氣候資源的權屬與法律治理

張建偉,胡雁冰

(1.北京化工大學 環境安全研究中心,北京 100029;2.北京化工大學 文法學院,北京 100029)

氣候變化是當今世界面臨的主要挑戰之一。近年來,暴雨、洪水、熱浪、風暴等各種極端天氣拉響了全球氣候變化的警報,世界面臨氣候危機四伏的局面,能源結構作為影響氣候變化的重要因素,轉型升級刻不容緩。風能、太陽能等氣候資源是可再生的清潔能源,對推進能源結構轉型有重大的意義。為合理開發與利用氣候資源,推進清潔能源可持續發展,氣候資源的法律治理也越來越重要。如今,我國對氣候資源的利用程度越來越高,法律治理情況相比曾經也有了很大提高,但也存在許多問題值得探索。過去十余年間,我國16個省份出臺了有關氣候資源開發利用和保護的地方性法規。在開發和利用氣候資源的過程當中,系統性規范的邏輯和行政權的界限怎么規定,氣候資源產生的經濟價值應當如何分配,這些問題均要求明確氣候資源的權屬。氣候資源的權屬十分重要,但我國法律法規涉及較少,目前,地方性法規中僅《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》對氣候資源的權屬問題作出了規定,其他省份法規均未提及該問題。《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》第七條規定“氣候資源歸國家所有”。2016年對該條例進行過一次修訂,此條仍被保留下來。該條款引起了廣泛的學術爭議。支持者認為,“氣候資源具備所有權客體的全部特征”,國家是合適的所有權人;質疑者認為,“其實質是氣象部門增設行政審批門檻擴權設租”[1]。從該條款公布至今,關于氣候資源能否為國家所有以及其權屬的問題,仍然存在爭議,這是由于氣候資源的權屬問題直接影響著氣候資源的法律治理模式,影響著氣候資源的開發利用和我國能源結構的轉型升級。

本文將從氣候資源的概念、特征與研究情況切入,分析氣候資源權屬的可能模式,對氣候資源能否為國家所有進行分析,并通過分析明確氣候資源的權屬,探明治理困境,探討如何對其進行法律治理。

一、氣候資源概述

氣候資源的概述是對氣候資源的最基本描述。概念是對其內涵和外延的涵蓋,可以幫助厘清保護的對象。資源的特征是一種規律性的存在,它不僅從根本上決定了人類對自然資源進行開發利用及保護的內容和方式,同時更是自然資源法進行法律制度構建的起點和內在的決定性因素。[2]確定其能否作為法律上的“物”,才能確定如何對其進行管理。確定氣候資源的權屬以及人類對氣候資源的開發利用方式和法律治理模式,首先要對氣候資源的概念與特征進行分析,并要確定其能不能作為法律關系的客體。

(一)氣候資源的概念

人類從出現至今都依賴著氣候而生存,由于這種利用沒有門檻,氣候常常不被認為有經濟價值,因此,傳統上氣候并不被稱為一種資源。1979年,氣象組織原常任理事羅伯特·懷特(Robert M.White)[3]指出,“我們應當開始把氣候作為一種資源去思考”。這是由于氣候開始漸漸地為人類所控制并利用,人工降雨、風力發電等技術出現后,人類發現了氣候的經濟價值。因此在分析氣候資源的概念時離不開它的經濟屬性。我國立法上也以能否被生活生產利用為評判標準。

從立法上分析,《中華人民共和國氣象法》并未直接對“氣候資源”作出解釋,在該法第六章中對太陽能、風能進行規定,可以推斷太陽能、風能屬于氣候資源。我國多個省份出臺的相關法規中對“氣候資源”內涵的描述多為人類生產生活可利用的氣候要素中的物質能量,外延相對比較一致,包括太陽能、風能、云水、降水、熱量、大氣成分等。區別主要是較多省份認為氣候資源是一種能量和物質,如2023年福建省公布的《福建省氣候資源保護和利用條例》中指出,氣候資源是指能為人類活動提供可利用的氣候要素中的物質、能量的總稱。也有省份認為氣候資源是一種資源,如2016年黑龍江省修訂后公布的《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》中指出,氣候資源是指能為人類活動所利用的風力風能、太陽能、降水和大氣成分等構成氣候環境的自然資源。這些省份中比較特殊的規定是2022年11月30日廣東省公布的《廣東省氣候資源保護和開發利用條例》,該條例指出其所稱的氣候資源是指能被生產、生活和生態利用的太陽光照、熱量、降水、云水、風、大氣成分等自然物質和能量。縱觀其他省份的條例,對氣候資源的利用主要聚焦于生產、生活這兩個部分,而廣東省的定義明確指出了能被生態利用的自然物質和能量也是氣候資源,肯定了氣候資源對生態的價值。

