基層糧食安全治理中的政策“權變性執行”
——基于C鎮的案例分析

肖湘雄 李亞玲 滕俊磊

(湘潭大學公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

一、研究思路與進路

糧安天下，農穩社稷。我黨高度重視糧食安全問題，尤其是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出確保谷物基本自給、口糧絕對安全的新糧食安全觀，帶領全國人民走出了一條中國特色糧食安全之路。黨的十九大報告指出，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中[1]；黨的二十大報告強調，全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住18億畝耕地紅線[2]，為糧食安全治理指明了發展方向。導入特定的話語與理念進入黨中央的政策文件有著深遠的考量，是一種非常重要的政治安排[3]。黨的各類政策文件對糧食安全的高度關注，觸發了各級官員看齊緊跟的政治意識，從而積極推動相關政策的執行與落實，確保了中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

基層治理是國家治理的基石，我國大國小農的國情農情，決定了糧食安全治理必須要基于對本地實際情況的清晰認知，尤其是在一線的政策執行中，基層行政人員在一定程度上塑造著糧食安全治理政策落地的最終形態，同時深刻地影響了民眾對于糧食安全治理政策的實際感知。在具體實踐中，基層行政人員如何強化國家與社會的緊密互動，又是如何推動國家糧食安全治理政策目標與組織發展目標的耦合，以此確保國家糧食安全治理政策的有效執行？對這一問題的回答具有重要的理論意義與現實意義。基于此，課題組將C鎮作為個案進行考察，通過借鑒管理學中的權變管理理論，結合學術界已有的對政策執行的解釋，提出“權變性執行”的理論命題，并解釋該邏輯的成因，探討其局限，以期為理解基層執行糧食安全治理政策的行動邏輯提供一個新的解釋視角。

二、權變性執行：概念的提出

(一)理論對話：政策執行研究的演進

政策目標是從中央到地方政策細化或再規劃的過程，并且需要通過政策執行將其與政策效果相連接，但將公共政策轉化為現實形態的政策目標存在一定層級距離，這也為政策目標在傳遞過程中產生信息扭曲與偏差提供了可能的空間[4]。執行力是國家意志的重要體現，是政府生存發展的必要前提和根本要求[5]。因此如何確保政策執行的有效性也成為學術研究的熱點問題。從現有研究來看，可以分為“自上而下”的研究路徑和“自下而上”的研究路徑。就“自上而下”的研究路徑來看，主要關注的是整個政策過程鏈條中位于末端的執行者，聚焦分析權力等元素對執行效果的影響[6]。如政治勢能理論認為，由執政黨和國家所釋放出的政治信號和能量能夠調動執行者注意力和重視程度，從而推動資源集中和政策有效執行，政治勢能越強，政策變現能力也就越大[7]。在具體運作中，上級通過層層整體性發包代替專業化分工，并通過非人格化考核等方式最小化總部協調功能。政治錦標賽則解釋了各部門基于晉升競爭而存在相互封閉、扯皮的非合作現象，其實質是上級基于特定的考核標準進行政治資源的分配，從而調動下級積極性，這也為基層的選擇性執行提供了制度邏輯基礎[8]。

然而，“自上而下”的研究視角忽視了政策具體執行中基層所具有的主觀能動性對政策落地形態的形塑作用，政策執行主體被動、消極或低效執行政策，會影響到公共政策的有效執行，產生了政策執行中的“中梗阻”現象[9]。“上有政策，下有對策”也導致政策執行的局部化、擴大化或停滯化[10]。因此，許多學者關注到政策執行“自下而上”的研究路徑，并運用“變通”這一頗具社會學氣息的概念對公共政策執行進行了分析，如基層政府在持續雙向互動的過程中，與直接上級相互配合，通過各種策略應對更上級政府的政策法令和監督檢查，產生了基層政府間的“共謀行為”[11]。尤其是執行一些模糊性政策時，由于激勵機制的缺失，許多地方政府會用轉發文件、召開座談會、宣傳政策精神等形式性活動替代實質性活動的策略，即象征性執行[12]。

