城投公司：中國式現代化場景下的蝶變重生

◎ 盛 軍 盛 潔

提 要:城投公司這一特定歷史時期出現的產物，正在走向一個十字路口，歷史的輝煌已然不再，整體的債務壓力不斷攀升，長期積累的沉疴在房地產去化和疫情沖擊以及經濟下滑的共同影響下開始爆發，在一些熱點地區已經是困難重重。當下，城投公司徹底放下信仰幻想，刀刃向內自我革命加快轉型已是勢在必行。令人欣喜的是，在一些先知先覺的地區，一些城投公司從壯士斷腕始，通過鳳凰涅槃重生般的淬煉，已經初步摸索出主動迎接新發展理念、向陽而生的新發展道路，努力成為中國式現代化的探路者。

一、曾經的政府“親兒子”：城投的誕生和昔日輝煌

（一）城投公司釋義

所謂城投公司，是指地方政府發起設立，通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產，迅速包裝出一個資產和現金流均可達融資標準的公司，輔之以財政補貼作為還款承諾或政府隱性擔保，以實現承接各路資金的目的，進而將資金運用于市政建設、公用事業等的項目。創設初期，城投公司只是個載體，自身并無資產。當時的城投公司主要由財政部門、建委共同組建，公司資本金和項目資本金由財政撥款，其余以財政擔保向銀行貸款。1995年，國家《擔保法》出臺后，財政不能直接擔保，這種模式難以為繼，轉變為以財政補貼等間接和較為隱蔽的政府兜底形式運作。直至2014年全面禁止各種形式的政府信用鏈接。至此“親兒子”被徹底斷了奶，雖然之后還是在一些地方出現了政府隱性債務問題?？梢钥闯?，城投公司誕生的唯一目的，就是幫地方政府融資，這也是其信仰的根源。

（二）城投公司的創設背景及其發展

1994年分稅制度的改革，同時造就了城投公司和土地財政。分稅制在大大加強中央政府財力的同時，也削弱了地方政府的財力，而地方政府要承擔大量的公共事務支出，財力和事權不對等，地方財力的大幅萎縮使滿足公務員的工資等日常事務支出都捉襟見肘，成為吃飯財政，完全無法支撐地方經濟運行，極大沖擊地方經濟發展。這種狀況的倒逼催生了城投公司這種專門從事為地方政府融資的殼公司，同時開啟了土地財政為主要收入來源的地方基金收入第二財政的出籠，帶來了土地泡沫化和房地產大躍進。預算法禁止地方財政負債的“明規則”，被事實上的普遍負債這一“潛規則”強制替代，進一步助長了地方政府的盲目舉債，在地方上“前人借錢、后人還債”成了“先進”理念，對于地方政府官員而言，“誰借的越多，誰在任期內的政績就越大”，這種機制讓地方政府官員存在強烈的借債動力。城投公司最大的風險，在于為地方政府基礎建設和公共事業產生的債務公開信貸化，為日后地方債務失序發展和尾部區域政府與城投債務危機埋下伏筆。

城投公司發展的真正加速始于2008年下半年，在4萬億投資的刺激政策出臺后，各家商業銀行紛紛高調宣布積極支持國家重點項目和基礎設施建設。2009年3月，央行和銀監會聯合提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。”同時，為了做強做大投融資平臺，即城投公司，各級政府把公用企事業單位的資產納入城投，比如自來水公司、公交公司、熱力公司，燃氣公司等。

城投公司最大的風險，在于為地方政府基礎建設和公共事業產生的債務公開信貸化，為日后地方債務失序發展和尾部區域政府與城投債務危機埋下伏筆

（三）對城投公司舉債和地方政府債務的持續規范和隱性債務的影響評估

2014年是政府給城投公司斷奶的一個分水嶺，中央政府決心消除城投為地方政府融資的功能，徹底切斷城投公司與政府信用臍帶。以2014年底國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）為起點，中央甄別并嚴控地方政府債務政策持續加碼，地方債務得到一定程度控制，但此后地方政府暗度陳倉與中央展開博弈，先后通過地方政府購買、產業基金明股實債、PPP項目等多種方式變相繼續違規開展地方政府融資，致使地方隱性債務再次形成了比較大的規模，進一步加大了地方政府債務風險。中央政府持續圍追堵截，2014年以來，國務院有關部門先后發布了《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）、《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號）、《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）等監管文件，規范地方政府融資行為，剝離城投平臺地方政府融資職能；發布《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號），從資金端規范地方政府變相融資問題。