《廣東省氣候資源保護和開發利用條例》對氣候資源的描述相對恰當,原因是雖然氣候被視作一種資源是因為其經濟價值的出現,但并不意味著只有通過技術進行開發利用產生直接的經濟價值的氣候才能被稱為氣候資源。氣候資源的生態價值雖然不直接產生經濟價值,但其是所有生存不可或缺之物,自然界的生物利用氣候產生更好的生態環境、擴大了環境容量;若將其破壞,就會產生巨大的經濟損失,修復也需要巨大的費用。氣候資源的生態環境價值是不可或缺的,只不過這種價值的利用沒有門檻而被忽視。因此,對氣候資源的概念進行分析時,要重視其生態上的價值。將能被生態利用的自然物質和能量視作氣候資源,是人類中心主義的一個突破,有利于更好地保護氣候資源的生態價值,打造更好的生態環境。

(二)氣候資源的特征

氣候資源是一種特殊的自然資源,并無實體的限制,需要通過和自然資源進行對比,厘清氣候資源與一般自然資源的異同——既具有自然資源的一般特性,也具有區別于其他自然資源的特有屬性。氣候資源具有自然資源的三個特征:一是存在于自然環境之中,氣候資源分布在自然環境之中,分布區域并不均衡;二是具有經濟價值,這種經濟價值并不局限于直接利用的經濟價值,還具有生態價值轉化成的間接的經濟價值;三是可被人們利用,通過技術的進步,能被控制和利用的部分越來越多。

氣候資源還有不同于其他自然資源的特征:一是氣候資源是一種可再生資源。氣候資源無時不在,如果利用得當,并不會損耗氣候資源的質與量,可以永久利用。二是氣候資源并不排他,但仍然有一定限制。與化石能源不同,氣候資源并無實體的限制,天風日照,周而復始。但由于技術和時空的限制,其量與時間有關,可利用的時間和空間在目前的技術條件下難以人為控制,并非所有的氣候資源都可以進行利用,不同的氣候資源有著不同的地緣特點。三是氣候資源利用的全過程對環境與生態是一把雙刃劍。對氣候資源的利用一方面可以使之成為清潔能源,改變能源結構,減少碳排放,另一方面也會造成一定的不利的環境影響,比如風力發電設備影響鳥類遷徙,氣候資源利用設備生產時也會造成一定的環境污染。

根據氣候資源的特征,要求在對其進行治理時重視其生態上的價值和環境上的影響,在開發利用氣候資源時要注意方式方法,做好環境影響評價和環境保護措施。在此基礎之上氣候資源總量豐沛,也可以通過時間和空間的限制對氣候資源的開發利用進行限制,不宜對氣候資源設置過多的限制。可以在不損耗氣候資源質量的前提下盡可能地開發利用。

(三)氣候資源是否是法律關系的客體之辨

要探究氣候資源的權屬問題,首先要明確氣候資源能否作為法律關系的客體。針對這一問題,學術界觀點主要有二:是或不是法律上的“物”。筆者選取最有代表性的兩個觀點進行分析:侯佳儒教授[4]認為氣候資源不是法律上的“物”,他認為氣候資源不能為人力所實際控制或支配,具有流動性并非獨成一體,可以更新,不具有稀缺性。曹明德教授[5]認為可以被稱為法律上的“物”,他認為氣候資源能夠部分為人們所認識和控制,獨立存在,具有稀缺性。

