日本校外培訓機構治理的歷史演變及啟示

王霞　夏凌峰

摘 要 學習塾是日本面向中小學生開展校外補習的培訓機構。二戰后，學習塾快速擴張，引發了嚴重的社會問題。自20世紀70年代起，日本政府開始著手進行學習塾的治理，經歷初步整頓、全面整治和政策轉變、塾校合作三個階段，學習塾也從早期的“亂塾”轉變為規范、有序的校外培訓機構，成為日本國民教育體系的重要構成和顯著特色。學習塾的歷史經驗為我國“雙減”政策的落實提供了有益啟示，對促進學生素質的全面發展和教育質量的提升有積極意義。

關鍵詞 日本學習塾? 校外培訓機構治理? “雙減”政策

引用格式 王霞，夏凌峰.日本校外培訓機構治理的歷史演變及啟示[J].教學與管理，2023（16）：72-76.

學習塾是日本校外培訓的重要組織機構，在日本中小學教育中具有相當大的影響力。20世紀70年代以來，日本一直重視對學習塾的治理，形成了較為成熟有效的校外培訓機構治理模式。2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，對校外培訓機構開展了新一輪強力整治。系統梳理日本學習塾治理的歷史演變和治理經驗，對于我國深入落實“雙減”政策，規范校外培訓機構發展，探索學校和社會協同育人的教育模式有著積極的意義。

一、日本校外培訓機構治理的背景

學習塾是日本重要的民辦教育補習機構，肇始于江戶時代（1603—1868年）末期，對日本庶民階級的教育發揮著舉足輕重的作用。伴隨日本發展的進程，學習塾的目標和性質也逐漸被固定下來，即指在學校外的特定場所，以中小學生為對象，以學力形成為目的，進行學科補習和升學指導的民間機構[1]。20世紀30、40年代，在第二次世界大戰的影響下，日本的學習塾產業處于停滯狀態，受到重大打擊。

二戰后，在社會經濟和教育改革等因素的共同影響下，學習塾迅速復蘇。戰后日本經濟快速復興，居民可支配收入增加，同時嬰兒潮到來、入學人數劇增，為學習塾的發展創造了條件。戰后日本高中和大學教育普及化，學校教育資源的不均衡和社會對學歷的重視導致升學競爭趨于激烈，許多學生求助于學習塾來進行針對升學考試的校外輔導。由于日本在20世紀60年代進行了大規模的課程改革，中小學課程內容大大增加，部分學生難以適應學校課程節奏，需要在課外花額外的時間進行學習。多樣化的需求刺激了學習塾的發展，其數量和規模都有了大幅度增長。

面對快速發展的學習塾產業，日本政府的監管顯得十分無力。學習塾最初被日本政府定性為民間企業，不在主管文化教育的文部省的監管范圍之內，而主管的通商產業省則對學習塾主要持自由放任的態度，無意加強對學習塾的管理[2]。監管缺失下的學習塾產業引起了許多社會問題：學習塾經營者和從業者良莠不齊，火災、性侵案件等惡性事件不時見諸報端，應試化傾向嚴重，加大學生學習壓力和家長經濟負擔等問題也日益凸顯。日本《每日新聞》社會部將這一時期稱為“亂塾時代”[3]。學習塾的種種弊端引發日本各界的關注和民眾的強烈不滿，日本政府開始探索學習塾的治理之道。

二、日本校外培訓機構治理的歷史演變

日本政府對學習塾的治理始于20世紀70年代，隨著經濟、社會和教育的發展而經歷了不同階段的歷史演變。從初步整頓到規范化、系統化的治理模式的形成，學習塾有效補充了學校教育的不足，承擔了社會教育的責任，為日本的教育注入了新的活力。

1.開始關注和初步整頓階段（20世紀70年代后期—80年代中期）

20世紀70年代中葉，學習塾問題在日本社會廣受關注，針對學習塾的調查和治理終于被日本政府提上日程。1975年，文部省官員首次承認學習塾調查和治理存在缺失問題[4]。1976年，在國會敦促下，日本文部省開展“關于兒童、學生校外學習活動的實況調查”，首次對日本全國學習塾的數量、規模、教師組成等情況進行了調查。結果顯示，參加學習塾的小學生人數達到總數的12%，中學生則達到38%；學習塾的講師中有32%是在讀大學生，22.5%在從業前毫無教學經驗，還有17.2%是原則上不被允許兼職的在職教師[5]。學習塾的種種亂象引起社會的極大反響，也拉開了日本學習塾治理的序幕。