經過2014年分類和2018年開展全國地方隱性債務再次調查規范，地方政府債務后門基本上被關上了，地方政府債務初步得到抑制和規范。要求明確辨別、分離地方政府的欠債和融資平臺的欠債，融資平臺幫助地方政府舉債的情況要徹底杜絕，地方政府不得變相舉債，比如利用政府購買服務、PPP、政府出資的各類投資資金、違規擔保、承諾回購等方式。對于基礎設施建設工程，嚴禁地方政府的購買服務項目，特別是強化了責任追查，建立了對政府官員的終身問責制度，從根本上堵住了地方政府官員的非法融資沖動。同時地方政府在限額控制下公開發債的正門也進一步加快打開。地方政府舉債的唯一可行辦法是，對于公益性項目，沒有盈利的發行普通債券進行融資，有盈利的發行專項債券進行融資，前者以普通公共預算收入償還，后者以相對的政府性基金收入或專項收入償還。

二、疫情催化：地方政府債務再沖高，尾部城投債務違約風險持續加大，退出歷史舞臺在所難免

（一）疫情影響下地方政府債務再次攀升，收入減少和剛性支出增加持續加大地方政府財政壓力，城投公司外部支持環境持續弱化

受疫情沖擊，2020年中國宏觀杠桿率（央行口徑）上升約24個百分點，2020年9月達到峰值281.6%，為2009年以來的最大增幅；2021年杠桿率下降7.7個百分點，但杠桿率兩年累計高達增幅17個百分點。2022年一季度末宏觀杠桿率達到277.1%，較2021年末再次提高4.6個百分點，未來仍需較長時間才能消化疫情沖擊對宏觀杠桿率的影響。

1.地方政府債務再創新高，對城投的理論救援能力已經不足

從政府部門來看，最近幾年，政府債的擴張速度較快，2018-2021年政府債務的增長速度都明顯高于GDP的增速。詳見下圖。

DM的數據顯示，如果保守假定城投公司債務中30%為地方政府隱性債務（2021年對應金額為16.6萬億元，學者的主流估計30萬億元以上），地方政府廣義債務率在2021年達到155%，遠超120%的國際警戒線，而同期地方政府廣義負債率為42%，如加入當年22萬億元的中央政府債務，對應的中國中央和地方政府總體負債率達到61%，高于歐盟60%的警戒線。數據顯示地方政府自身債務壓力大，已經無力解決龐大的城投公司整體債務問題。另一方面，數據顯示，全國城投公司債務余額已經遠遠超過全國地方政府債務余額，2021年達到地方政府債務的1.82倍，表明地方政府對城投的理論救援能力也已經不足。同時，全國城投公司債務余額較地方債務余額的倍數近年來緩慢持續下降，由2018年的2.08，漸次下降到2019年的2.00，2020年的1.96，直至2021年的1.82。這從一個側面表明，即使是在疫情、經濟下滑等多重壓力下，中央持續嚴控城投債務和隱性債務的決心始終沒有改變（詳見表1）。財政部長劉昆2023年初接受媒體采訪時再次表示，財政部高度重視規范管理地方政府融資平臺公司，持續規范融資管理，嚴禁新設融資平臺公司；規范融資信息披露，嚴禁與地方政府信用掛鉤；妥善處理融資平臺公司債務和資產，剝離其政府融資職能，防止地方國有企業和事業單位“平臺化”；下一步將進一步打破政府兜底預期。

表1 全國地方政府債務與城投有息債務情況 單位：萬億元

圖 中國政府債務與同期GDP增速比較

2.房地產市場出清影響持續，政府性基金收入繼續失速下跌

財政部數據顯示，2022年前10個月，全國政府性基金預算收入52166億元，比上年同期下降22.7%。其中，地方政府性基金中的國有土地使用權出讓收入44027億元，比上年同期下降25.9%。