筆者認為氣候資源應該屬于“物”的范疇。隨著技術的發展,諸多無體物都有了經濟價值,需要將其納入法律保護的范疇,這本身就突破了傳統民法學理論對“物”是有體物的定義。法律關系客體具有三個共同的特征:“有用之物、為我之物、自在之物”[6]。第一,氣候資源是“有用之物”,這點并無爭議,氣候資源通過一定的技術手段可以轉化為有經濟價值的能源。第二,關于氣候資源是否是“為我之物”,辯證唯物主義認為,人類的認識能力是無限的,只存在尚未認識的事物,雖然還不能完全控制和支配,但已經有可以支配和控制的部分,隨著技術的進步,能利用的部分還在不斷擴張,對人類來說是“為我之物”。如果要求必須完全認識和控制才能被視作“物”,再對其保護便為時已晚。第三,關于氣候資源是否是“自在之物”,侯佳儒教授[4]認為其具有流動性,是分散的不確定的,因此不能被稱為“獨成一體”。筆者認為對“物”的獨立性要求應當是獨立于人類,如人的器官就不能被視作法律上的“物”,雖然氣候資源的分布等情況并未確定,但這與人類的技術息息相關,并非一成不變的。并且氣候資源和人類相分離,甚至在人類沒有出現時已經存在了,是人類之外的“自在之物”。第四,關于氣候資源是否具有稀缺性,筆者認為對“物”要求稀缺性,實質上是一種對保護必要性的考量,如我們的江河湖泊也具有自凈能力,切爾諾貝利無人區的周圍也長出了新的花草樹木,但這并不意味著水資源和土地資源不需要保護。事實上如果過度利用某種氣候資源,即使其可以更新,也會對人們的生活造成不良影響。綜上所述,筆者認為氣候資源可以成為法律關系的客體,屬于“物”的范疇。

二、氣候資源權屬之辯

氣候資源的權屬問題在學界爭鳴不斷,支持氣候資源國家所有觀點的主要原因包括三方面。一是氣候資源是自然資源的下屬概念,域外實踐如此選擇,如莊敬華教授[7]認為:“自然資源國家所有權制度在世界各國普遍存在。由于氣候資源是自然資源的下位概念,各國都是將氣候資源國家所有權規定在自然資源國家所有權里。”筆者認為氣候資源與普通的自然資源相比有其特殊的地方,不宜因為其是自然資源的下屬資源就設置同樣的所有權。二是為了使其得到合理的支配和保護應當為國家所有。設置為國家所有有利于體現氣候資源的生態價值,如王樹義教授[8]認為“從國家所有權設置的目的、保護氣候資源生態價值的需要等多方面分析,氣候資源歸國家所有具有正當性和合理性,應通過界定氣候資源國家所有的性質,構建氣候資源的二元使用制度,以期更好地對氣候資源進行開發利用和保護”。筆者認為對氣候資源進行管理無需以所有權為前提,正如張璐教授[9]的觀點“氣候資源不具備設定所有權的前提條件,因此法律制度設計不能以設定所有權為前提”。三是氣候資源并不是指全部的氣候要素,如儲敏教授[10]認為:“設定所有權和用益物權的是氣候資源,而不是氣象要素”。筆者認為氣候資源和氣候要素無法進行嚴格區分,隨著技術的進步越來越多的氣候要素變成了氣候資源。

筆者認為氣候資源作為一種無處不在的資源,很難對其設置排他的所有權,因此對氣候資源權屬的討論不應該囿于所有權的討論。2012年,我國環境法著名學者蔡守秋教授[11]在《論公眾共用物的法律保護》中首次提出“公眾共用物”的概念。公眾共用物,是指不特定多數人(即公眾)可以自由、直接、非排他性享用的東西。公眾共用物不再有傳統所有權的排他性,其所有權實際上是一種擬制權利,這就很好地解決了國家不宜作為氣候資源的所有者這一問題,即國家可以作為氣候資源這種“公共財產”的受托人對氣候資源進行管理。

(一)氣候資源不宜為國家所有的分析

氣候資源若為國家所有,則應當通過法律的形式予以規定,這就需要有立法依據支持并且在國家權力的邊界內進行規定,但目前《中華人民共和國憲法》(下稱《憲法》)和《中華人民共和國民法典》(下稱《民法典》)中并無立法依據,在氣候資源上設置國家所有權也缺乏必要性和合理性,超出了國家權力的邊界。

1.氣候資源國家所有缺乏立法依據

首先,氣候資源屬于國家所有不符合《憲法》規定。《憲法》第九條第一款規定,“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有”。黑龍江省氣象局回應,該條就是該機構出臺《條例》的法律依據。[12]《憲法》中對歸國家所有的自然資源采取列舉的方式,這就說明該條中的“等”字并非是一種省略,而是由于目前社會發展的限制,能夠屬于國家所有的資源目前包括所列舉的內容,有待以后再做修改或添加。氣候資源并不在列舉的范圍之內,也不能根據“等”字認為氣候資源在此列而被省略。因此并不能認為該條是氣候資源屬于國家所有的法律依據。根據《憲法》的規定,黑龍江省無權解釋憲法。對《憲法》第九條“自然資源”概念做擴大化解釋,逾越了自身權限。[4]

