數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)特性、競爭效應(yīng)及規(guī)制政策

◎ 馬 源 路嘉明

提 要:當(dāng)今時代，經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型快速推進(jìn)，數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略價值開始受到各方重視。數(shù)據(jù)不同于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，具有非競爭性、非排他性、時效性等特點，來源不同的數(shù)據(jù)在功能上是有替代性的。數(shù)據(jù)既不是企業(yè)成敗的充分條件，也不是必要條件。但是，數(shù)據(jù)有助于鞏固企業(yè)的壟斷地位，助力企業(yè)識別和預(yù)警威脅、實施先發(fā)制人的扼殺式并購、采取拒絕交易和自我優(yōu)待等濫用行為來扭曲競爭，以及采取“大數(shù)據(jù)殺熟”、默契合謀等行為損害消費者權(quán)益。美歐等國家和地區(qū)已開始考慮數(shù)據(jù)對競爭的影響，我國也修法要求不得利用數(shù)據(jù)從事壟斷行為。鑒于數(shù)據(jù)是數(shù)字時代的生產(chǎn)要素和關(guān)鍵資源，建議立足激勵數(shù)據(jù)采集和開發(fā)利用，預(yù)防和制止濫用數(shù)據(jù)優(yōu)勢行為，加快完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，健全有關(guān)規(guī)制政策，完善協(xié)同監(jiān)管機制。

當(dāng)今時代，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素和戰(zhàn)略性資源的地位日益凸顯。各方激烈爭奪數(shù)據(jù)資源，引發(fā)了是否會出現(xiàn)數(shù)據(jù)壟斷、濫用數(shù)據(jù)優(yōu)勢的擔(dān)憂。我們認(rèn)為，數(shù)據(jù)兼具投入要素、產(chǎn)品服務(wù)和競爭工具等多重角色，建議分類處理，加快健全基礎(chǔ)制度，激勵數(shù)據(jù)采集開發(fā)利用，同時防范數(shù)據(jù)濫用行為。

一、數(shù)據(jù)是新型生產(chǎn)要素，需要深刻認(rèn)識其經(jīng)濟(jì)特性

作為新型生產(chǎn)要素①黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，“健全勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報酬的機制”。，數(shù)據(jù)具有不同于土地、勞動力、資本等傳統(tǒng)要素的經(jīng)濟(jì)特性。

（一）數(shù)據(jù)僅是客觀記錄，只有被開發(fā)利用才能帶來經(jīng)濟(jì)價值。數(shù)據(jù)（Data）是對客觀事物的性質(zhì)、狀態(tài)及相互關(guān)系等進(jìn)行記載的符號，以“0”或“1”的形式存儲在硬盤光盤等介質(zhì)上。這些字符被編碼后，例如與自然人、法人、自然環(huán)境等對應(yīng)起來，就成為了信息（Information）。再進(jìn)一步，深挖信息背后的規(guī)律就得到了知識（Knowledge）①OECD, 2015：Assessing government initiatives on public sector information: A review of the OECD Council Recommendation, OECD Digital Economy Papers, No.248.。按照經(jīng)合組織（OECD）觀點②OECD，2015：Data-Driven Innovation Big Data for Growth and Well-Being.，只有從數(shù)據(jù)中洞察信息或知識，并輔助預(yù)測、決策或指導(dǎo)實踐后，才能釋放出其經(jīng)濟(jì)社會價值，例如通過分析海量企業(yè)數(shù)據(jù)就能掌握行業(yè)態(tài)勢；推進(jìn)大數(shù)據(jù)與實體經(jīng)濟(jì)融合可促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和全要素生產(chǎn)率提升。

（二）數(shù)據(jù)不是稀缺的，多數(shù)是非競爭性、非排他性的。傳統(tǒng)生產(chǎn)要素是稀缺的，但數(shù)據(jù)卻源源不斷產(chǎn)生，只要消費者使用互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，就會不停地產(chǎn)生上網(wǎng)記錄、支付交易等數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)可被不同主體重復(fù)采集，存儲在各家數(shù)據(jù)中心。同理，只要智能裝備開機，就會持續(xù)產(chǎn)生裝備狀態(tài)、產(chǎn)能利用、故障報警等數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)也可被共享使用③被裝備提供商采集后，可分享給設(shè)備使用方使用，具體要取決于雙方簽署的服務(wù)協(xié)議約定。。近年來很多國家推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，供各方下載利用。據(jù)統(tǒng)計，全球數(shù)據(jù)量每年都增長27%左右④根據(jù)咨詢機構(gòu)IDC 2018年11月發(fā)布的《Data Age 2025》白皮書，到2025年全球數(shù)據(jù)總量將達(dá)到175澤字節(jié)（ZB），是2018 年33ZB的5.3倍。，或者說未來每4年新增加的數(shù)據(jù)量，都將超過人類有史以來積累的數(shù)據(jù)總量。

