地方公共品、空間治理和政區設置

◎ 劉云中

提 要:一國的政區設置根植于其歷史傳統，又受到流行理論和管理現實的影響。討論政區設置的變化是一個極為復雜的話題，本文擬在梳理地方公共品、空間治理相關理論和實踐的基礎上，從區域協調發展角度探討行政區劃改革的若干趨向。

一、理解政區設置的底層邏輯

(一)地方公共品的供需與政區設置

政區設置可分為行政層級劃分和政府規模兩個維度。政府的重要作用是提供公共品，國家提供全國性的公共品，地方政府提供地方性的公共品，因此，行政層級和政府規模的設置就與公共物品的供需匹配狀況密切相關。不同的區域對地方性公共品的需求在種類、數量和質量上有差異，典型的經濟學理論通常認為這些差異在很大程度上由區域內的居民所決定，這構成了影響行政層級和政府規模的需求側。在異質性的環境中，不同的居民對于公共品的需求不同，例如高收入的居民對精神層面的公共品需求更多，持有房產的居民和租房的居民要求的公共品也會不同。在要素流動成本較低的情況下，地方政府需要提供不同人群所需要的公共品，面臨著人口流動的競爭。因此，在空間均衡情況下，同一居民在不同的行政單元，其享受的福利是相同的；由于人口等要素的流動，同一行政單元內的居民構成對公共品的需求會有相似性，而且對公共品的種類和質量會隨居民收入上升而提高，也就是說對公共品需求的細分程度更高；而隨著空間范圍的擴大，對公共品的種類、數量和質量的要求增大。

地方政府對于公共品的供給，一方面要有足夠的可支配財力支持，另一方面要考慮提供公共品的成本，尤其是單位成本。無論是可支配財力還是提供公共品的單位成本，都有一個非常關鍵的效應，即規模效應。當公共品的影響范圍擴大，相應的政府職能的范圍擴大時，伴隨著的政府管理范圍擴大，籌集可支配財力的能力也擴大，政府供給公共品的能力增強。在規模經濟效應范圍內，提供公共品的單位成本降低，同等財力能夠提供的公共品增多。

地方政府對于公共品的供給，一方面要有足夠的可支配財力支持，另一方面要考慮提供公共品的成本。圖/中新社

在完全信息、沒有信息不對稱的情況下，政區規模由上述公共品供需均衡的狀況決定，一個政區的可支配財力在最優單位成本約束下所能提供的公共品與該政區內的公共品需求相匹配時的空間范圍即是政區規模。顯然，現實并不如此，不完全和不對稱的信息遍及各處。由此，政區設置就必須考慮信息與激勵。

(二)信息、激勵與政區設置

政區的設置有兩個層面的信息與激勵。第一個是政區范圍內的居民與政府層面，包括居民如何更清晰地顯示其對公共品的偏好，政區的政府如何清楚地了解居民的公共品需求以及居民如何評判政府提供的公共品，這個層面的信息傳遞源自政府的責任和居民自主抉擇的權利。第二個層面是上下級政府層面，上級政府尤其是中央政府需要了解下級政府提供公共品的行為的根本緣由在于公共物品所具有的外部性，即公共服務伴生的國家治理風險。如果下級政府沒有能夠很好地提供公共品，產生的不良后果會擴散至其管轄范圍之外，按照周黎安教授的分類，包括國家分裂、社會暴動等直接政治風險和金融債務危機、大規模失業和貧富差距造成的社會不滿等間接政治風險。因此，在設置政區時，政府提供公共品質量的信息成本考量至關重要，而信息成本隨政區規模的擴大而上升。

將上述公共品供需的規模經濟效應與信息激勵成本結合起來，就提供了理解政區設置的經濟學框架。政區規模擴大帶來的公共品邊際福利等于公共品供給與信息傳遞的邊際成本時，政區規模達到最優。

當政區規模確定之后，一國范圍內的行政層級設置盡管缺乏明確的政治經濟學理論解釋，但管理學的基本原理提供了相應的準則，即做到管理層級和管理幅度間的平衡。組織內部管理層級的數目與管理幅度成反比，管理幅度越大，管理層級就越少；管理幅度越小，則管理層級就越多，這分別對應著扁平型結構和高聳型結構，現代組織理論基本認為扁平型結構比較靈活，容易適應環境，組織成員的參與程度比較高。