其次,氣候資源屬于國家所有不符合《民法典》的規定。根據《民法典》第一百一十六條規定,物權的種類和內容由法律規定。法律并未在氣候資源之上設置物權,而地方性法規無權力規定氣候資源歸屬于國家所有。再根據《民法典》第一百一十四條規定,物權是權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利,氣候資源的非排他性就決定了其不可能由某些個人或者國家排他支配,其不具有成為物權關系的客體的性質。對氣候資源使用的限制可以通過行政手段來進行,例如風能的多寡與地域有很大的關系,但是仍然可以通過土地、空間的限制對開發利用進行限制,再如利用太陽能可能對環境產生影響,仍然可以通過環境影響評價制度對其進行限制。

氣候資源歸國家所有并無相關的立法依據,《憲法》明確歸國家所有的自然資源并不包括氣候資源,也未有有權機關對《憲法》的省略進行解釋,此外根據現行《民法典》的規定,目前未在氣候資源之上設置物權,氣候資源也不屬于能夠設置物權的物。

2.氣候資源國家所有超出了國家權力的邊界

在確定國家權力邊界的問題上,首先要遵守的規則是“國家權力不得侵犯不涉及他人利益和社會公共利益的個人自由”[13];其次“國家權力的行使不得制定有損于人民利益的法律,政府機關及其官員不得做有悖于人民利益的事,國家權力運用的唯一目的是人民的福利”[14]。

從設置國家所有權的必要性來看,“所有權的基礎是稀少性。若是一種東西預期會非常富足,人人可以取得,不必請求任何人或者政府的同意,它就不會成為任何人的財產。若是供給有限,它就成為私有的或者公有的財產”[15]。《憲法》第九條所列舉的歸國家所有的自然資源均具有這種稀缺性。那么氣候資源究竟是否是一種具有稀缺性的資源呢?目前技術水平之下,可利用的氣候資源受到時間空間和地域的制約,氣候資源作為一種可再生資源,利用速度不得超過資源再生的速度。就目前人類開發利用氣候資源的水平和能力以及資源再生的情況來實際考量氣候資源,氣候資源并不具有稀缺性。因此在氣候資源上設置國家所有權并無必要性。

從設置國家所有權合理性來看,設置國家的所有權就要對應設置國家的義務,也就是國家應對氣候資源進行管理,對人和財產產生損害的氣候資源進行國家補償。此時就要區別氣候與氣候資源,氣候資源是法律上的“物”,具有可被人類掌控的特點,那么那些不能被人類掌控的物只能叫作氣候,而不能叫作氣候資源。但是在現實情況下對氣候和氣候資源進行劃分的難度極大,陽光被利用的時候,其可看作是一種氣候資源,將人曬傷時,國家作為氣候的所有者就要對氣候的受害者進行補償,但以“陽光超出了人類的控制而傷人,因此不是氣候資源”來抗辯顯然是不合理的。人類對氣候資源的控制只能達到部分控制的程度,難以在其上設置權利相對應的義務。

(二)氣候資源作為公眾共用物的分析

第一,氣候資源作為公眾共用物符合我國的法律和國情。《憲法》第六條規定,中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。所謂全民所有制,就是生產資料作為一種重要的人類生存的物質歸全民所有,即公共財產就是屬于全民所有的財產。氣候作為一種天然的共用物,每個人生而擁有,是一種“生命物質”,是人類生存不可或缺之物,同時隨著科學技術的發展,變成了一種“生產資料”。中國共產黨始終牢記全心全意為人民服務的根本宗旨,維護公眾共用的需求。氣候資源作為生態系統的一部分,是良好的環境中不可或缺的要素;作為一種重要的資源,是經濟社會發展的重要物質基礎,對人類的可持續發展有著至關重要的影響。因此氣候資源是《憲法》歸全民所有的生產資料,也是習近平總書記所強調的最公平的公共產品,是一種天然的共用物。

