美國、澳大利亞、日本城市體育公園建設實踐及其啟示

曹雷　范成文　鐘麗萍　龍丞

摘 ?????要：采用文獻資料法和邏輯分析法，對美國、澳大利亞與日本城市體育公園建設實踐進行分析。研究表明，美國、澳大利亞和日本城市體育公園實踐在建設標準、建設內容、參與建設主體、運行管理模式方面各具特色，對我國建設城市體育公園體系以落實全民健身戰略、打造宜居宜業城市具有經驗借鑒。我國應完善城市體育公園的配套政策，明確多元主體參與建設權責；細化城市體育公園建設標準，提升城市體育公園可及性；豐富城市體育公園建設內容，建設生態城市體育公園；引導社會力量參與體育公園建設，形成多元主體協同參與模式。

關 ?鍵 ?詞：城市體育公園；全民健身；美國；澳大利亞；日本

中圖分類號：G80-05 ???文獻標志碼：A ???文章編號：1006-7116（2023）03-0084-08

The construction practice of urban sports park in the United States，

Australia and Japan and its enlightenment to China

CAO Lei FAN Chengwen ZHONG Liping LONG Cheng

（1.School of Literature and Journalism，Central South University，Changsha 410083，China；

2.College of Physical Education，Hunan University of Technology，Zhuzhou 412007，China；

3.School of Physical Education，Shaoyang University，Shaoyang 422000，China）

Abstract：This paper analyzes the construction practice of urban sports parks in the United States， Australia and Japan by using the methods of literature and logical analysis. The research shows that the construction practice of urban sports parks in the United States， Australia and Japan has its own characteristics in terms of construction standards， construction content， participants in construction， and operation and management model， which has experience and practical references for China's urban sports park system to implement the national fitness strategy and build livable and business cities. The enlightenment lies in improving the supporting policies of urban sports park and clarifying the rights and responsibilities of multiple subjects in the construction; refining the construction standards of urban sports parks， and improving the accessibility of urban sports parks; enriching the content of urban sports park construction， and constructing the ecological city sports park; and guiding social forces to participate in the construction of sports parks and form a mode of collaborative participation of multiple subjects.

Keywords：urban sports park；national fitness；the United States；Australia；Japan

為滿足人民群眾日益增長的體育健身需求，打造宜居宜業城市，2021年4月國家發展改革委、國家體育總局聯合發布《“十四五”時期全民健身設施補短板工程實施方案》指出：支持新建或改擴建占地面積不低于10萬平方米的體育公園內部健身設施^[1]。同年，國家發展改革委、體育總局等7部門聯合發布《關于推進體育公園建設的指導意見》（以下簡稱《意見》）進一步指出：到2025年，全國新建或改擴建1 000個左右體育公園，逐步形成覆蓋面廣、類型多樣、特色鮮明、普惠性強的體育公園體系^[2]。城市體育公園作為提供城市公共體育服務的重要空間、城市居民戶外健身的新載體，在優化健身環境、提升鍛煉效益、改善人民生活品質、提升城市品位等方面具有重要價值。

美國作為世界體育強國，大眾健身意識強且戶外運動盛行，建設城市體育公園是政府提供公共體育服務的重要手段。美國城市體育公園建設源于19世紀城市公園運動，所建成的城市體育公園數量多，涵蓋球類、賽車類、射擊類等多項內容，適用于不同人群及附近居民娛樂^[3]。澳大利亞特有的地理環境及功能突出的城市體育公園，使其享有“體育愛好者天堂”的美譽^[4]。澳大利亞政府通過統籌多元主體打造覆蓋面廣的城市體育公園體系，使城市體育公園成為城市中除街道、住宅之外最受市民歡迎的活動場所^[5]。日本是亞洲最具代表性的現代法治國家，也是受霍華德“田園城市”理論影響和亞洲范圍內最早建立城市公園體系的國家，其城市公園建設居世界前列。自1956年頒布實施《都市公園法》以來，日本已建成《都市公園法》與四級政策法規保障的三級城市體育公園體系。可見，美國、日本、澳大利亞在城市體育公園建設方面均有許多值得借鑒與學習的經驗。

研究通過搜集文獻資料對3個國家城市體育公園建設實踐進行梳理，并結合其城市體育公園建設的社會背景開展深入剖析，歸納提煉其主要特色，旨在發掘實踐經驗、破解當前我國城市體育公園建設面臨的現實阻礙，為我國全民健身高質量發展提供路徑參考。1 ?城市體育公園的內涵與功能

