地方政府治理過程中的智庫建設研究

劉 召，唐妙言

（1.中共南通市委黨校 法政和公共管理教研室，江蘇 南通 226002；2.江蘇工程職業技術學院 學工部，江蘇 南通 226007）

當前，全國各地各部門推動智庫建設的熱情空前高漲，不同類型的智庫蓬勃興起，智庫在公共決策中的作用日益凸顯。與此同時，有關智庫的理論研究也成為新熱點。文獻研究發現，智庫的相關理論研究更多關注國家宏觀決策層面，而關于智庫參與地方政府決策的研究尚不深入。為此，本文將研究視角聚焦地方政府治理，針對智庫參與地方政府治理的特殊語境、智庫參與地方政府治理的模式選擇，以及智庫與地方政府互動關系的構建等問題進行探討。

1 機遇和挑戰：智庫參與地方政府治理的特殊語境

從治理角度而言，我國地方政府不僅是一個結構性概念，即相對于中央政府而言的一個治理層級，而且是一個功能性概念，即地方政府履行著特有的不同于中央政府的治理職能。我國地方政府承擔著大量的政策再規劃和政策執行職能，需要多元主體包括各種智庫主體參與決策咨詢，以此提升決策的科學化、理性化水平。同時，地方政府主要面對地方性、區域性公共事務，決定了智庫參與地方政府治理決策帶有自身的特殊性[1]。

1.1 地方治理的決策參與主體更加多元

地方公共決策的參與者涵蓋政府、智庫、社會組織及公民等行動主體，這些行動主體不同于中央政府決策層面的同類型主體。在政府主體層面，地方政府在地方決策主體體系中居核心位置，是地方決策系統的決斷中樞。同時，地方政府決策又不可避免地受上級政府影響，多數情況下，地方政府決策是上級政府決策在地方層面的具體延伸。地方政府決策會更多關注上級決策在本級政府的再規劃問題，因此，政策執行與政策評估通常成為政策議程的主題。而一些帶有地方創新特色的決策事項，地方政府則扮演著決策者和執行者的雙重角色，此類決策事項對地方政府決策能力提出了更高要求，也為智庫的決策參與提供了可能。此外，從橫向府際關系來看，隨著區域經濟快速發展和公共事務溢出效應日益突出，區域內同級政府甚至不存在隸屬關系的非同級政府，都有可能對本地區公共決策產生重要影響。在智庫主體層面，中國社科院、國務院發展研究中心及某些重點高校等智庫“國家隊”，因具有較為宏觀的戰略視野，集聚眾多高水平專家且學科優勢明顯，對全國性公共決策產生重要影響。相較而言，在地方常規性、事務性決策方面，地方型智庫參與的可能性更大。但有時地方政府也會出臺一些具有本土特色的戰略性決策，或者審時度勢推動把地方決策上升為國家層面決策，這時更高級別、影響力更大的智庫將受到更多青睞。

1.2 地方治理需要處理的決策事務更為具體

理想狀態而言，中央政府供給全國性公共物品，地方政府提供地方性公共物品；具有一定溢出效應的交叉性公共物品或準公共物品，可結合具體實際決定供給主體歸屬。中央政府與地方政府的職能劃分一定意義上決定了兩者決策事務范疇。通常來說，中央政府決策更著眼于全局性、系統性、長遠性，這就要求相關智庫具備較強的宏觀層面的決策咨詢能力，而地方政府決策往往關注的是區域性、階段性公共事務，要求相關智庫更多在中觀或微觀層面參與政府決策。與中央政府不同，地方政府需要處理更加具體的公共事務，需要面對更為多元的利益群體，需要協調更加復雜的利益關系，因此，政府決策帶來的經濟社會影響也會更為直接、更為現實。地方政府決策事務的具體性、復雜性對智庫決策參與提出了更多挑戰：相關智庫及其人員不僅需要掌握專業化的決策知識與技能，還要具備對決策事項進行分析、反思與評判的能力，同時，要充分了解地方治理實際，堅持走群眾路線，對民眾需求加以有效整合并精準回應，形成“最大公約數”，并以此為地方政府提供更有價值的決策參考。

1.3 智庫發展的決策環境有待進一步完善

決策環境為智庫參與決策提供了不可或缺的外部條件。推動智庫健康可持續發展，從根本上說需要滿足兩個基本條件：一是營造尊重知識、尊重專業獨立性的政府決策氛圍；二是構建開放包容的公共政策空間，調動不同領域專業人士參與國家治理的積極性。