3.留抵退稅減稅、疫情影響共同作用，一般公共預算收入基本支撐繼續下降，剛性支出增加

財政部數據顯示，2022年1-10月累計，全國一般公共預算收入173397億元，扣除留抵退稅因素后增長5.1%，按自然口徑計算下降4.5%。其中，中央一般公共預算收入80005億元，扣除留抵退稅因素后增長4.8%，按自然口徑計算下降5.5%；地方一般公共預算本級收入93392億元，扣除留抵退稅因素后增長5.4%，按自然口徑計算下降3.6%。全國稅收收入142579億元，扣除留抵退稅因素后增長2.4%，按自然口徑計算下降8.9%；非稅收入30818億元，比上年同期增長23.2%。實施增值稅留抵退稅新政，對助企紓困、穩經濟發揮了關鍵作用，同時也進一步抑制了財政收入，截至9月20日，2022年已退到納稅人賬戶的留抵退稅款達22113億元。

因賣地收入驟降，疫情影響下地方政府的稅收、非稅收入（行政收入、罰沒收入等）、轉移支付收入等不增反減；同時，受疫情防控直接影響，衛生健康、民生保障等政府剛性支出增速大幅上行。根據國泰君安的研究，2022年9月衛生健康支出同比增長24.6%，較8月大幅上升13個百分點。地方財政普遍緊張，2022年上半年31個省級單位的財政盈余全部為負。根據財政部數據，2022年前10個月，全國廣義財政收入（全國一般公共預算收入與全國政府性基金收入之和）約為22.56萬億元，同比下降約9.4%。

我國不少地方城投公司財務狀況持續弱化，尾部城投公司公開違約可能性進一步增大。圖/中新社

（二）城投公司財務狀況持續弱化，非公開違約呈現加速態勢，尾部城投公司公開違約可能性進一步加大

1.城投公司違約呈加快擴散趨勢，地區間違約及負面評級差異大，層級以區縣級為主

根據YY評級的初步統計，2021年1月至2022年10月期間，全國城投違約事件披露達182件，其中2021年88件，2022年1-10月已達94件，超過2021年全年。其中貴州省2021-2022年10月累計達84件，占比高達46.15%，列第一位，云南省和河南省分別列第二位、第三位，前三位合計115件，占比超過全國城投違約統計事件總數的一半，高達63.19%（詳見表2）。按照層級來看，區縣級城投主體是主要的違約主體，占比高達68.13%。

表2 城投公司違約重點區域分布 單位：件

而截至2022年10月末，DM非標融資統計中有“風險”打標的統計來看，城投公司發債主體或其子公司有非標風險訴訟的共59家，貴州29家，四川5家，河南、湖南、內蒙古、陜西各3家，江蘇、山東、云南各2家。貴州占比高達49.15%，接近一半。根據中金報告，2022年 1-7月負面評級行動最多的是城投企業，發生評級下調行動30次，較2021年1-7月的23次進一步增加，占到總評級下調次數的近1/3，涉及發行人26家，占總評級下調發行人的 40%；1-7 月城投負面評級行動數量達到歷史最高。

違約的持續增加，使城投公司非標再融資進一步困難，銀行融資已明顯收緊，借新還舊以外的補流已非常困難；至于股權投資以及其他產品模式，目前可與城投達成合作的空間也越來越窄。城投公司流動性風險進一步加大，尾部城投公司公開違約概率加大。

2.城投公司公開市場債務打破剛兌時間窗口臨近，政府系列化解政策以及疫情防控和經濟加快改善有效避免區域性、系統性風險

根據非公開債務違約顯著增長的趨勢，為城投信仰買單的時刻正在臨近，對于一些網紅地區的低層級平臺而言，公開市場債券剛兌打破與債務重組的概率非常高，核心原因就是尾部平臺融資多，沉淀資產少，自身幾無經營現金流，外部無流動性支持可能。

對于可能出現的尾部區域性風險和系統性風險，中央和地方政府整體化解政策正進一步明晰，思路上以降息和拉長債務還貸周期為主，以不發生區域性風險和系統性風險為底線。債務集中違約的貴州地區的債務處置正在逐步描畫出政策處理非標與公開市場債券的可能模式。針對貴州債務違約集中爆發的現實情況，2022年初《關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》（國發〔2022〕2號）中提到，“允許融資平臺公司對符合條件的存量隱性債務，與金融機構協商采取適當的展期、債務重組等方式維持資金周轉”；6 月遵義市發布了《關于成立遵義市金融工作領導小組的通知》，明確提出將推動一系列展期重組，協調開展各類市場主體銀行類、非標類債務展期、重組、降息工作；7月，市場最關注的貴州化債試點主體遵義道橋的展期方案中已經涉及降息操作，除了對銀行類債務統一展期20年，且前10年不付息，利率方面也由4%-7%降至約3%，利率大幅下調；9月，財政部發布《支持貴州加快提升財政治理能力奮力闖出高質量發展新路的實施方案》（財預〔2022〕114號），債務重組的范圍可能進一步擴大，平臺融資非隱債部分也可能被納入試點范圍。