第二,氣候資源作為公眾共用物有堅實理論基礎。1970年,Joseph L. Sax 在《自然資源法中的公共信托理論:有效的司法介入》一文中對傳統的公共信托理論進行了一次重新審視,“自然資源應視為全體公民的財產”[16]。他將環境定義為公眾共用物,認為環境公眾共用物理論的建立基于以下三個相關原則:一是諸如空氣、水這樣的具有公益性的公共物品對市民全體是極其重要的,因此不應該將其作為私的所有權對象;二是由于人類蒙受自然的恩惠是極大的,因此與各個企業相比,大氣及水與個人的經濟地位無關,所有市民可以自由地利用;三是增進一般公共利益是政府的主要目的,就連公共物也不能為了私的利益對其可以廣泛、一般使用的狀態予以限制或改變分配形式。氣候資源是氣候要素中可以通過現在的技術進行利用的部分,其本質上與自然法中的空氣等要素相同,對人類生存和發展的重要性不言而喻,是人類生存的基礎,并且人類使用氣候資源是與經濟地位無關的,可以認為氣候資源是一種公眾共用物。同樣的,蔡守秋教授[17]強調:“環境資源保護和環境資源工作中的環境和自然資源,主要屬于公眾共用物。保護公眾共用物就是保護人類賴以生存發展的環境和自然資源。氣候資源作為環境和自然資源的重要組成部分,也應當屬于公眾共用物。在此基礎之上,也有學者進一步對氣候資源與公眾共用物之間的關系進行了理論上的闡述。曹明德教授[5]認為:氣候資源屬于自然資源之一,是全體公眾的“公共財產”和“共享資源”,應當歸全體公民共有,即氣候資源是一種公眾共有物。高利紅教授[18]認為:氣候資源具有動態資源的自然屬性和公共資源的社會屬性,是全人類共同且平等享用的物資。建議中國現行立法應該明確全人類共同享有氣候資源和平等使用的權利,增強國家對氣候資源的管理義務,防止氣候資源國產化。諸多理論成果都說明氣候資源應當是全人類共同享有和平等使用的“共享資源”,更適宜作為公眾共用物,不應當作為國家所有的資源,而應當增強國家作為受托人對氣候資源進行管理的責任。

三、氣候資源的法律治理困境分析

氣候資源作為一種公眾共用物,對其進行治理必然是不同于私有物和公有物的。學界中的“公地悲劇”一般是指由于人們不加節制的不當利用和不當管理導致的共用物的質量不斷退化最終造成災難。為了防止這種悲劇,人們開始將公眾共用物轉變成具有排他性權利的客體,但是由于人們的占有出現了公眾共用物的數量不斷減少導致他人不能利用的情形,變成了另一種形式的“公地悲劇”。因此要以兩種“公地悲劇”為誡,對公眾共用物進行合理的治理與保護,通過分析目前氣候資源的治理情況,找出法律治理的困境,有助于更好地提出氣候資源法律治理的策略,使公眾可持續地利用氣候資源。

(一)氣候資源的法律治理不夠體系化

第一,未明確氣候資源的法律地位與性質。我國對氣候資源的法律地位和性質沒有明確規定,對其規制和保護也很薄弱,比如《中華人民共和國氣象法》規定氣候資源開發利用項目需要開展可行性論證,但在實踐中該項目變成了向企業變相收費的工具。這是因為我國并未厘清氣候資源整體的性質,而僅僅對其經濟屬性進行一些保護和管制。并且我國的立法中并未對公眾共用物進行規定,但公眾共用物與民法中的“物”有很大的區別,目前我國的立法很難涵蓋公眾共用物。我國對公眾共用物的保護也一般是通過“私有化”或者“國有化”完成的,但是氣候資源與礦產資源等自然資源的顯著區別是無法從實體上進行保護,“私有化”和“國有化”并不能對其進行很好的保護,很容易造成“公地悲劇”。

第二,管理模式和國家角色不明確。在對礦產等自然資源進行法律保護時,國家通常情況下是作為民法上的所有權人和行政法上的管理者出現的。這也是由于礦產等自然資源是我國重要的戰略資源,這種性質要求必須對其嚴加管理。這種管理模式也沿用在對氣候資源之上,但氣候資源作為一種公眾共用物,將氣候資源國有化于法無據,也超出了國家權力的邊界,國家并不適宜作為氣候資源的所有權人。但氣候資源也需要一定的管理和保護,在對氣候資源進行管理時國家的角色并不明確,這就無法準確地厘清國家在對氣候資源進行管理時的權力邊界。