美國的社會制度決定其城市體育公園建設方式的社會化及管理主體的多元化，最終形成“政府主導、市場主體、商業化運作”的體育公園運作模式。本著“小政府”治理理念，聯邦與州政府通過權力下放、購買服務等方式間接參與城市體育公園建設與管理，同時引導市場、體育社會組織以及公民主體直接參與城市體育公園建設與管理全過程，充分發揮不同主體的自治活性，進而提升城市體育公園建設效率和管理水平。以美國奧蘭治縣體育公園建設為例，政府主導城市體育公園的選址與規劃工作，成立工作組，吸收地方組織、協會以及公民參與討論，委派專業人員設計城市體育公園，后期公園建設與經營均采用社會化運作方式來進行。建設方面，政府通過公開拍賣的形式采用市場化運作；經營方面，開設租賃運動器材店、植物館、遺址景點、大劇院等營利性機構，同時也提供廁所、自行車道、健身步道及飲水點等公益性設施，并交由社區、體育社會組織、公民等主體直接管理^[10]。不僅如此，設立公園與休閑委員會統籌城市體育公園建設與管理，公園與休閑委員會既負責向州政府反饋信息，又以公開招標、監督指導和建設授權等方式協調參與體育公園建設與管理多元主體間的橫向合作。除此之外，政府通過頒布“開放場地計劃”“偉大社會計劃”及成立土地與水資源保護基金，為規劃建設城市體育公園、體育公園健身設施維護與管理提供一定數額的財政支持^[11-12]，以解決城市體育公園的資金投入問題。可見，美國城市體育公園通過實施“政府主導、市場主體、公民參與”的建設與管理模式，不僅滿足美國公民體育健身、休閑和娛樂需求，充分保障公民體育權利的實現，也使政府將有限資金用在“刀刃”上。

3）暢行無礙的包容性交通體系。

美國十分重視提升城市體育公園的可達性。由美國國家公園服務部牽頭，會同相關部門和社會機構聯合發布報告，提出提升城市體育公園的可達性是滿足城市民眾運動需求的重要組成^[13]。2011年美國疾病控制中心發布一份增強體力活動策略的概述，進一步指出在城市體育公園中建立暢通無礙的包容性交通體系是民眾增加體育活動和預防慢性疾病的重要手段^[14]。美國城市體育公園具體通過以下舉措提高民眾可達性：一是由美國公共土地信托基金打造的“10分鐘步行”公園運動，將小型體育公園嵌入在高使用率區域、社區或工作場所周圍，連接可供休憩、騎自行車的無障礙小徑、健身步道，旨在確保城市每個社區居民從居住地出發步行10分鐘內即可到達一個公園^[15]。二是利用城市角落空間構建多尺度、相互連通、有機融合的體育公園道路系統，包括線性公園、鄰里體育公園、區域公園小徑系統和連通周邊市郡的地方小徑。三是合理規劃邊界開放的城市體育公園，在維持城市體育公園附近環境、社區資產（如學校、公園、商店）基本通道基礎上，提供能容納多種交通方式（如步行、騎自行車、公共交通、汽車）的道路，進而將城鎮、公園與公園內的健身步道連接起來。如美國衛生部、公眾服務部、國家娛樂和公園協會等部門聯合組織開展的“Magnet Center”項目所建設的連接城市體育公園的包容性道路，截至2005年已覆蓋美國15個州的城市體育公園^[16]。2.2 ?澳大利亞城市體育公園建設實踐經驗

1）專項指導委員會統籌多部門參與體育公園建設。

澳大利亞作為全球宜居城市最多的國家之一，擁有較多優質的公共空間和城市發展環境。然而，城市空間擴張與人口壓力持續增加所衍生的城市環境問題給澳大利亞城市發展帶來嚴峻挑戰。鑒于此，澳大利亞政府開始全面審視并探索城市生態環境修復與宜居城市之間的互動機制，通過成立體育公園專項指導委員會統籌多元主體（地方政府，體育部門，企業、非政府組織及高校等）跨部門、跨領域協同參與建設城市體育公園。規劃層面，體育公園專項指導委員會基于城市文化發展、環境變化及城市居民體育需求等因素，對城市體育公園場地設計、公園位置選擇、施工和相關設施要求及室外體育設備的選擇和配置提出明確規劃設計要求；建設層面，體育公園專項指導委員會一方面建立層級分明、功能突出、特征明顯的城市體育公園五級體系，并明確各層級相應的設施配置、內容建設標準。另一方面主要從公園及公園體育設施的可達性、運動設施及運動場、體育公園運營、景觀美化和維護、資金管理與財政投入等方面監督和審批體育公園項目開發、實施和評估方案。體育公園專項指導委員會的成立不僅簡化城市體育公園建設過程中的審批手續，而且為多元主體建設高質量城市體育公園提供明確標準與依據，這對提升城市居民體育參與積極性及保護城市生態都大有裨益。