同時，經濟和疫情防控的持續改善將為尾部城投公司風險處置提供向好的外部流動性環境。2022年隨著經濟下滑和疫情壓力的持續加大，退稅政策持續加碼，實施增值稅留抵退稅新政，對助企紓困、穩經濟發揮了關鍵作用。根據財政部數據，2022年前10個月，全國廣義財政支出約為29.22萬億元，同比增長約7.4%，積極財政政策持續發力，支持民生、重大項目建設擴大有效投資，促進經濟運行在合理區間。經濟穩步復蘇，帶動了財政收入出現恢復性增長。劉昆在2023年初表示，將適度加大財政政策擴張力度，一是在財政支出強度上加力，統籌財政收入、財政赤字、貼息等政策工具，適度擴大財政支出規模；二是在專項債投資拉動上加力，合理安排地方政府專項債券規模，適當擴大投向領域和用作資本金范圍，持續形成投資拉動力；三是在推動財力下沉上加力，持續增加中央對地方轉移支付，向困難地區和欠發達地區傾斜，兜牢兜實基層“三?！钡拙€。

（三）尾部城投公司重整與倒閉不可避免，自身缺陷無法修復者將首當其沖

當前城投公司數量龐大，數量在12000家左右，未來幾年分化將大大提速，其中主動加速轉型、經營現金流持續改善、自償能力提升快的優良企業將通過轉型發展實現涅槃重生，承擔起新時代賦予的新的歷史使命；同時也會有不少數量的城投公司在完成為政府融資的歷史使命后將以被優良城投公司并購重組、合并、吸收等方式結束自身存在；而少量的尾部企業，由于難以實現轉型，將面臨破產清算和破產重整的命運，永遠退出歷史舞臺。破產重整、破產關閉正成為解決尾部城投公司風險的主要方式，而債務破產重整作為能夠較好平衡債權人、政府等各方利益的中庸方式，目前已經成為政府對尾部城投公司債務的主流處理模式，或將成為處理單一個體違約的可能和可行方式，將在各類債權人承擔一定共擔性損失的前提下實現債券及債務重組，更多的城投則必須通過自身的痛苦轉型涅槃重生。走向自我救贖、加速打造自身經營現金流自償能力的可持續商業化新道路。

那么，什么樣的城投公司將更早地永久性退出歷史舞臺呢？

首先，由于目前絕大多數城投公司在短時間內難以改變依賴政府信用的現狀，地方政府債務率居高不下的地區，或政府一般預算收入弱、靠轉移支付支撐的落后地區中層級較低的區縣級城投公司，可能成為第一波消失的企業。

其次，對于城投公司主體角度而言，母弱子強和本部虛化的城投公司將更容易因流動性枯竭而被首先擊中。城投公司過去之所以被稱為金邊公司，是和政府信用高度關聯密不可分的，在中央政府切斷城投公司與地方政府母體的臍帶之后，高度依賴政府信用的所謂集團公司和控股類城投公司將面臨最大風險。因為，一般來說，這些公司的本部主要負責以發債等形式融資，本身無經營，靠子公司的投資收益產生很小的投資收入，完全無法償還極不匹配的龐大的本部自身債務；而且，很多這種類型的公司，是“兒子”已長大，“母親”才誕生，完全是地方政府為了形式上合并報表壘大戶以達到融資要求而成立的，集團和控股公司對主要子公司毫無控制力。

在中央政府切斷城投公司與地方政府母體的臍帶之后，高度依賴政府信用的所謂集團公司和控股類城投公司將面臨最大風險。圖/中新社

再次，公司股東出資不實和所有者權益虛高的城投公司存在破產的致命傷。城投公司股東出資不實是比較普遍的現象，一方面真金白銀的現金出資少，實物出資和劃轉資產等類型較高，而且經常通過評估在資本公積里虛增凈資產。