（三）地理環境、歷史傳統與政區設置

政區設置并不是上述純粹理性的設計，政區存在于具體的時空環境中，是一個歷史演化的過程，政區設置表現出承繼、延續和可變的特點。正所謂“州郡有時而更、山川千古不易”，山川等自然地理界限是行政區劃的天然分界線。周振鶴先生將自然地理特征影響行政范圍劃分為“山川形便”和“犬牙相入”兩大原則，由于山川形便容易形成一個完整的地勢形態，有時就會需要犬牙相入來平衡。根據周振鶴先生的說法，唐朝的道是以山川形便設置的，而元朝的分省設置與唐相反，是要破除山川之險。清朝將江南省劃分為江蘇、安徽兩省，也并非按照地形便利的橫向切分，而是東西的切分，使蘇皖兩省都包括了淮南、淮北和江南三個地形區，雖有別于山川形勢，卻能夠肥瘠搭配。

歷史上的政區劃分還往往與軍事行動過程和軍事區域密切相關。如湖南省現在的行政范圍包括湘、資、沅、澧四個水系，但在宋代，湖南只有湘、資兩水的范圍，澧水和沅水流域屬荊湖北路所有，即湖北向南伸出一塊舌狀地區，插入荊湖南路與夔州路之間，直至與廣西為鄰，從而有宋代湖北管轄洞庭湖以南地區的情形，這就是軍事行動的直接后果。

政區設置并不是純粹理性的設計，政區存在于具體的時空環境中，是一個歷史演化的過程，政區設置表現出承繼、延續和可變的特點。正所謂“州郡有時而更、山川千古不易”，山川等自然地理界限是行政區劃的天然分界線

二、影響中國政區設置的社會空間結構變化

（一）確立城市型社會的主體地位

中國常住人口城鎮化率2021年達到64.72%，已經進入以城市型社會為主體的空間治理時期，城市管理的重要性日益凸顯。中國的新型城鎮化以人為核心，以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局?！秶窠洕蜕鐣l展“十四五”規劃綱要》和《國家新型城鎮化規劃（2021-2035）》分別明確了19個城市群和27個都市圈，城市群和都市圈的空間治理給行政管理帶來挑戰，對中國的政區設置提出了新的要求。

城市群以及都市圈的空間結構和現有政區設置范圍并不完全一致，城市群和都市圈的空間治理對象，如環境、交通、住房、城市間的競爭等問題，空間治理措施，如要素的配置權、財政金融以及信息互通、技術支撐等等，既與傳統的農業社會大不相同，也超越了現有的行政范圍。從而，中國城市群和都市圈的治理結構普遍存在明顯短板。缺乏明確的治理主體，城市群和都市圈通常會超過中心城區的行政范圍，現有的行政主體并不能在城市群和都市圈的范圍內有效行使管理職能；城市群和都市圈內部不同地域主體缺乏在財政稅收等政策方面的協調機制；城市群和都市圈對資金、土地、能源和排放等要素的配置權力不明確。

完善城市群和都市圈的空間治理，需要提高行政管理機構的權威性、完整性和穩定性，也不能把大都市區的空間治理理解為政府單一主體的結果，而是包括公共和私人機構在內多個主體之間的相互協作學習的過程。從國內外很多城市的探索來看，城市群和都市圈治理體系中的組織結構和運作機構變化很快，這可能同其試圖保持與變化中的經濟社會生態環境相適應有關，但實際上，治理機構應該保持穩定。

（二）邁入高收入社會

大量研究顯示中國將邁入高收入社會，收入的增加并不只是一個數字的變化，而是伴隨著結構變遷。如產業結構的輕型化，最終消費率提高，居民的消費需求逐步從物質需求向精神需求轉變，恩格爾系數降低，文化消費、精神消費成為提升幸福感的重要途徑。除了這些經濟結構的變化外，居民的參政意識、權利意識和問責意識不斷增強，對公共品的需求更為細分、質量要求更高。

邁入高收入社會之后，一國內生的市場需求變得越來越重要,國內經濟和市場的一體化程度也會越來越高。人口和貨物的流動范圍擴大，通常會超越行政區范圍，使得行政屬地范圍邊界模糊。同時，局部或者某個區域內發生的事情會波及更大范圍，乃至有全國性影響，這要求政府能夠更早地發現問題和解決問題，從而對傳統的政區設置以及事務劃分提出了挑戰。從提供公共服務的針對性角度，政區設置應該更加細分，能夠及時有效地提供不同種類的公共品，滿足細分需求。而從處置公共事務的角度，則應該擴大政策工具的適用和協調范圍。這一矛盾可通過細分政區規模、把事后處置權分配給更高層級的政區等辦法來解決。