2）社區小型體育公園優化城市空間規劃。

自20世紀90年代以來，澳大利亞國內城市現代化建設進程迅速，現代工業污染對城市生態的破壞及城市規模的不斷擴張，導致澳大利亞城市公共體育服務場地供給出現總體不足、分布不均困境。據此，澳大利亞政府重點探索城市體育公園之間的系統性建設路徑，提出城市人性化空間規劃設計思想，以社區為依托，小型體育公園、戶外健身站為節點，輔以街道為路徑的建設思路，促進城市生態健康可持續發展，為居民提供健康的運動環境，也為城市傳承文化與文化再生產、藝術展演及促進體育消費旅游等提供場域。具體實踐為：一是以社區、街區為基本單元，對單元內小型城市體育公園進行統一規劃或改造，促進同一城市多個社區聯合供給公共體育服務^[17]，為不同群體提供充足且優質的體育參與機會服務。二是參照城市社區步行系統，合理增設一定數量的開放式口袋公園、戶外健身站等小型城市體育公園，使小型體育公園與社區擁有更為緊密的交互關系^[18]。如2012年頒布“宜居社區”（LN）總體規劃政策，明確要求社區在保留原生植被和濕地等區域基礎上，保留10%的社區土地用于建設開放空間，強調打造小型且可達性高的社區公園和線性公園^[19]，用于滿足附近居民休閑、鍛煉、社交等需求。可見，澳大利亞依托社區建設覆蓋面廣的小型體育公園，既聯結著城市核心與郊區邊緣，實現城市生態與社區體育場地間的互通共融，也發揮在同一空間區域中執行多種基本城市功能的作用。

3）鍛煉環境注重弱勢群體體育參與權益保障。

早在20世紀50年代澳大利亞就進入老齡化社會，龐大的老齡人口給澳大利亞社會、經濟領域帶來嚴峻挑戰。因此，澳大利亞政府特別重視保障弱勢群體和特殊人群體育參與的權益，在建設城市體育公園過程中將體育服務均等化作為一項基本原則，體育鍛煉設施的建設基本遵循《澳大利亞防止跌倒演習立場聲明》^[20]，讓每個市民都有機會參加體育活動。在澳大利亞實施的城市體育公園體系建設專項規劃中，弱勢群體與特殊人群主要通過2個途徑實現：一是在老齡化程度較高的區域，依托社區、街道改造城市體育公園中體育基礎設施，營造友好、安全、舒適的鍛煉環境。以“積極老齡化伙伴關系”計劃為例，該計劃所涉及的體育公園設置偏重于力量、功能、平衡、靈活性等既專業又具備較強操作性的戶外運動設備^[21]。此舉不僅為城市體育公園內老年人參與體育鍛煉打造包容且無障礙的戶外環境，而且通過連接公園內的兒童游樂場，提供平衡性和功能性等老少皆宜的體育鍛煉設施來增進代際互動^[22-23]。二是精心設計便捷、舒適的城市體育公園配套體育鍛煉設施。幾乎所有的體育公園都會為特殊人群便捷使用體育鍛煉設施提供現場優先標志和用戶指南^[24]。無障礙配套設施、光線充足且防滑防摔走道、休息座椅及專門建造遮蔭棚等為特殊人群參與體育活動提供更為便捷的途徑，城市體育公園成為滿足特殊人群健康需求的重要場所。2.3 ?日本城市體育公園建設實踐經驗