就當前地方政府治理現實而言，我國智庫發展的外部環境尚未健全。從政府對智庫的態度來看，一些政府部門有時更多把智庫視為可有可無的決策輔助機構，而非科學決策、民主決策、依法決策的必要參與主體，智庫作為政府“外腦”的角色并沒有得到充分的認可與尊重。地方政府對智庫作用重視程度不夠又帶來兩個衍生問題。其一，智庫發展缺少必要資金支持，政策研究投入嚴重不足。與發達國家相比，我國政府在政策研究方面的總體投入相對較低，而且籌資渠道單一，而地方政府由于需要提供更加繁多的公共服務，用于政策研究的投入更是“捉襟見肘”。其次，專家決策咨詢缺乏明確的法律政策支持，智庫的主體地位及有效運行難以得到法律保障。當前，我國有關智庫的立法還很不完善，從實踐來看，盡管有些地方政府已經頒布了公共決策專家咨詢方面的條例或文件，但立法數量較少，而且這些條例文件多為地方性規章，立法層次較低。由于法律政策支持力度不夠，地方智庫尤其是民間智庫的發展明顯后勁不足，在成立登記、身份認定、資金扶持及成果推介等諸多層面都面臨不少阻力與困難。

從公共政策空間的開放程度來看，我國智庫發展的外部環境有待進一步完善。一是智庫研究還缺乏必要的信息支持，主要表現為：地方政府對數據處理與信息管理重視不夠、投入不足，政府信息公開渠道單一、手段落后、效果不佳；一些地方政府開放性不夠，以至出現部門壁壘和信息“黑箱”，限制了已有信息資源的共享利用；民間智庫作為公共政策的重要參與主體，未獲得與其身份相一致的信息知情權，在相關資料調查和信息收集時面臨諸多阻礙。二是智庫發展的民眾基礎較為薄弱，主要表現為：社會大眾對智庫及其作用的認識還不夠清晰甚至存在誤解，比如有些人把智庫視為政府或者某些利益集團的“代言人”，而非社會公共利益的代表；普通公民對公共事務的參與熱情還不夠高，參與能力有待進一步提升，公共決策參與的社會氛圍尚未根本形成等。

2 “依附”或“獨立”：智庫參與地方政府治理的模式選擇

智庫參與國家治理和公共決策的體制模式，與一個國家的經濟政治發展水平、社會組織的成熟程度、公民參與文化等密切關聯。“蘇聯模式”和“美國模式”被認為是世界智庫發展進程中的兩大典型性模式，這兩種模式對世界其他國家智庫發展道路的選擇產生了重要影響。“蘇聯模式”的基本特征是智庫與行政體制緊密結合，且前者在結構功能上依附于后者，優勢在于能夠通過政府與智庫之間的關系通道，快速高效地把研究成果傳達到決策者，缺陷是智庫對政府的依附性過強，難以提出建設性觀點和創造性建議。“美國模式”突出智庫的獨立性，強調智庫既不附屬于權力機構，也不代表任何利益集團，因而研究過程可以保持價值中立，研究成果免受政黨紛爭和意識形態干擾。但事實上，美國智庫身處各種復雜的政治社會網絡中，與政府、企業、媒體有著千絲萬縷的關系[2]。

中華人民共和國成立以后，仿效“蘇聯模式”建立了一整套哲學社會科學研究機構體系，這些體制內智庫在政府決策中發揮了重要的智力支持作用。20 世紀90 年代以來，我國智庫發展進入一個新的活躍時期，一些民間智庫開始在政府決策咨詢的舞臺上嶄露頭角。進入21 世紀，智庫的作用得到前所未有的重視，中國迎來智庫發展的“黃金時代”。但同時也應看到，我國智庫參與國家治理和公共決策的相關制度安排并未能從根本上擺脫“蘇聯模式”的影響，智庫依附行政體制以致自主性缺失的問題仍十分突出，在地方治理層面主要表現為三個方面。一是在主體構成上，官方或半官方智庫在政府決策咨詢中發揮主導作用，非官方智庫尤其是民間智庫發展遲緩，加之政府支持力度不夠、社會認可度不高，影響力相對有限，在省級以下地方政府決策中，民間智庫更加難以有所作為。二是在組織結構上，絕大多數民間智庫（個別企業法人型智庫除外）都要接受行政主管部門和業務部門的雙重管理，即在登記、審批、監督及編制等環節接受行政主管部門管理，同時在業務上接受“掛靠單位”的管理并從后者獲取資金支持。三是在資金來源上，地方智庫更多依賴國家財政，一個突出表現是地方智庫必須依托政府獲得相關研究課題和研究經費。就當前實際來看，政府主導下達的委托研究項目是我國智庫研究課題的一個主要來源。由于缺乏完善的非營利捐助制度，地方智庫難以獲取不指定項目要求的科研經費。在此情況下，智庫在參與地方公共決策的過程中，有可能選擇“投其所好”的行為模式，即圍繞地方政策需求尤其是政績需求進行合理化論證，而非基于科學決策進行必要的批判與反思。