針對學習塾存在的問題，文部省發布《關于校外教育規范化的通告》，向各級教育部門和學校提出三點意見：第一，充實學校教育，要求學校教育更加符合學生能力發展、社會化和升學的需要；第二，調整升學考試難度，減少學生的應試負擔；第三，要求學校教師規范行為，禁止在職教師在學習塾兼職[6]。各地教育部門對該通告的實施情況做了二次調查，對違規在學習塾兼職的在職教師做出處罰并進行公示。除文部省外，日本政府的其他部門也參與到了學習塾的整治中來。1977年，日本國稅局、消防局等部門開展對學習塾的調查，對部分學習塾存在的防火設備缺陷、偷稅漏稅等問題進行曝光和處罰。這一系列的整治行動的確整頓了學習塾的行業風氣，短暫遏制了學習塾野蠻生長的勢頭。然而，這一輪整治并未觸及日本學習塾治理中權責不明的深層問題，沒有形成學習塾治理的制度體系，其成效難以長久。1980年后，日本升學考試競爭進一步白熱化，學習塾產業也隨之再度風靡。據日本總務省調查，1981年日本全國學習塾數量為18683所，到1986年迅速增加到34367所，學習塾產業的火爆在80年代中期達到了一個新的高度[7]。

2.全面整治和政策轉變階段（20世紀80年代后期—20世紀末）

20世紀的最后十五年是日本開展學習塾治理的關鍵時期，這一時期日本對學習塾的治理主要有兩個動向：一是對學習塾的全面整治，針對學習塾的治理體系開始建立并走向完善；二是日本當局對學習塾的態度出現轉向，接納學習塾并促進其發揮積極作用的聲音開始出現，最終成為日本官方對學習塾的主要態度。

（1）針對學習塾的全面整治

1985年前后，日本社會對學習塾的批判和不滿達到頂峰，學習塾被置于學校教育的對立面，大力整治甚至完全取締學習塾的意見甚囂塵上。1986年，文部省再次對學習塾進行的調查顯示，學生參加學習塾補習的比例進一步增加，且呈現出明顯的低齡化趨勢。調查還指出學習塾泛濫帶來的危害包括學生身體健康問題、社會經驗缺乏、心智成長問題、獨立思考能力不足、缺乏參加學習活動積極性、增加家長經濟負擔等。隨后，文部省次官發布了《關于充實學校的學習指導等問題的通知》，明確指出“學習塾補習的問題，是關乎兒童、學生健康成長和社會對學校教育的信任的重要問題”[8]。這是文部省首次公開對學習塾問題提出直接批評，體現了日本政府下定了大力整治學習塾的決心，標志著日本的學習塾治理政策進入全面整治的新階段。

日本政府從以下三方面推動學習塾的規范化：第一，明確學習塾的監管權責。1988年，日本政府將學習塾認定為教育服務產業，受通商產業省管轄，同時受文部省監督[9]。此后幾年，文部省通過向家長、學習塾發出倡議和要求來指導學習塾產業的規范化進程：倡導家長增進對學校教育的理解、重視與配合，抵制不正規學習塾；要求學習塾加強行業自律，糾正違反教育性的、對學校教育產生不良影響的經營活動。第二，推動入學考試改革。日本政府意識到，學習塾熱度高漲不退的根源在于中學的入學考試。1988年，文部省對全國40所國立、私立中學的入學考試試題開展調查，發現部分學校的入學考試試題明顯超出教學大綱的范圍。文部省對這一現象進行了批評，要求相關學校進行整改。第三，建立學習塾行業協會。針對缺乏管理權限和資源的問題，日本政府試圖通過組建行業協會的方式來緩解執法壓力，加強行業自律自治。1988年，在通商產業省組織下，日本全國學習塾協會成立，并在全國建立分會。該協會逐步承擔起行業規范制訂和優質學習塾認證的工作，促進了學習塾的規范化發展[10]。

20世紀90年代，這些治理措施得到鞏固，較為完善的學習塾治理體系逐漸形成。文部省從1992年起對學校入學考試試題建立了常態化的抽檢和違規處罰制度，以進一步解決部分學校在入學考試中超綱出題的問題。全國學習塾協會在1998年發布《學習塾個人信息保護指南》，1999年出臺《學習塾事業活動合理化自主準則》，在規范學習塾產業發展過程中起到更顯著的作用。