以上分析路徑幫助我們從不同角度理解基層政府政策執行中行為選擇的邏輯機理，但在解釋基層糧食安全治理政策執行的具體行為時仍有一定的不足。一方面，糧食安全作為一個社會性問題，不僅關系到基層政府績效考核，也涉及農戶經濟利益，現有理論缺乏對糧食安全治理政策執行主體通過何種行為選擇推動行政目標與地方性知識相結合的解釋。另一方面，糧食安全治理作為一個系統性體系，關系到產前、產中和產后等各個環節，現有研究中“自下而上”的分析路徑，在幫助我們更好理解基層政策執行行為方面具有很大的啟發性，但對基層政策執行行為的研究過于關注基層在政策執行中的主觀能動性，弱化了制度性因素的影響，不能較好地解釋外部壓力和內部動力之間產生的張力，以及該張力如何影響并形塑基層糧食安全治理政策執行行為，因此需要進一步明確基層行政人員如何將上級政策與地方實際加以平衡，從而推動政策的有效執行[13]。

(二)權變性執行：理解糧食安全治理政策執行的新視角

權變理論始于20世紀70年代末，是美國面對當時的經濟動蕩與政治危機，為增強組織的應變與調節能力而產生的一種新的管理思想，即組織是一個包含眾多子系統的開放系統，最佳的組織方式取決于組織所聯系的任務環境，組織需要通過決策創設對環境進行權宜應變[14]。權變理論具有較強的普適性，一經產生就成為西方管理理論的主流，深刻影響著西方管理理論的發展。

權變理論認為組織的穩定取決于組織與環境之間的適應性，并嘗試構建“環境—適應”的權變模型進行解釋。在此模型中，組織內部有著相互沖突的多重目標，如何對不同目標進行排序取舍，取決于組織所面臨的不斷變動的、復雜的外部環境，即不存在最好的組織形式，只存在能較好適應組織外部環境的組織形式。這一理論模型清晰地解釋了組織與環境之間的相互建構，但同時也忽略了組織在適應環境的變化過程中存在的中介因素，比如執行者是如何基于自身的認知來理解環境傳遞的信號，又應該如何在變化的環境中對所需要的部分進行截取和解讀？本文在吸收相關理論思想的基礎上，試圖結合我國糧食安全治理中政策執行的實際，提出一種更具解釋力的“權變性執行”理論，以期解釋政策執行者如何基于對環境的感知采取相應的行為選擇從而實現政策目標。

與選擇性執行相比，權變性執行同樣強調一定的變通與取舍，但兩者在性質、方式等方面又有著顯著的不同。首先，在性質方面，“選擇性執行”是政策執行者對政策精神實質的誤解或有意曲解，導致政策執行中失去政策原有的公平性與真實性[15]。因此選擇性執行是一種消極的政策執行方式。權變性執行則是一種更為積極主動的執行方式，是政策執行者通過采取符合自身實際情況的方式來完成相關政策，體現了為實現政策目標而積極主動適應外部環境的特征。其次，在結果表征上，選擇性執行是政策執行人員對政策原則和目標的偏離，同時人為地增加對政策的歪曲和篡改，造成政策執行不到位或無法順利執行。而權變性執行是政策執行人員充分發揮主觀能動性，憑借經驗、知識等采取相應的方式策略，使組織更具靈活性，與社會形成良性互動，從而實現政策的創造性執行。

三、糧食安全治理中政策權變性執行的實證考察

X縣位于長江中游平原與江南丘陵交錯地帶，屬于亞熱帶季風性濕潤氣候，農作物以水稻、玉米、油菜、豆類等為主。該縣通過強化模式創新、強化責任落實等一系列措施確保糧食安全，被納入2022年度落實糧食安全責任制真抓實干督查激勵單位名單，耕地拋荒治理、“田長制”等經驗獲國、省權威媒體宣傳推介，在扛穩扛牢糧食安全責任方面取得顯著成效。C鎮位于X縣西南，耕地面積4323.5公頃，是X縣的一個農業大鎮。該鎮高度重視糧食安全工作，成立全市首個“糧食安全”委員工作室，獲評省級示范性委員工作室，并連續三年榮獲“全市糧食生產先進鄉鎮”。在糧食安全政策執行中，基層行政人員面臨政策適用性不足、權責模糊、多任務執行壓力等情境，要想完成政策的目標，就必須采用靈活的方式來應對這些問題。