三、中國政區設置的根本原則

黨的十八大報告提出，“優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革，深化鄉鎮行政體制改革?！秉h的十九屆四中全會提出，“優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載與資源優化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”。2022年6月22日召開的中央全面深化改革委員會第二十六次會議，審議通過《關于加強和改進行政區劃工作的意見》，明確了行政區劃工作的根本原則。行政區劃工作必須堅持黨中央的集中統一領導，行政區劃的重大改革、重要政策、重大調整由黨中央研究決策；行政區劃的設置需要具備科學性、規范性、有效性，要同國家發展戰略、經濟社會發展、國防建設需要相適應；行政區劃要體現歷史文化傳承，汲取行政區劃設置的歷史經驗，不隨意更改老地名；行政區劃要保持總體穩定，做到非必要的不調、拿不準的不動、時機條件不成熟的不改；行政區劃調整要體現協調性，行政區劃要同相關政策、規劃、標準保持協調銜接，依法加強行政區劃管理。

邁入高收入社會之后，人口和貨物的流動范圍擴大，通常會超越行政區范圍。圖/中新社

中國的政區設置和調整需要戰略性、系統性、前瞻性的研究，要與國家發展戰略、經濟社會發展、國防建設需要相適應。圖/中新社

四、區域協調發展視角下的中國政區設置與調整

中國的政區設置和調整需要戰略性、系統性、前瞻性的研究，要與國家發展戰略、經濟社會發展、國防建設需要相適應。顯然，中國的政區設置或行政區劃調整并不專屬單一特定研究領域，這里，僅從區域協調發展的視角給予討論。黨的二十大報告再次提出促進區域協調發展，深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。從黨的二十大報告對區域協調發展的總體要求出發，中國的行政區劃調整應該注重以下六個方面。

第一，中國的行政區劃調整要保持國家東中西以及東北區域的總體均衡發展。政區設置要與西部大開發形成新格局、東北全面振興取得新突破、中部地區加快崛起以及東部地區加快推進現代化的區域總體發展格局一致。在大的區域板塊上，保持行政區劃的穩定性、連續性以及行政區劃數量、機構的均衡性。適時、穩妥在中西部地區增設地級市，優化行政管轄幅度，一些人口面積過大的地級市或管理縣級政區過多的地級市，可以考慮分設一個地級市；處于幾個地級市交界地帶，區位條件優越、經濟發達、發展潛力巨大的縣級市，可以整合周邊行政區，培育為地級市。

第二，中國的行政區劃調整要突出區域重大戰略地區的地位。黨的十八大以來，先后提出了京津冀協同發展、長江經濟帶、長三角一體化、推動黃河流域生態保護和高質量發展以及成渝地區雙城經濟圈等區域重大戰略，中國的行政區劃調整要突出非首都功能集中承載地、長三角一體化發展示范區、粵港澳重大合作平臺等區域重大戰略支點的重要性。

第三，中國的行政區劃調整要突出中心城市的作用，使之成為城市群和都市圈治理體系的龍頭。提高中心城市綜合承載和資源優化配置能力是形成城市群和都市圈的重要動力來源，沒有強大的中心城市是不可能有效形成城市群和都市圈的。需要針對全球城市、國家中心城市以及區域中心城市的不同要求，擴大行政管轄范圍，提高行政效能，賦予中心城市更多的事權和財權，增強中心城市自主配置資源的能力，參與全球經濟合作，塑造全球產業鏈供應鏈龍頭的集中地。

第四，中國的行政區劃調整要強化城市的精細化管理。推動城市內部行政區劃的改革，探索市轄區、街道、社區的創新設置，推進城鎮化地區的鄉鎮改設為街道，城市基層政區的機構設置和人力資源調配需要面向基層群眾、符合基層事務特點，為管理服務重心下移做好空間安排，為加強社會治理提供重要引導與支撐。發揮行政區劃的資源配置作用，提高管理效率，優化基層服務。

第五，中國的行政區劃調整要優化縣級行政區設置與布局。按照分類發展的原則，引導不同類型縣級行政區劃調整，推進小縣合并，促進區域空間整合；優化縣級市空間布局，適當向邊境地區、民族地區傾斜，增設邊疆城市、兵團城市，推動穩邊固疆。

第六，中國的行政區劃調整要突出優化區域開放布局。圍繞推動共建“一帶一路”高質量發展，鞏固東部沿海地區開放先導地位，提高中西部和東北地區開放水平，深化口岸、邊疆、兵團、海港等重要節點的行政區改革。同時，行政區劃資源適度向重要經濟走廊傾斜，加快建設西部陸海新通道，結合增設邊疆城市、兵團城市，打造邊境開放經濟帶。