在現有公共決策體制下，智庫依附行政管理制度網絡而發展的路徑選擇具有一定的合理性，該路徑是智庫獲得身份認可，獲取穩定資金，與主管部門建立溝通渠道并經該渠道輸送政策思想的重要保證。盡管如此，這一發展模式并不符合中國特色新型智庫建設的目標要求，同時也與智庫發展的現代潮流背道而馳。有觀點認為，中國建設新型智庫可以效仿“美國模式”，走一條“智庫獨立化”的發展道路。這一論斷在現實中也缺乏可行性，不顧現實照搬美國經驗，不僅不利于中國智庫決策參與地位的實現，甚至會給中國智庫的可持續發展帶來傷害。正如英國智庫研究學者里奇所指出的，“美國模式”下，“政策專家們遠非保持一種超然的中立性，他們往往是執著的思想和意識形態的倡導者，他們甚至成為政治妥協的掮客”[3]。“美國模式”在其他西方國家適用性也有待進一步觀察，如在英國，除了依附主要政黨的幾個大的智庫外，所謂“獨立性智庫”由于得不到足夠的政府支持，發展也非常緩慢。

基于中國地方政府治理實際，應舍棄智庫發展“依附”或“獨立”的單向思維模式，轉而尋求智庫與政府的“主體間互動”。具體而言，其一，多主體互動。在發揮官方、半官方智庫主體作用并保持其影響力的同時，著力扶持民間智庫發展，將民間智庫建設納入法治軌道，為民間智庫政策參與提供更為友好的平臺和更多發聲機會。發揮國家級智庫在重大公共決策層面的人才、資源及影響力優勢，同時發揮地方智庫熟悉地方經濟社會發展實際的優勢，進而促成不同層級、不同類型智庫間的合作互動。此外，還應發揮公共決策其他行動主體，比如非營利組織、慈善組織、企業及公民個人等，在公共決策中的積極作用。其二，多領域互動。在文化理念、體制機制、運行流程、技術手段及績效考評等諸多層面，尋求政府治理與智庫管理的內在契合點。其三，全過程互動。在公共政策議程、規劃、決策、執行及評估等不同環節實現智庫全過程參與，就政府重大公共決策的利弊進行全面理性的論辯。

3 系統與再造：智庫與地方政府間互動關系的構建路徑

3.1 優化公共決策環境，創設互動氛圍

在文化層面，強化科學決策和尊重專家咨詢的政府決策理念。摒棄地方政府個別決策者“拍腦袋決策、拍胸脯執行、拍屁股走人”的問題，培養決策咨詢習慣，開展科學決策培訓教育，同時，加強對決策失誤的責任追究和責任倒查力度，強化決策者的決策責任意識。此外，還應做好對專家咨詢及其角色職能的解釋宣傳工作，消除社會公眾對專家智庫的某些誤解。

在政治層面，推進民主協商與政務公開。要求地方政府廣開言路、開門納諫，允許多元化決策咨詢主體的存在，為體制外的智庫決策參與提供通道。此外，地方政府領導人，尤其是政府部門的一把手，要能聽得見不同聲音，愿意接納專家與公眾的合理化批評與質疑，并在公共決策的某些事項和環節與其他決策主體進行平等對話。

在經濟層面，要完善地方政策研究市場。一是提升地方智庫發展的組織生態，防止和避免智庫間的無序競爭。除了智庫以外，地方的社團組織、行業協會、企業、媒體乃至國際組織等都希望通過各種方式對政府政策施加影響，相關行動主體與智庫在開展業務合作的同時，也可能形成競爭關系。因此，必須有效整合上述各種力量，對政策研究市場進行必要規制，以避免智庫發展的良好生態遭到破壞。二是完善政策研究市場的制度機制，推動政策研究市場穩步運行。建立健全政策思想優劣的評鑒機制，引入同行競爭和同行評審機制，為不同政策觀點搭建公開辯論的平臺，促進決策者政策品質鑒別能力提升；完善政策研究市場的監督機制，在確保智庫觀點合法理性表達的前提下，推動政府與行業協會合作，通過設立準入門檻、制定職業標準及完善財務監管制度等舉措，維護智庫的研究能力和職業操守，同時使智庫研究成果與經費來源的利益相關性受到監督[4]。