(一)政策適用性不足下的權變性執行策略

政策適用性不足是指受基層情況、科層結構與政策制定水平的影響，導致政策規定缺乏與基層實際情況的吻合度，造成政策可操作性較弱，從而增加政策執行難度的情況[16]。一般來看，級別較高的部門所制定的政策具有更高的籠統性和指導性特征，如果基層無法對本地區實際情況的復雜性進行全面把握，會造成政策執行的“空轉”，然而，過于細化的標準約束，又束縛了基層主觀能動性的發揮，從而制約政策執行效能。一位鄉鎮工作人員感嘆道：

以前政策發布還比較籠統，具體落實政策時有一定的主觀空間，我們干起工作來也能根據這里的實際情況來把它做好，但隨著政策越來越細化，考核也不斷標準化，我們能夠“因地制宜”的空間很小，靈活度遠遠不夠，這反倒影響了我們的工作開展，有時候工作效率反而更低了。(訪談記錄20230517XWG)

簡而言之，在政策具有一定彈性空間的情況下，許多基層工作人員可以通過靈活應對的策略，將不同的政策加以組合，并根據地方實際情況對政策中與環境不相適應的部分加以調適，在不改變政策原則要求及最終目標的前提下，積極完成上級交辦的任務。但過于細化的政策或過于僵化的考核，以及不可行的、超越性的政策目標，將降低政策執行人員的靈活性和積極性，尤其是資源約束的前提下，擠壓了糧食安全治理政策轉化為本地政策的空間，因此基層往往傾向于政策保留一定的彈性和空間，以確保能夠根據地方實際情況進行創新探索，從而促進糧食安全治理政策的高效執行。

自家庭聯產承包責任制實施以來，家庭一直是最基本的經營單位，對于C鎮的很多農民來說，生存和發展也主要是依靠土地。然而，隨著工業化和城鎮化的發展，農業經濟效益較低，缺乏對青壯年勞動力的吸引力，許多以前作為農業經營主體的青壯年勞動力紛紛外出務工，部分村莊土地甚至出現撂荒等現象。為了提升農民種糧積極性，國家出臺了一系列補貼政策，包括廢除農業稅、進行糧食直補、農機綜合補貼等，但在實際執行過程中也面臨著一系列問題：

國家出臺這些政策之后，確實吸引了一部分外出務工的中老年群體回家繼續干老本行，但是我們在具體落實這個補貼政策的時候，這個政策所規定補貼依據也不好統一，像這個村里很多農戶，種植品種很多，面積也不好統計，農戶在申報時，會權衡哪類可以獲得最大補貼，而且土地也存在優劣等級，各個村處理起來有點難度，所以只能根據實際情況來，就是后來又有了新的綜合性補貼方式，規定以農戶上一年度實際種植作物和實際土地面積為補貼依據，非計稅面積以外土地不享受補貼，這個問題才算是解決了。(訪談記錄20230519HYG)

基層干部作為政策的實施者，是關系政策落地和群眾滿意的關鍵要素，在具體的政策落實中，尤其是面對上級不斷提升的工作要求以及更加細化的考核標準，基層政府結合本地實際情況，將難以實施的問題或實施起來成本較高的政策進行靈活變通，通過權變性執行將上級具有原則性和底線性的政策與基層的特殊化、多樣性相結合，確保政策的順利實行，從而緩解政策執行中的難題。

(二)權責模糊情境下的權變性執行策略

在糧食安全政策下達后，基層政府會盡力落實相關政策，但涉及具體責任主體時，很可能因為責任邊界模糊或互相推諉造成政策執行的效率低下，在這種情況下，權變性執行策略可以確保政策的有效執行。