1）《都市公園法》與四級政策法規體系指導城市體育公園建設。

20世紀六七十年代日本經濟高速增長，在戰后快速城市化過程中因土地無序擴張產生許多土地利用矛盾，供城市民眾休憩、娛樂的公共場地不斷減少。這一階段的城市體育公園由地方自治團體來負責管理，因缺乏統一法規導致日本城市體育公園普遍出現體育器材老化、吸引力不足等問題。鑒于此，日本中央規劃審議會提出應從快速“城市化的時代”轉向穩定成熟“城市型的時代”，主張完善頂層設計提升城市體育公園的空間價值。其具體做法：一是實施城市體育公園建設五年規劃不斷修訂完善《都市公園法》。自1956年日本頒布實施《都市公園法》以來，歷經1972、1976、1981、1985、1991、1996年6次修訂，內容基本覆蓋城市體育公園設立、規劃、服務半徑、內容設置、管理方式、運行、保護等方面，通過明確標準、細化公園分類，建成三級城市體育公園體系，并明確各級公園的使用人群、建設標準面積、服務范圍和設施配置等。數據表明，2002年日本全國城市公園數量、面積、人均占有公園面積，相較1971年分別提升7、4.3、3倍以上^[25]。二是制定四級政策體系保障城市體育公園規劃建設。以國家法令、都市計劃、項目具體制度及實踐方針四級政策實現“自上而下”的指導城市體育公園建設。日本自上而下制定的體育公園政策體系，既從宏觀層面規定城市體育公園設置、服務半徑、功能等標準及城市體育公園運行和管理等事項，基本實現公園體育設施規格化、公園管理合理化；又從微觀層面明確城市體育公園類型，公園面積、預計徒步時間以及設施建設等指標，進而滿足不同年齡、經濟條件與社會層次人群的體育需求，實現國民整體素質和生活質量的不斷提升。

2）民間資本參與體育公園建設與運營。

戰后日本政府為解決都市人口不斷增多而導致的居住困難問題與城市存量用地開發及城市規模擴張導致的環境破壞問題，積極打造城市體育公園，使其與城市生態文明同步發展。然而，大規模的城市體育公園建設、管理與維護需要持續投入大量資金，如何確保城市體育公園服務水平滿足城市居民日常運動、休憩、娛樂需求，減輕政府管養的財政負擔，成為日本進入21世紀亟須解決的重要問題。1999年日本頒布《PFI法》，要求地方政府以公開優選、嚴格準入的方式，選定特殊目的公司與金融機關作為第三方監督機構，通過購買服務、合同外包、特許經營等市場化手段與私人資本、私人企業簽訂合同，打造市場“設計－建設－運營－管理”一體化的城市體育公園建設管理模式^[26]，在推動城市體育公園建設管理專業化發展的同時也為市民提供多樣化的公共體育服務。如2000年引入民間資本建成的北神戶田園運動公園，既含體育館、武道館、游泳池等室內運動場館，又有籃球場、輔助球場、棒球場、網球場、攀登場等戶外運動場，還有藝術家表演、音樂表演場地。多元活動場地不僅滿足不同居民多樣化、個性化的運動休閑與娛樂需求，而且通過改造閑置用地，打造出體育與自然相結合、功能與空間集約一體的城市體育公園，極大提升北神戶田園運動公園的訪問率。日本政府引入民營資本參與城市體育公園的建設，既有利于提升城市體育公園服務質量，又充分發揮當地企業經營優勢，帶動區域經濟發展，有效緩解政府財政緊張的問題。

3）公園建設切實關注弱勢群體需求。

日本是當今世界上人口老齡化程度最高的國家。據日本總務省推算，2050年日本老齡化率將達到32.3％，成為全世界老齡人口比例最高的國家，幾乎每3人中就有1名老年人^[27]。嚴峻的人口老齡化形勢對日本的城市基礎設施建設也提出更高要求。為此，日本政府依據“健康運動公園”建設計劃與《促進老齡人、殘障人無障礙移動法》等法規要求，注重老齡人、兒童、殘疾人等群體的游憩與運動娛樂需要，城市體育公園的建設既具備運動、休閑、游戲等功能，又實現生態景觀與休閑運動設施的有機融合，營造出親切自然、生機盎然的運動休閑環境。如日本新瀉縣運動公園，集戶外體育場地與自然公園于一體，公園內體育運動場所包括體育場、多功能運動廣場和草坪等，林蔭道、花壇、修景池等造景元素也廣泛應用于體育公園，通過營造近自然的環境與降低運動門檻，保障老年群體體育參與權利，也營造出舒適“好客”的公園空間。不僅如此，社區、街區、近郊等小型體育公園的設施配置也充分關注弱勢群體需求，配置體育設施時注重弱勢群體使用。日本小型體育公園在提供手扶座椅、電梯、防滑坡道、廁所等無障礙設施的基礎上，不僅建設促進兒童身心健康發展、鼓勵混齡兒童游戲的運動樂園，又建有供高齡者或不常運動人群使用的小規模體育設施，以此增加弱勢群體參與體育鍛煉機會。可見，日本政府將小型體育公園建設成吸引弱勢群體的場所，進而為其提供科學合理的鍛煉機會，這對將來老齡化現象日趨嚴重的日本具有積極的社會意義。