降低地方城投公司系統性風險，最終要依靠城投公司自身的成功轉型，通過轉型，改變城投公司運營低效、流動性差和不可持續以及低產出甚至無產出的現狀，實現城投公司自身經營的可持續和債務融資與歸還的自身平衡，從根本上提高公司的自償性

三、城投的蝶變新生：化解債務風險、實現自我救贖和資源優化配置、推動高質量發展，城投公司整體轉型已經刻不容緩

降低地方城投公司系統性風險，最終要依靠城投公司自身的成功轉型，通過轉型，改變城投公司運營低效、流動性差和不可持續以及低產出甚至無產出的現狀，實現城投公司自身經營的可持續和債務融資與歸還的自身平衡，從根本上提高公司的自償性。而中國式現代化的宏偉藍圖，也呼喚城投公司盡快跳出桎梏，實現角色轉換，變資源的被動占用者為推動新時代變革加快、高質量發展轉型的生力軍主力軍，成為創新驅動發展的先行者。城投公司要盡快實現由基建邏輯向產業邏輯的轉變，應盡快從建設商向產業運營、引進培育產業、引導規劃特色產業的產業發展商運營商轉變，突出向實業轉型，向科技轉型，向混營轉型。本身具備資產持續沉淀和現金流創設能力，靠自身經營性現金流培育發展能力，才能走上可持續健康發展的道路。

（一）城投公司的成功轉型，首先是觀念的轉型，是經營者思想的轉變，要讓先進思想武裝行動

要實現城投公司的成功轉型，首先應該清醒認識和落實高質量發展這一中國式現代化的首要任務。我國經濟發展的內涵發生深刻變化，已由高速增長階段轉向高質量發展階段，對經濟增長的要求“質”在“量”先，未來公司發展要由單純追求經濟指標的單目標模式轉向更加重視發展質量和方向的多目標體系。其次，要堅定不移地堅持市場在社會主義經濟體制中的作用和地位，在自身經營中重視和充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，把公司自覺修煉塑造轉型成為商業可持續經營、自主經營、自負盈虧、自我財務平衡的充滿活力的市場主體。再次，要旗幟鮮明地堅持科技是“第一生產力”、創新是“第一動力”、人才是“第一資源”三個根本發展導向，在統籌發展和安全導向下，提振公司科技進步能力與經濟潛在增長率，助力加強國家經濟安全保障。在公司經營轉型中要持續完善科技創新體系，堅決貫徹落實和牢牢把握“創新在我國現代化建設全局中的核心地位”，在健全新型舉國體制、強化國家戰略科技力量方面發揮城投公司的新擔當，新使命。特別是在原創性引領性科技、核心關鍵技術等領域主動擔當，有所作為。在公司經營中深入實施人才強國戰略，加快人才培養和引進，“聚天下英才而用之”，為科技持續創新突破做好人才儲備支撐。

（二）行勝于言，城投公司的成功轉型依賴正確而持久的行動策略，要一張藍圖繪到底，久久為功

知易行難，不行動則無法抵達終點。城投公司轉型方向在于，通過不留情面不漏死角的自我革命和堅決有力持續果敢的行動，徹底去除誕生時為政府融資的天生信仰，徹底去除對房地產行業的推動與依賴沖動，從初心使命的高度真正轉向為實體經濟服務，為創新驅動轉型服務。應根據不同的經營主業類型，分別轉型成為真正的可持續商業化的基礎公共服務商、城市綜合運營商、產業轉型升級推動商以及科技綠色轉型的引領商，通過主動投入新時代中國式現代化的偉大實踐來實現健康可持續高質量成長。

1.明確而有效的轉型行動策略，是城投公司開展轉型行動的關鍵

從轉型策略來看，要想達成目標，首先要把引智作為第一考慮，把搶人作為第一戰略。對一個轉型公司來說，相關領域頂尖科技人才和具有國際視野的管理人才是第一緊缺資源和財富，是轉型成功的決定性因素。公司產業技術培訓和職業教育培訓基礎設施建設是其基本保障。其次，引智與引資相結合。根據轉型目標引進有相關產業背景、追求長遠發展的有實力的戰略投資者，可以加快產業核心競爭力的形成。要緊抓以科創板為代表的科技導向資本市場改革重大機遇，推動城投公司創新驅動轉型加快突破，實現跨越式發展。