（三）數(shù)據(jù)不是規(guī)模報酬嚴(yán)格遞增的，來源不同的異質(zhì)性數(shù)據(jù)更有價值。以推斷客戶喜好為例，在算法給定的情況下，增加數(shù)據(jù)量有助于更精準(zhǔn)地了解用戶需求，但數(shù)據(jù)量增加的邊際收益是遞減的。有研究發(fā)現(xiàn)，在搜索引擎業(yè)務(wù)中，當(dāng)用戶輸入某個關(guān)鍵詞時，搜索引擎企業(yè)就會分析用戶實際點擊的那些記錄來優(yōu)化搜索算法，以提升搜索精準(zhǔn)度，但增加搜索記錄帶來的邊際收益卻是下降的。相比之下，維度不同的數(shù)據(jù)可提供更多信息，例如身份數(shù)據(jù)能反映個人特征，位置數(shù)據(jù)能提供地點信息，支付數(shù)據(jù)能體現(xiàn)交易規(guī)模，將這些數(shù)據(jù)匯集成用戶“檔案”，其商業(yè)價值更高。

（四）數(shù)據(jù)不是高度差異化的，不同的數(shù)據(jù)在功能上可能是相互替代的。一方面，不同企業(yè)采集的很多數(shù)據(jù)項是相同的。例如各移動應(yīng)用程序（App）運營企業(yè)采集的數(shù)據(jù)項如用戶身份、上網(wǎng)終端、瀏覽日志等是相同的，只是各家的客戶規(guī)模、業(yè)務(wù)類型不同而已。另一方面，即使數(shù)據(jù)來源不同，但功能可能是趨同的。Graef（2015）⑤Graef, I., 2015: Market definition and market power in data: The case of online platforms.World Competition, 38(4).發(fā)現(xiàn)借助用戶搜索記錄來“復(fù)現(xiàn)”用戶的音樂偏好，與利用社交記錄揭示的音樂偏好類同；Lerner（2014）⑥Lerner, A.V., 2014: The Role of' Big Data'in Online Platform Competition.Available at SSRN 2482780.發(fā)現(xiàn)在提升廣告精準(zhǔn)化方面，使用亞馬遜購物記錄與使用谷歌搜索記錄是同樣高效的。

（五）數(shù)據(jù)具有時效性，其蘊含的經(jīng)濟(jì)價值隨時間而貶值。數(shù)據(jù)貶值的速度取決于數(shù)據(jù)類型、用途和具體業(yè)務(wù)場景等⑦類似姓名、性別、出生日期、民族等固定不變的個人數(shù)據(jù)，對于識別個人非常關(guān)鍵，它并不會隨時間貶值，至少貶值速度沒有那么快。。Statista研究谷歌廣告數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，那些還未經(jīng)加工的原始數(shù)據(jù)中，有70%超過90天就會過時。據(jù)谷歌披露，用戶每日搜索關(guān)鍵詞中有15%是首次出現(xiàn)的，這就要求滾動納入最新搜索記錄，否則會降低搜索精準(zhǔn)度。再如用戶畢業(yè)前后的消費習(xí)慣肯定截然不同，企業(yè)利用歷史數(shù)據(jù)來促銷，其精準(zhǔn)性就大打折扣。從這個意義講，在指導(dǎo)即時決策方面，歷史數(shù)據(jù)的價值要比預(yù)期低很多⑧但在服務(wù)于科學(xué)研究方面，數(shù)據(jù)或許很有價值。，在位企業(yè)即便積累了海量數(shù)據(jù)，其優(yōu)勢也是有時限的，難以長期保持。

（六）數(shù)據(jù)既不是決定企業(yè)成敗的充分條件，也不是必要條件。縱觀一流平臺企業(yè)成長歷程，絕佳的商業(yè)創(chuàng)意、天才的工程師團(tuán)隊、優(yōu)秀的算法以及對客戶痛點的精準(zhǔn)把握都是決定性因素，重要性甚至比數(shù)據(jù)更高。一方面，有數(shù)據(jù)優(yōu)勢的企業(yè)不一定有競爭優(yōu)勢。例如傳統(tǒng)電子商務(wù)平臺積累了豐富數(shù)據(jù)，但正被社交電商、直播電商等新進(jìn)入者沖擊。另一方面，沒有數(shù)據(jù)不一定就處于劣勢。一些企業(yè)剛創(chuàng)立時并沒有數(shù)據(jù)，但很快就靠用戶增長積累起海量數(shù)據(jù)（如短視頻平臺、餐飲外賣平臺）。可以說，數(shù)據(jù)有作用，但沒有想象中的那么大。