之前有一項關于糧食安全的法律工作，有鄉鎮領導看到與法相關的都認為是司法所的，但實際上，這并不是我們的責任，好在司法局的領導找到了一份文件，說這件事不是我們的責任，而且上面支持我們，說以后再有類似的情況，可以讓他們去找司法局，要不是局里支持，我們也只能硬著頭皮這么做了。(訪談記錄20230519LMD)

根據訪談可以看出，面對組織交辦的與所屬職能相關但不在職權范圍內的工作會采取權變性執行策略，即對于鄉鎮交辦的屬于自己職責范圍內的工作，會認真執行，但對不屬于自己職責范圍內的工作安排，首先是努力協調，解釋的同時呼吁上級介入，以期改變該政策的執行部門。面對任務與組織類型不匹配且難以向上級反映，或向上級反映未果，就采取權變工作內容屬性的策略，根據任務的具體要求，靈活判斷該政策是否屬于本組織所能及的，將任務與相應職能部門進行溝通協調，與之相互配合，以確保政策的落實。

(三)多任務執行壓力情境下權變性執行策略

“上面千條線、下面一根針”，生動表述了基層政府所面臨的普遍困境。所有公共政策經過層層分解與傳達，最終都要依靠基層來落實。在層級節制的科層制體系中，基層政府具有較低的討價還價能力，尤其是后稅費時代，基層可以掌握的資源更加匱乏，因此在實際運行中必然要解決資源不足與多任務共存的矛盾。在此背景下，面對多任務執行壓力，通過對工作任務排序以實現注意力的優化分配成為基層政府的現實選擇。

像我們這里，自然災害發生的概率是很小的，但是一旦發生那就會造成很大麻煩，像去年七月份一直高溫不下雨，在水庫尾灌區那個A村是灌溉死角，農田都干旱開裂，最寬的縫隙都寬十幾厘米，深二十多厘米。像我們這就這幾個工作人員，有時候他們自己家還有問題，但發生了這些事，為村民解決這些問題也是我們的責任，當時我們就搞了十幾臺水泵，和當地村委一起發動村民，哪有水去哪，日夜不停抽水灌溉，后來總算是緩解了。去年旱情確實嚴重，當時我們這個鎮投入了各種抽水機三百多臺，動員了五百多名干部和群眾奮戰在抗旱一線，才總算保住了作物產量。(訪談記錄20230517SFM)

基層行政人員因時間精力有限，且可以調動的資源不足，面對多任務執行壓力時，會根據具體情況需要而選擇合適的方式，從而達到治理目標，如在抗旱中成立不同的任務小組，并根據任務的重要程度進行合理搭配后分配給每個任務小組，每個小組成員都有明確的工作任務，從而緩解多任務執行時的困境和沖突。在鄉鎮領導親自指揮下，村里也打破原有灌溉范圍限制，從鄰近的水庫庫尾取水，并緊急開挖引水渠，用大型潛水泵往農田輸水。為更好地應對旱澇災害，當年九月中旬，該鎮組織動員各村整修骨干山塘，充分發揮黨員、入黨積極分子對廣大村民的帶動作用，有效緩解了農田用水緊張問題。

四、糧食安全治理政策權變性執行的邏輯

(一)任務情境與鄉村社會網絡的調適

在糧食安全政策執行中，政策執行人員面臨不同的治理情境，會在鄉村社會網絡下采取權變性執行策略。首先，在政策適用性不足的情況下，政策執行人員采用盡力完成和靈活應對的權變性執行策略，提高了執行過程中的柔韌性和選擇性。糧食安全治理作為一個系統性的問題，關系到諸多主體和環節，尤其是與眾多農戶溝通協調中，必然面臨利益的矛盾與沖突，這也要求政策執行人員有針對性地采用不同的方式方法，通過主體間利益的耦合與協調確保政策目標的達成。其次，在面臨政策執行效率不高或可調動資源不足的情況下，會采取努力協調和權變工作內容屬性的權變性執行策略，來緩解由于政策目標或權責邊界模糊造成的主體責任落實困境。此外，在多任務情境下，基層行政人員會采取權變性執行策略，視情況積極動員村委會、村民等多元主體共同參與到相關任務中，從而彰顯政策執行中的多元參與。如上文所述，糧食產量不僅直接關系到農戶的收入，也影響到本地糧食安全治理目標的達成，因此如何應對突發自然災害被作為頭等大事，基層雖然資源有限，卻能夠憑借強大的動員能力和號召能力，基于工作的實際需要制定切實可行的預案以及完善的管理體制、工作機制，動員干部群眾共同參與抗旱工作，確保了當年的糧食產量。