2.做好城投公司轉型落地工作，要在轉型行動中把握好國家發展的確定性

做好城投公司轉型，研究好使用好當前國家發展過程中的確定性是關鍵。把握確定性意味著城投公司轉型過程將得到國家優惠政策、稅收、技術、人才、財政資金、項目、融資的全方位支持。城投公司要結合自身特點、功能定位，在轉型過程中有的放矢地把握好發展道路選擇的確定性，要把握好舉國體制下關鍵基礎領域和核心領域國產替代與基礎科技支撐的確定性；把握好十四五規劃和2035遠景規劃的產業政策確定性；把握好區域協調發展戰略的確定性；把握好區域重大戰略、主體功能區戰略的確定性；把握好新型城鎮化戰略的確定性；把握好科創板引領的資本市場轉型的確定性；把握好科技體系改革與人才引進的確定性；把握好宏觀政策的確定性。

（三）城投轉型應立足當前，著眼未來，突出關乎國之大者的重點方向和路徑

城投公司轉型的關鍵是加快構建自身的現金流特別是經營現金流，逐步實現自身資產負債表的自我平衡和自償能力的完全實現，當前需要結合自身特點確定發展方向、重點和路徑。

1.發揮傳統優勢，積極投入新型基礎設施和傳統基礎設施建設，加快提升城投公司自身經營現金流創造能力，鍛造自身初步的基礎科技優勢

基礎設施建設能力是城投公司多年發展構建的自身優勢，在當前內需大背景下，積極投入供給側改革中的傳統基礎設施補短板和5G為代表的新型基礎設施建設中，有利于城投公司迅速抓住當前機遇，加快自身經營現金流的形成，盡快擺脫對政府信仰的依賴，迅速走上自我發展道路?；A設施建設的另一個重要方面，就是“房住不炒”背景下的新型房地產和城鎮化新模式建設。諸如，城市更新與社區綜合功能改造、經濟適用房和長租房、新市民公益性基礎性服務設施，養老育兒教育基礎設施，公共安全體系基礎設施，防災減災救災和急難險重突發公共事件處置保障基礎設施，這些也是城投公司實現轉型發展的初期可以發揮自身優勢加快發展的領域。還有，加大參與充電樁、加氫站、道路測試設施等新能源汽車基礎設施，5G基站天線，產業互聯網公共基礎設施和城市信息安全基礎設施等新型基礎設施建設工程力度，更是城投公司發揮原有優勢、提升自身新興科技優勢、加快科技化轉型的最佳結合點。與此同時，在參與新基建和傳統基建工程過程中，不斷自覺主動培養構建自身的科技能力和實戰水平，逐步積累完成自己初步的科技核心競爭力基因。

2.城投公司要牢牢把握創新在現代化建設全局中的核心地位，發揮好重要支撐作用，通過產業化轉型在科技領域迅速嬗變，不斷提升競爭力

城投公司轉型過程中要搶抓國家基礎核心產業進口大替代戰略機遇，用足國內國際雙循環、內需與國內統一大市場的重大機遇，要把自身的新定位放到以科技創新核心的中國式現代化國家建設的全局中去謀劃和考慮。重點規劃布局建設北京、上海、合肥、深圳等地區技術外溢的成果承接合作開發立體化全方位服務體系，用足企業導向的全球科研機構和相關企業技術資源的強強聯合，加強與相關性強的產業公司間的協同與分工，形成區域產業集聚，強化區域產業粘度，要充分考慮公司主業相關系數，因地制宜。在推動轉型的主流科學賽道選擇方面，應堅持主導型基礎原創核心技術追隨型策略+優勢細分技術領域領先型策略并行，用好央企和國家核心科研機構等國家隊的成果支持，推動核心成果合作轉化落地。開展自身具備優勢的細分技術領域攻關，提升賽道領先水平，完善供應鏈、打通產業鏈，有效支持解決國家“卡脖子”問題，形成細分領域產業良好微生態。城投公司轉型的一個重要方向，就是要勇擔重任，挑戰自我，苦練科技內功，力爭成為先進產業開拓的引領者和主導者，為中國現代化產業體系建設和產業鏈韌性及安全做出積極貢獻。建立天使產業引導基金，引導具有專業眼光和商業可持續的私募股權基金、投行、產業戰略投資人和各類金融機構共同構建產業投資生態圈，因地制宜培育符合當地產業特點和具備區域間協同效應的、符合未來發展方向的核心產業，并在產業的不斷壯大繁榮中壯大自己。