20世紀末，日本學習塾的治理體系已基本建立完成，并起到了較好的治理效果，學習塾的行業生態明顯更為健康有序。在經營規模上，學習塾呈現出兩極化發展趨勢，大型連鎖學習塾和個人經營的小型學習塾同時存在，共同發展。在學習內容和教育理念上，學習塾擺脫單純的應試取向，趨于多樣化、個性化發展，教育性更加突出。

（2）對學習塾的態度轉變

20世紀最后15年中，日本社會對學習塾的態度發生了明顯的轉向，即從批判轉向認可、從打擊壓制轉向積極引導。20世紀80年代，將學習塾納入國民教育體系并發揮其積極作用的聲音開始出現于日本教育界。1987年日本臨時教育審議會發布《關于教育改革的第三次報告》，在對學習塾過熱提出批判的同時，也提出了“發揮民間教育產業的新功能”的設想，認為面對學生多樣化、個性化的需求，需要探討“學校與學習塾等民間教育產業應有的關系，以及對此的教育行政對策”[11]。1991年，日本成立終身教育審議會，該協會就民間教育機構的功能實現問題展開討論。然而討論中卻沒有直接提及學習塾，可見日本教育部門仍對就學習塾做出正面表態一事較為謹慎。1997年，終身教育局局長對新世紀日本教育改革做報告時，表示“盡管學習塾的過熱造成許多危害，但學習塾對于學生學習活動的多樣化也有著促進作用，希望能對其功能和存在方式做出正面的探討”[12]。

這一態度轉變在1999年終身學習審議會的報告中得到了最終確認。該報告第一次在官方文件中將學習塾定性為“民間教育事業”機構，正式賦予了學習塾在國民教育中的“合法”地位。該報告還對學習塾做出了調整轉型的期望，敦促學習塾不要只作為提供應試準備的輔導機構，而要向學生提供創造性和探究性強的學習機會，豐富學生的自然體驗和社會體驗，如組織野營等戶外活動、開設科學實驗室等[13]。此時日本教育部門已認可了學習塾的存在，不再將學習塾置于學校教育的對立面，而是引導學習塾做出調整，起到學校教育的補充作用。

3.正規化和塾校合作階段（2000年至今）

進入21世紀以來，日本學習塾的發展趨于平穩，政府對學習塾的批評和整改政策已非常少見。相反，日本官方和民間都對學習塾產生了新的期望。家長為了提高孩子的學習水平和應試能力，紛紛給孩子報名學習塾補課，政府也將學習塾視作提高學生整體學力的重要力量。2002年，文部省提出推進學習、提升學力的倡議，并與學習塾團體和大型連鎖學習塾代表舉行會談，提出學校、地方與學習塾開展合作的計劃。學習塾與學校、地域的合作形式主要有兩種：第一，學校提供教室和生源，邀請學習塾派出講師的周末或假期補習模式。2004年，東京都江東區區立八明川小學聘請塾師開展周六特別課堂，就是這一模式的最初嘗試。隨后，這種補習模式迅速風靡日本首都圈各區，進而普及到日本全國。起初，這類補習的內容主要是查漏補缺和作業輔導，不涉及升學考試，免費對所有學生開放。后來，以升學為目的、向報名者收費的塾校合作項目也在日本推廣。第二，地方政府出資進行的公益性補習。如大阪府大東市自2010年起開始與日本全國學習塾協會開展合作，委托其周六派遣塾師在公立中小學中開展課外輔導，費用大半由市政府承擔。東京都足立區教育委員會與連鎖學習塾“早稻田學院”開展合作，以家庭條件差的初中三年級學生為對象，在周六或暑假開設特別課程，全部費用由足立區政府負擔。這類公益性的塾校合作為家庭條件較差的學生提供了培優補差的補習機會，起到了改善教育不平等問題，提高區域整體教育水平的效果，受到社會好評[14]。