3 ?美國、澳大利亞、日本城市體育公園建設實踐的啟示

對美國、澳大利亞、日本城市體育公園建設實踐分析，發現3個國家城市體育公園建設各具特色。不僅如此，3個國家城市體育公園建設實踐也有諸多共同之處，如政府在城市體育公園建設方面的主導作用、政策法規的保障作用、對于弱勢群體的關注、發揮社區小型體育公園的作用以及對城市體育公園生態環境的關注等。盡管，我國與以上3個國家在管理體制、經濟與社會發展水平、大眾健身需求及公共體育服務發展水平等方面都存在一定差異，同時在城市體育公園建設進程上目前也還處于起步階段，但伴隨著我國經濟與社會的發展，人們對于美好生活的需求必然使大眾健身的熱情高漲。然而人口老齡化、亞健康、生態環境惡化、近在身邊的體育場地設施不足等問題已然阻礙我國全民健身的高質量發展。因此，借鑒三國城市體育公園建設的實踐經驗，對推動我國城市體育公園的高質量發展具有一定的參考作用。

3.4 ?引導社會力量參與體育公園建設，形成多元主體協同參與模式

建設城市體育公園具有前期建設成本大、運行周期長、管理維護成本高的特征，需要多元主體共同參與以確保城市體育公園的高質量、可持續供給。然而，現有政策僅明確地方政府作為建設城市體育公園的主體責任，對引導社會主體參與的具體內容表述模糊，導致城市體育公園“重建設、輕管理，重融資、輕運營”，同時面臨空間資源短缺與運營機制效率低下、社會資本融入難與維護費用偏高等問題^[28]。參照美國、澳大利亞、日本城市體育公園建設經驗，積極引入社會力量構建多元化融資渠道，打造政府主導、市場主體、社會力量共同參與“設計－建設－運營－管理”一體化的城市體育公園建設管理模式，將有助于解決上述問題。具體如下：其一，優化政府職能，構建多元化籌資渠道，引入社會力量參與城市體育公園建設與運營。建設方面，一方面，采用PPP模式，企業出資與政府共同新建城市體育公園。針對城市體育公園的建設內容、建設面積與私人企業達成伙伴關系，政府通過特許經營方式允許私人企業在不改變自然環境的基礎上建設服務于全民健身的商業、休閑場所。另一方面，堅持以公共利益為導向，通過公開優選城市體育公園規劃方案改擴建城市體育公園。服務方式上采用購買服務、合同外包、委托運營等方式引入社會力量參與，保障改擴建城市體育公園的質量。運營方面，通過委托運營、特許運營等方式引入社會力量，對城市體育公園中部分服務內容分時段收取少數費用，經營所得用于城市體育公園維護。大型城市體育公園開啟自行車租賃、助浴等營利性服務內容，中小型城市體育公園開設體育健身指導、體育技能培訓及競賽組織等公益服務項目引入體育社會組織，從而完善城市體育公園的服務內容及配套設施。其二，建立城市體育公園政府監管制度，引入社會組織、金融機構參與城市體育公園管理。一方面，政府邀請體育社會組織、企事業單位、科研機構和專家學者等群體參與制定城市體育公園的監管制度，對城市體育公園的建設內容、環境、開放時間、維護費用、特許收費、服務收費等設立明確標準，規范城市體育公園建設、運營內容，保障城市體育公園的可持續發展。另一方面，組建由具備公園設計資質的專家、體育社會組織與金融機構組成的第三方監督機構，不定時對城市體育公園的維護成效、特許收費以及服務收費及服務質量等進行督查，并將督查結果及時反饋給上級主管部門，從而實現城市體育公園服務的高效供給，形成政府主導、社會廣泛參與、資源共享、綠·動融合發展的城市體育公園新格局。

建設城市體育公園是順應人民高品質生活期待的新舉措，是改善城市宜居環境的新抓手，也是推動體育強國事業發展的新路徑。現階段，我國城市體育公園建設剛剛起步。美國、澳大利亞與日本城市體育公園建設實踐注重參與主體的開放多元、制定政策的系統聯動、保障全齡人群體育參與權益及引導社會力量參與運營管理，這些經驗為我國城市體育公園建設提供有益參考。參考美國、澳大利亞、日本城市體育公園建設實踐經驗，我國城市體育公園建設要從健全配套政策、明確建設標準、完善建設內容以及創新運營與管理模式等方面著手，推動城市體育公園建設朝著更加科學、更加高效的方向發展。有序推進城市體育公園建設對滿足人民群眾日益增長的健身需求，提升城市居民生活品質，促進人與自然和諧共生，推動健康中國與美麗中國建設具有重要意義與價值。

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