3.主動作為，順應大勢，城投公司要加快成為“雙碳”目標下綠色轉型的引領者

“雙碳”目標下的綠色轉型將成為未來幾十年世界及中國經濟發展最長最寬的發展賽道，按照國際可再生能源署（IRENA） 在2021發布的年度報告中的測算結果，達成《巴黎協定》目標，2021-2050年內全球需要完成的總投資規模至少需達131萬億美元之巨，對應的我國實現碳中和需要的總投資規模將達255萬億元人民幣，30年內每一年基本上相當于3萬億人民幣。同時，綠色賽道也是中國在科技競爭中少有的可以領跑和并跑的賽道。目前我國在光伏、風電、特高壓輸變電、智能電網等低碳發展關鍵領域的技術突破已經全面取得領先地位，有望引領中國成為未來能源科技領域世界技術標準的制定者。而綠色發展也將是解決我國能源長期依賴進口問題、實現的非化石能源替代和最終達成能源戰略安全的根本途徑。中國正爭取在新范式中全面取得領先地位并持續擴大領先優勢，這正是十八大之后我國政策變化從“要我干”變為“我要干”的戰略眼光所在。

城投公司要加快成為“雙碳”目標下綠色轉型的引領者。圖/中新社

作為地方經濟建設的重要參與者，城投公司在自身轉型過程中，要牢固樹立綠色發展理念，搶抓綠色發展的巨大機遇，帶動自身加速蝶變新生，在綠色轉型、污染防治、生態保護、“雙碳”推進等方面積極行動。要立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達峰行動，深入推進能源革命，加強煤炭清潔高效利用，加快規劃建設新型能源體系，積極參與應對氣候變化的全球治理。作為城市的建設者，城投公司可以在綠色節能建筑改造和建筑新材料研發、分布式光伏、局域微電網生態、道路與城市供熱熱能等基礎設施低碳化改造等方面天然地發揮骨干作用。城投公司還可以在風光電基地建設、海上風力發電等方面與專業公司合作培育自身的核心競爭力。

4.勇立潮頭，發揮優勢，在數字中國建設中實現城投公司的蝶變重生

在2022年年末的12月19日，《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”）對外發布，將推動我國數字經濟持續蓬勃發展。當前，數字經濟已經成為我國經濟發展的重要推動力。根據中國信通院數據，2021年，我國數字經濟規模達到45.5萬億元，占GDP比重達到39.8%?！皵祿畻l”的發布，將充分發揮我國海量數據規模和豐富應用場景優勢，激活數據要素潛能，推動我國數字經濟持續蓬勃發展，增強經濟發展新動能。

作為政府管理數據資源的重要參與方，城投公司在轉型過程中有天然優勢，在數字經濟領域以及數據安全領域可以發揮獨特的巨大作用，建立起覆蓋全面的城市立體化數據網，構建起便民、勤政、安全有保障、使用更智能的城市運營模塊化數據大體系。

5.在廣大的區縣級區域，應發揮城投觸角豐富、接通城鄉的優勢，在全力推動鄉村振興的新場景中實現自我蝶變

黨的二十大提出，全面推進鄉村振興，堅持城鄉融合發展，鞏固拓展脫貧攻堅成果。堅持農業農村優先發展是中國的第一基本國策，在鞏固拓展脫貧攻堅成果基礎上，加快建設農業強國，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興，全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住18億畝耕地紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，已是中國式現代化的優先方向。

廣大區縣級平臺公司要抓住鄉村振興的重大機遇，加快轉變思路和果敢行動，在農村基礎設施建設、農村人居環境整治、農村教育事業發展、農村基本公共服務水平提升、健康鄉村建設、高標準農田建設、推進農業三產發展、深化農村土地制度改革等方面積極作為。平臺公司還應在大型水利基礎設施建設、農業育種與科學種植，在新農村產業、人才、文化引進，在社會基礎治理等方面勇當排頭兵，做出新貢獻。具體項目可以重點考慮農村人居環境整治（污水處理、垃圾治理等）、農產品倉儲保鮮冷鏈物流（倉儲、運輸等）、村莊整治建設（示范城鎮建設、城鄉統籌項目等）、現代農業產業園建設（農業觀光、種植基地等）、高標準農田建設（瓜果蔬菜、農田水稻提升等）、宅基地改革等領域。