除了以上兩種合作模式之外，日本各地政府和學校還積極探索與學習塾的其他合作形式，如學習塾提供教材或考試試題、為學校人員提供培訓和咨詢服務等等，學習塾與學校、地方政府的合作愈發深化[15]。經過數十年的摸索，日本的學習塾治理已經趨于成熟，取得了相當的成效。2008年“關于兒童、學生校外學習活動的實況調查”顯示，中小學生在校外參加學習塾補習的比例穩中有降，而接受調查的學生中超過一半表示喜歡學習塾補習，對學習塾表示厭惡的僅13.5%。學習塾的數量、從業人數、營業額等數據也趨于穩定，在學校教育寬松化的背景下也沒有繼續此前的快速擴張趨勢[16]。學習塾已然成為日本國民教育體系中的重要組成部分，持續、穩定地發揮著作用。

三、日本校外培訓機構治理對我國的啟示

2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“雙減”政策）。“雙減”政策發布以來，全國各地對校外培訓機構開展了強力的整治，我國校外培訓的亂象得到極大改善。日本學習塾的治理起步較早，經歷長期的探索，已形成相對成熟有效的治理體系，其政策演變歷程能夠為我國全面落實“雙減”政策，推動校外培訓機構規范化提供參考和借鑒。

1.明確權責分工，建立多部門協同聯動的治理體系

校外培訓機構治理的特殊性之一在于其雙重屬性，即商業屬性和教育屬性并存。校外培訓機構屬于商業機構，以獲得經濟利益為經營目的，遵循市場規律，通常受工商部門的管轄；校外培訓機構又具有教育機構的屬性，是國民教育整體的一部分，關乎學校教育的正常運行，少年兒童的健康成長乃至社會的公平正義，其管理必須有教育性的考量和教育部門的參與。而且，校外培訓的客戶群體大多是未成年人，還涉及到學生的安全問題、健康問題，需要公安、消防、衛生等部門參與管理。因此，校外培訓的治理需要多個政府部門的分工與協同。

在20世紀80年代以前，日本政府對學習塾治理的權責劃分極不明確，導致學習塾長期處于管理缺位的狀態。1988年對學習塾的重新定位給予了文部省監督管理學習塾事務的權限，為日本學習塾治理的全面展開提供了重要支持。此后，以文部省為主導，多部門協同的學習塾治理體系才逐步建立。文部省定期組織調查評估，在學校教育改革和校外培訓規范化上雙管齊下，引領學習塾的良性發展。而經濟產業省和厚生勞動省等部門則起著補充作用，在消費者權益保護、從業人員保護等方面提供支持。此外，日本各部門還多次開展協作，協調各方力量共同提高學習塾治理水平。2005年，日本文部科學省、經濟產業省、警察廳和內閣府共同舉行四省廳局長會議，探討學習塾的安全事故防范問題。2018年，經濟產業省聯合文部科學省，提出“未來的教室”發展計劃，對學習塾的形式和宗旨進行了規劃。日本政府各部門在學習塾的治理上既有分工又有協作，有效提高了學習塾的規范化水平。

在我國，“雙減”政策明確提出：落實“雙減”政策需要全面系統做好部署，其中教育部門統籌協調，會同各部門加強監管，宣傳和網信部門、市場監管部門、公安部門等十個部門在輿論宣傳和線上培訓監管、培訓機構登記審批、執法檢查等工作方面明確責任、加強參與[17]。在政策執行過程中，政府是主導，是校外機構治理的權威參與者，統領和協調各部門的職能發揮。其他社會組織和力量也是校外培訓治理的重要因素，它們可作為第三方的監管治理主體，也可進行思想的宣傳與引導。只有教育部門和其他部門的通力合作，促使校外培訓的治理成為多方聯動的、系統的持續過程，才能實現校外培訓的長效性和規范化治理。

2.完善制度體系，建立校外培訓行業規范

優化升學選拔制度是日本校外培訓治理的根本。一方面，日本教育部門加強對升學考試試卷難度的監督，尤其是對高中升學考試建立常態化的監督機制，避免出現過難、超綱的題目；另一方面，推動選拔形式和考核標準多元化。日本高考改革推行全國統一考試和高校自主命題兩次考核的方式，在自主命題中，除一般的卷面考試外，高校可結合自身招生需求選擇面試、小論文、技術操作等考核方式。通過推進這樣的高考制度改革，避免了“一考定終身”的片面性，一定程度上降低了學生前往學習塾補習的需求。日本政府還注重建立學習塾的行業規范和監督制度，實現學習塾產業內部的規范和自治。全國學習塾協會先后出臺了《學習塾認證制度》《學習塾教師檢定制度》等法規文件，對學習塾的資質認證和教師資格等進行了明確規定，包括評估學習塾的辦學條件、設施安全以及廣告宣發和消費者信息保護等內容，也包括建立“學習塾講師能力評價體系”，對學習塾教師進行專業知識、職業技能、綜合能力等方面的綜合考核和認證。此外，學習塾協會還全程跟蹤學習塾行業行為，通過《學習塾事業活動正當化的自主基準》《自主基準實施細則》等行業準則對學習塾的教學內容、教學形式、教師聘用和費用收取等行為進行規范。