(二)注意力分配與權責邊界的平衡

注意力分配的研究源于西蒙的有限理性假設。西蒙認為，人們試圖按照理性去行動，但囿于信息搜集能力的限制，以及真實決策結果的難以預知性，使得人們只能在有限理性范圍內行為[17]。在有限理性假設中，行為主體在決策中受到有限的理性能力限制，無法接收并處理所有決策相關信息，只能自覺意識到某些要素，并基于所能理解的要素采取相應的行動，這就涉及注意力分配問題。如果決策者集中注意力于某些信息，這些因素將更加顯著地影響最終的決策[18]。農業生產具有較強的脆弱性特征，且受農業生態系統的影響較為明顯，因此在糧食安全治理的政策執行過程中，并非始終處于常規治理狀態，面對如連續干旱或洪澇的極端天氣，如何最大程度避免農業生產受到影響，成為一定時期基層政府的工作重心，影響著基層行政人員的行為方式，即在執行政策過程中需要打破橫向組織結構的邊界，并積極動員社會力量的參與，以彌補組織資源不足的困境，如案例中該鎮采取多種形式抗旱，并動員了五百多名干部與群眾積極參與，充分體現了糧食安全治理中的“制度彈性”。

五、結論與進一步討論

對于上述文中所討論的內容，可以發現基層政府對于糧食安全治理中政策適用性不足、權責模糊、多任務執行壓力等情況，采取靈活方式努力協調多元主體關系和權變工作內容屬性等柔性策略來應對，在一定程度上緩解了糧食安全治理中的政策困境。盡管本研究只局限于一個鄉鎮，但其所采取的權變性執行策略在其他鄉鎮的實踐中仍有一定的借鑒意義。同時權變性執行是基于復雜社會環境所產生的，是一種不穩定的政策執行方式，因此我們更應該持續關注在這一過程中，有哪些重要因素會影響權變性執行的穩定性、準確性和可持續性，并進一步探討糧食安全治理政策權變性執行如何走向權變性治理。

(一)權變性執行的可持續性

在糧食安全治理中，基層行政人員所使用的權變性執行策略，在一定程度上反映了基層在現實約束背景下，與外部環境變化產生的新的需要之間進行互動的現實樣態，表征為對政策進行靈活性執行以達到政策目標的過程。換言之，基層不僅受到組織外部環境的制約，也受到內部資源的約束，即組織所擁有的資源以及組織發展的目標影響著行政人員的行政行為，而外部環境的變化將會影響其執行政策的方式方法，行政人員對外部環境和組織資源及組織發展目標的平衡能力則影響著政策執行的最終結果，因此增加行政人員的權變治理能力，也成為權變性執行能夠穩定和可持續的關鍵所在。

(二)權變性執行與治理靈活性的關系

權變性執行和政策執行過程的靈活性有緊密的關聯。在糧食安全治理政策執行過程中，政策執行人員的權變性特征體現了治理時的靈活度。事實上，我國糧食安全治理之所以能取得如此顯著的成就，重要原因之一就是基層執行中的靈活性。在國家制定相關糧食安全政策后，地方政府會根據地方實際情況傳遞出相應的政策信號，而基層政府作為具體的執行者，則會在不違背上級政策精神的前提下靈活應對糧食安全治理中出現的難題，充分表征了基層權變性執行增加了基層治理的靈活性，權變性執行也成為增加基層治理靈活性以使政策更加適應實際發展需要的重要手段。因此，如何更好地總結地方糧食安全治理中政策權變性執行的經驗，通過充分發揮基層治理的靈活性以更好地提升政策執行能力，也是實現國家糧食安全所需要進一步思考的問題。