(二)氣候資源的法律治理并未因類型制宜

氣候資源可以根據其與地理位置及開發利用的關聯性強弱分為強地緣性氣候資源與弱地緣性氣候資源。其中太陽能就屬于典型的強地緣性氣候資源,其利用受到地理因素的限制,具有明顯的區域性,因此和土地的利用休戚相關。如果這類資源的開發利用不加以限制,就會出現太陽能發電板遍布的現象,影響該區域土地使用和生態環境。弱地緣性氣候資源的代表有云水資源,流動性很強,也比較不穩定,規律性弱,如果在其上設置排他性權利,就會出現兩種情況,一是由于云水資源的流動性導致排他性權利無法實現;二是為實現排他性權利采取各種辦法,如要求云水資源的受益者付費,導致公眾不能利用公眾共用物的情形。因此在對氣候資源進行法律治理時,要審慎進行,不能一味地強調氣候資源的公共屬性,也不能通過單一的設置排他性權利來進行保護,而是要根據氣候資源的地緣特點進行類型化的綜合治理。但是目前我國對氣候資源的法律治理尚未根據氣候資源的類型進行治理,目前有關氣候資源的法律分布比較分散、籠統,并未根據氣候資源的地緣特點進行類型化的綜合治理。

(三)氣候資源的法律治理公眾參與不足

氣候資源歸全體公民所有,可以說每一個公民都是氣候資源的所有權人,公眾參與氣候資源開發利用與保護的各個環節與程序是十分必要的,同時也可以保障在開發利用氣候資源的過程中,不同利益方的代表提出自己的訴求的權利。公眾的參與有助于在開發利用氣候資源過程中保護各方權益。但目前我國開發利用氣候資源的過程中公眾參與不足,并未明確公眾參與機制,公眾參與程序的可操作性低。這導致實際上在氣候資源開發利用的規劃、項目建設等各個環節公眾參與不足,不利于公共利益的協調和保護。

(四)氣候資源的法律治理并未涵蓋全過程

對氣候資源進行開發利用的技術是較新的,從統籌規劃、監管、追責等環節都需要法律的關注。只有法律治理涵蓋氣候資源治理的全過程,才能保證氣候資源的質量不被人為減損,達到有效的保護。但是法律有一定的滯后性,這就導致目前有關氣候資源的法律分布較為零散,未能覆蓋氣候資源開發利用的始終。對氣候資源納入統一的規劃,對氣候資源開發行為進行環境影響評價,對其他方面的規定都相對比較薄弱。開發利用過程當中的監督監管,以及開發利用可能導致的法律責任等內容規定不夠完善,并未對氣候資源和可能影響氣候資源的行為做到全過程治理。

四、氣候資源的法律治理路徑

對氣候資源進行法律治理,即如何才能讓氣候資源被公眾和社會需要,發揮積極的作用,通過適當的管理,避免氣候資源的退化,避免不當使用而造成惡果甚至災難,是人類面對的一道考題。基于對氣候資源的法律治理的困境進行分析,筆者提出以下對氣候資源進行法律治理的幾點建議。

(一)氣候資源體系化法律治理

若要合理地利用氣候資源,就要對其從法律上進行系統性規范。這就要求對氣候資源的“屬”與“種”這一整個體系做出規定,氣候資源是一種公眾共用物,太陽能、風能、云水資源等都屬于氣候資源,應當在法律上系統地對公眾共用物、氣候資源以及太陽能等資源進行規定。

第一,從體系上明確氣候資源的法律地位與性質。從體系上對氣候資源的法律地位進行明確,有助于理解氣候資源的性質,對其進行解釋時,也會將其作為一種公眾共用物進行理解,避免將其作為一種并無特殊之處的自然資源進行解釋。這就要求要首先明確氣候資源是一種公眾共用物,還要對整體的公眾共用物進行治理,再根據氣候資源與其他公眾共用物的異同進行分析,在法律體系上設置總論與分論對其進行保護,從整體規定到特殊規定進行全方位的設置。