近年來，為進一步落實“雙減”政策，整頓校外培訓機構，我國也進行了卓有成效的政策和制度探索。多地推行小升初“全面搖號”政策，從教育資源的普惠性出發，減輕了小學生的升學負擔，打破了以學科成績為依據的優質資源壟斷，降低了校外培訓的市場熱度。2018年，國務院頒發了《關于規范校外培訓機構發展的意見》，首次對培訓機構的概念、類型、作用等進行了說明。2021年，“雙減”政策頒布，重點強調加強校外培訓機構的治理；同年，教育部頒布《關于成立校外培訓機構監管司的通知》，開啟了政府對于校外培訓機構的常態化監管。借鑒日本學習塾的經驗，我國也應將升學選拔制度的完善優化作為校外培訓機構治理的根本，把控升學考試的試題內容和難度，優化升學選拔的考核方式，推動評價尺度的多元化，為校外培訓機構的發展提供正確的價值導向。我國也需繼續完善校外培訓機構的治理制度建設，著重從外部治理政策向內部治理制度的轉變，從重視辦學條件的審批轉向關注辦學過程的監督管理，從而實現對校外培訓機構的合理規范和有效引導。

3.回歸育人目標，拓展社會教育功能

日本學習塾的發展雖然與日本過度的升學競爭和補課壓力有關，但其作為校外培訓機構仍然具有更為廣泛的社會意義。因此，20世紀90年代以來，日本政府開始嘗試在規范化的基礎上發揮學習塾的正向功能。21世紀以來更是以政府、學校向學習塾購買服務為主要方式推動塾校合作，即學習塾提供補習服務，政府則通過財政、行政手段進行調節，優化教育資源的配置，提高補習的公平性和教育性。學習塾還結合學生需求，開展了學生援助、學習指導、信息咨詢、教育講座等多種公益性質的教育活動，促進了學校教育質量的提升，并成為學校教育重要的合作者。1999年，日本文部省將學習塾作為社會教育機構納入教育體系之中。日本學者早坂惠也指出，在不斷規范的過程中，學習塾本身的內涵邊界開始發生變化，不僅提高學生學力，而且助力解決教育公平、社會福利、青少年發展、家庭教育、區域振興等多領域問題[18]。

校外培訓不僅是學校教育的重要補充，也是社會教育的重要組成。“校外教育在人的全面發展和主體性價值實現方面的功能符合學校教育的目標要求。”[19]隨著“雙減”政策的實施，校外機構開展學科類培訓的管制全面收緊，如何面對由此帶來的中小學生校外學科類學習活動需求的巨大缺口，成為關乎整體教育質量和校外培訓發展的重要問題。校外培訓的治理并不意味著阻斷學生校外學習的渠道，而應將阻止過度的校外培訓侵蝕教育生態，促進學校教育和校外教育的合理分工和良性互動作為目標。對此，校外培訓機構應積極轉變觀念，從單純的學科類培訓轉向以學生素養發展為目標的教育視域，建立與家庭、社會的有效融合與銜接機制，打破教育壁壘，拓展多元化的社會教育模式。政府可通過向培訓機構購買服務的方式開展公益性補習課程，也可支持社區中心、圖書館、青少年宮等教育機構開放作業輔導、課業鞏固和拓展、“后進生”補習等課后學習活動。而校外培訓機構則可在堅持公益性原則的基礎上，充分發揮其市場敏銳、資源靈活等優勢，探索滿足中小學生教育需求、興趣發展、素質培養、創新精神和實踐能力等多層次、多類型的教育思路、模式和方法。回歸人的發展主題，著眼社會教育的宏觀場域，應是校外培訓最終的思想旨歸和行動邏輯，也是切實減輕學生負擔，促進學生全面發展和教育質量綜合提升的關鍵所在。

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【責任編輯? 郭振玲】