在社會層面，培育公共精神和發展社會組織。培育公共責任與公共意識，塑造富有志愿精神且熱情投身公共事務與公共政策的“積極公民”，為建設中國特色新型智庫奠定社會與民眾基礎。同時，發揮非營利組織、志愿組織、慈善組織等“第三部門”在公共決策中的作用，完善社會組織管理的相關制度機制，在法律、政策、資金、人才及管理等層面，為民間智庫健康發展提供更多支持。

3.2 推進地方治理創新，提升政府決策水平

首先，改革地方行政管理體制是關鍵。當前，我國行政管理體制的一個重要目標是推進政府治理體系與治理能力的現代化，其中最為核心的就是推動依法行政，建立有限政府。強調政府的法治化與有限性，一方面，表明政府及管理者的認知水平與決策能力有其限度，在決策過程中必須充分吸納其他社會主體的廣泛參與，以此實現科學決策和理性決策；另一方面，表明政府運行有其擅長領地，超越應有界限將會引發政府職能錯亂，甚至擠壓市場與其他社會主體（包括智庫主體）的活動空間。

其次，構建互聯互通的信息平臺是基礎。持續推進政務公開，建設開放型政府。通過建立健全相關法律制度，明確政府信息公開的范疇與內容，使公民、法人及其他社會組織獲取信息的權利得到充分保障，確保體制內外的智庫主體公平分享公共信息與數據。在立法方面，可考慮把現有的《中華人民共和國政府信息公開條例》上升為國家法律，進一步強化信息公開立法的權威性。此外，還應完善政府信息處理的技術手段，提升公共數據的管理與運用能力。譬如，引入大數據的思維、方法與手段，構建“數字政府”，全面開放公共數據并與公眾、政策研究機構進行數據互動，以此準確探知并及時回應公共需求。

最后，提升政府政策研究能力是保障。地方政府應切實轉變職能，從直接項目審批、微觀經濟事務干預中抽身出來，將更多精力集中于地方公共政策研究，把握地方發展的宏觀大局，通過科學理性的公共決策來引導地方經濟社會發展。

3.3 完善智庫管理體制機制，提升智庫政策影響力

首先，推進智庫登記管理制度改革。應統一規范智庫的登記部門和流程，整合相關管理職能，避免出現多頭領導和相互掣肘。在此基礎上，對民辦非企業政策研究機構的法人地位加以明確，確保民間智庫的生存環境與發展空間得到切實維護。此外，可按照職能定位對智庫進行分類管理，打破智庫管理體制的屬地化、部門化壁壘，以此推動智庫資源優勢的有機整合，拓展智庫間的交流、信任與合作。

其次，創新智庫科研考評機制。通過完善制度設計，統籌協調學術研究考核與政策咨詢考核兩種考評機制，比如，對研究人員進行職稱評聘時，在考評項目中設立一定權重的決策咨詢考核指標，或者依據一定的標準在決策咨詢成果與學術研究成果之間建立換算關系等，以此實現兩種考評項目的貫通。

再次，建立健全智庫研究成果的推廣和營銷機制。西方發達國家智庫普遍重視政策思想營銷能力的培養，不少智庫將其大量經費用于政策主張的宣傳與推銷。可借鑒相關經驗，訴諸現代信息技術與新興媒體及時發布宣傳資料，傳播政策主張，推介研究成果；開展多層面的學術交流，積極介入政策研究市場，通過各種渠道塑造自我形象，提高智庫的對外影響力；致力于智庫專家精英打造，通過在媒體發聲、出版著作、舉辦講座和培訓班等形式，增強權威性[5]。

最后，完善智庫人才隊伍的交流轉化機制。在智庫與決策部門、行政部門之間建立人員流動通道，為智庫補充新鮮思想的同時，擴大智庫的影響力。可借鑒國外經驗，建立中國特色的“旋轉門”機制，例如，推動智庫與政府、企業機構間的項目合作，強化三者之間的業務聯系；完善專家學者赴政府、企業掛職鍛煉的制度機制，推動智庫參與政府決策流程的無縫對接；通過訪問學習、科研合作等方式與國內外其他智庫開展人員交流；邀請政府部門的決策者或退休專家擔任智庫顧問等。

4 結語

以地方政府治理為議題場域，探討構建智庫與政府互動關系的可行路徑，能為建設中國特色新型智庫提供基礎性思考。但同時也應看到，構建智庫與地方政府間的互動關系，完善智庫參與地方政府決策的制度安排，不能僅停留于地方政府層面的局部變革。從根本上說，加強中國特色新型智庫建設，有效發揮新型智庫在推進科學民主依法決策中的重要作用，還必須強化國家層面的制度設計，不斷推進經濟、政治、文化、行政管理、社會治理等諸多領域的體制機制創新。