第二,明確國家角色——作為氣候資源的受托人對其進行管理。要對氣候資源進行體系化法律構建,就要確定管理方式。作為全體公民所有的公眾共用物——氣候資源,需要適當地管理,那么管理人就應當能夠代表公眾,國家就是一個合適的受托人。國家作為一個受托人,首先需要區分國家在公法上對公眾共用物的行政管理權和在私法上對公眾共用物的所有者權益,不得限制一般公眾的使用權利;其次,需要加強公眾共用物用途管制,完善公眾共用物用途規劃制度[19]。不得作出對氣候資源有毀損的規劃,例如,對氣候資源開發利用的規劃,城市規劃、國家重點建設工程、重大區域性經濟開發項目和大型太陽能、風能等氣候資源開發利用項目進行氣候可行性論證,對氣候探測的行政許可等[5]。再次,通過對氣候資源進行管理而獲得的財產應當用于公眾,不得用于他用。最后,要加強國家和政府的服務性,避免不合理的權力擴張,轉變管理思路,要為氣候資源的合理開發利用以及保護提供服務,而不應當對開發利用行為人苛以超出界限的義務。

基于以上論述,對氣候資源進行體系化法律治理要從立法層面入手,明確氣候資源的法律地位和性質,明確國家作為受托人對氣候資源進行管理的角色。在法律層面對公眾共用物這類特殊的物需有系統化的規制,增強對各類公眾共用物的保護,實現可持續發展。氣候資源作為一種公眾共用物,開發利用氣候資源時,需要把握好開發利用限制的界限和氣候資源保護的尺度,不僅要保障氣候資源的質與量,還應注重氣候資源的再生與可持續利用等方面,在此基礎上,還要減少不必要的限制,加強氣候資源的合理利用,以更好地達到替代傳統能源、減少碳排放、減緩氣候變化的效果。

(二)氣候資源類型化綜合法律治理

在對氣候資源進行法律上的治理之時,需要考慮到不同的氣候資源之間特點的差異性,分析出類型化的綜合法律治理模式。

第一,對弱地緣性的氣候資源以保護為主。弱地緣性的氣候資源不適宜也很難在其上設置排他性的權利,并且以目前的技術,公眾也很難通過私人的技術手段不加限制地濫用造成氣候資源的減損。因此,應當維持非排他性利用的性質,每個公眾都是其權利人,擁有自由使用權,與此同時加強行政部門對此類氣候資源的監測等工作,對氣候資源進行適當的管理和保護,保障公眾能夠自由地享有高質量的氣候資源,提高氣候資源的公眾效益。

第二,對強地緣性的氣候資源管理與保護并重。強地緣性的氣候資源的利用往往和土地的使用密切相關,也較容易出現不加節制的使用情況,容易造成不合理的開發利用行為,減損氣候資源的質量,甚至對周邊的環境產生不良影響。因此,對強地緣性的氣候資源要嚴加管理。由于強地緣性的氣候資源的開發利用還受到土地、空間的限制,也從不同的層面對氣候資源進行了一定的限制和管理。對氣候資源的管理更應該從氣候資源本身的質量上進行,保證開發利用行為不對氣候資源質量產生影響,進行合理的開發。

對氣候資源進行類型化的綜合法律治理要從全局出發,將氣候資源整體的治理和與其他環境要素結合起來,根據氣候資源的特征和性質對其進行保護和管理,考慮公眾對氣候資源的需要,做好長期的規劃。

(三)多元主體參與氣候資源的法律治理

氣候資源全體公民所有、多元主體參與的特征,一方面可以保障各方的知情權,另一方面也可以很好地表達各方訴求,具體包括三個方面。

第一,要加強信息公開,搭建氣候資源公開平臺。公眾是氣候資源的權利人,有權利獲取和氣候資源的開發、利用以及保護的相關信息,有權利了解氣候資源開發利用的盈利和使用情況。并且公眾要想參與氣候資源的法律保護,需要建立在了解現狀的基礎之上。搭建氣候資源公開平臺可以有效減少信息壁壘,加強氣候資源相關信息的公開。第二,要重視公眾參與,完善公眾參與制度。2015年《環境保護公眾參與辦法》的發布,突出了我國環境保護公眾參與的重要性,在氣候資源公眾參與方面,應當多征求公眾的意愿,組織召開座談會,完善聽證制度,充分考慮公眾所提出的意見和建議,完善公眾監督制度。此外還要加強氣候資源保護的法律宣傳工作,強化公眾的法律責任意識。第三,要強化組織參與,拓寬參與渠道。一些第三方機構和非政府組織相對公眾而言有更加專業的知識,也更加中立,讓這些組織參與氣候資源的法律保護,一方面可以降低政府的執法成本,另一方面也可以作為平等的主體進行干預。例如,無利害關系的社會中介機構對政策的可行性進行論證;再例如環保組織對侵害氣候資源的法人或者自然人提起環境公益訴訟。國家應當鼓勵這些組織的發展,也鼓勵他們參與到氣候資源立法和政策的制定當中。

(四)氣候資源全過程的法律治理

要保護氣候資源就要對氣候資源開發利用的各個環節進行法律治理,探索全過程的法律治理路徑。包括前期的統籌規劃、進行中的合理開發利用,以及后期對不當開發利用行為的追責等。用最嚴格的制度、最嚴密的法治為氣候資源的開發利用保駕護航。第一,要從法律治理的層面對氣候資源的開發利用及可能對氣候產生影響的項目進行統籌規劃。利用大數據等信息技術科學規劃、合理布局氣候資源開發利用項目和可能對氣候產生影響的項目,促進氣候資源規范有序利用,提高氣候資源的利用率。建立健全氣候資源標準體系,為統籌規劃氣候資源提供數據工具。開展氣候可行性論證,對可能影響氣候資源的項目進行整體把控,減少對氣候資源的不良影響。第二,要從法律治理層面監管氣候資源的開發利用過程,加強監測、監督工作。完善在氣候資源開發利用和可能對氣候產生影響的項目的建設過程中的各項工作流程并加以監管。從探測到開發,加強服務、指導和監督,堅持保護優先的原則,加強過程中的監測,把好氣候資源的保護關。第三,要從法律治理層面對不當的開發利用行為進行追責,從刑事、行政、民事三個方面明確責任。刑事方面,我國刑法主要對一些實體的污染和對實體資源的侵害進行了規定,氣候資源雖然一般沒有實體,但是不當利用會對氣候造成損害甚至可能會引發氣候災難,其損害不可估計,因此對于一些對氣候資源造成嚴重損害導致環境質量下降甚至造成災難的行為,也應當列為犯罪行為,在我國刑法中予以規定。行政方面,要構建多元化的處罰方式,當出現有損害氣候資源風險的行為時,在未發生損害之前及時對損害行為進行制止,包括但不限于處罰款、責令停業、限制執業等方式。還應當在行政處罰方面采取措施。例如,風力發電的設施可能會影響鳥類的遷徙,不當建設風力發電的設施應當對鳥類遷徙承擔相應的責任。民事方面,對氣候資源的侵害,其實是對不特定多數人的侵犯,也是公共利益的損失。不僅要保護個人的利益,更要為此承擔社會責任。這也就意味著在承擔責任時就要首先承擔修復責任,不能修復時再承擔損害賠償責任,包括修復的費用或者難以修復時的氣候資源減損的費用,以及一些評估的費用。對于這些費用,應當用于受損氣候資源的治理與修復。

五、結語

雖然隨著科技的進步,人類能夠利用的氣候資源越來越多,空氣和陽光都有了一定的經濟價值,但在其上設置國家所有權,無論是在憲法還是民法上都于法無據。這些氣候資源的利用也受到土地、空間的限制,通過在氣候資源之上設置國家所有權,給開發利用行為人多增加一重限制,這種雙重限制會讓行為人在開發利用氣候資源時承擔很多不必要的義務,但國家卻沒有相應的責任,超出了國家權力的邊界。從理論上分析,氣候作為維持人生命不可或缺之物,對人類的生存和發展極端重要,應該將其作為一種“公共財產”,這并不是一種“私產”或者“公產”,而應該將其屬性認定為公眾共用物。因此應當思考如何避免“公地悲劇”,但簡單地將所有權歸國家所有并非良策,而是應該根據其特點明確氣候資源的法律地位與性質,由公眾委托國家對其進行保護。這就要求從法律上明晰公眾共用物以及氣候資源的地位與性質,打造一條體系化、綜合化、多主體、全過程的氣候資源法律治理路徑,在法律體系內明晰氣候資源保護的體系,對氣候資源進行類型化的綜合治理,對不同特征的氣候資源進行差異性規范。同時加強信息公開,拓寬公眾參與的渠道,鼓勵多元主體參與到氣候資源的法律保護當中,將對氣候資源開發利用的法律治理貫穿到從始至終的各個環節。