進(jìn)入數(shù)字時代，誰掌握的數(shù)據(jù)越多、維度越豐富，誰就能越全面地了解用戶偏好，提供更貼合用戶的產(chǎn)品或服務(wù)。圖/中新社

二、在促進(jìn)公平競爭方面，需重點關(guān)注濫用數(shù)據(jù)優(yōu)勢的負(fù)面效應(yīng)

企業(yè)擁有了數(shù)據(jù)優(yōu)勢，就有能力和動機去強化主導(dǎo)地位，甚至濫用數(shù)據(jù)優(yōu)勢來排斥、限制競爭，這應(yīng)是政策關(guān)注的重點。

（一）數(shù)據(jù)可能提高行業(yè)進(jìn)入壁壘，鞏固領(lǐng)先企業(yè)的壟斷地位。進(jìn)入數(shù)字時代，誰掌握的數(shù)據(jù)越多、維度越豐富，誰就能越全面地了解用戶偏好，提供更貼合用戶的產(chǎn)品或服務(wù)。這里存在“正反饋”效應(yīng)，即誰的服務(wù)越好，吸引力就越強，市場地位就越鞏固。互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)普遍渴求擁有更多數(shù)據(jù)，要求用戶默認(rèn)同意其服務(wù)協(xié)議（含數(shù)據(jù)采集范圍）。還通過并購企業(yè)或采購第三方數(shù)據(jù)來整合數(shù)據(jù)提升自身競爭力。疊加規(guī)模經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和聲譽機制等影響，行業(yè)領(lǐng)先的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)容易打造起以自身為主導(dǎo)、橫跨多個領(lǐng)域的龐大數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。

（二）數(shù)據(jù)優(yōu)勢可能導(dǎo)致領(lǐng)先平臺以“先發(fā)制人”的并購策略來抑制潛在競爭。互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)善于利用數(shù)據(jù)來洞察市場態(tài)勢，一旦識別出某個對手可能威脅自身地位，就會發(fā)起并購將其“收編”；如果后者不同意，則馬上復(fù)制或開發(fā)類似業(yè)務(wù)，并給予資金、營銷等支持，來擊垮尚處于早期的新進(jìn)入者。2013年美國臉書（Facebook）收購Onavo，目的就是將其用作“預(yù)警系統(tǒng)”來監(jiān)測各類App成長狀況①美國眾議院司法委員會《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》，2021年4月。，例如其據(jù)此制定了“反Snapchat”策略并將其收購。前幾年，國內(nèi)初創(chuàng)平臺企業(yè)主動或被動“站隊”尋求大型平臺企業(yè)入股也是類似邏輯。

（三）數(shù)據(jù)優(yōu)勢可能導(dǎo)致領(lǐng)先平臺實施拒絕交易、自我優(yōu)待等濫用行為。特別是擁有唯一性數(shù)據(jù)的平臺企業(yè)，如果拒絕向競爭對手或下游企業(yè)提供數(shù)據(jù)①或采用技術(shù)手段拒絕實現(xiàn)接口互通或數(shù)據(jù)格式兼容等。，則被“斷供”的企業(yè)就難以發(fā)展；但也有觀點認(rèn)為，強制要求企業(yè)共享數(shù)據(jù)，可能會打擊企業(yè)收集開發(fā)數(shù)據(jù)的積極性②Tucker, D.S., & Wellford, H., 2014: Big mistakes regarding big data.Antitrust Source, American Bar Association.。此外，擁有數(shù)據(jù)的企業(yè)還可能厚此薄彼，實施自我優(yōu)待行為，例如當(dāng)用戶搜索購物網(wǎng)站時，谷歌在展示搜索結(jié)果時，優(yōu)先展示自己的購物商店，同時將其他購物商店降級、減少給予流量支持。這種偏袒行為限制了競爭，影響了用戶選擇。

（四）數(shù)據(jù)優(yōu)勢可能導(dǎo)致企業(yè)采取“大數(shù)據(jù)殺熟”、降低服務(wù)質(zhì)量等行為來損害消費者權(quán)益。主要包括：一是捆綁銷售，即將新功能、新服務(wù)以搭售甚至捆綁銷售的方式推送給用戶，限制或剝奪用戶選擇權(quán)。二是“大數(shù)據(jù)殺熟”，通過算法對消費者進(jìn)行分組，實施動態(tài)的、個性化的定價策略，涉嫌侵害用戶知情權(quán)。三是由于缺乏改進(jìn)服務(wù)和創(chuàng)新的動力，企業(yè)有可能降低服務(wù)質(zhì)量，例如過度推送廣告、誤導(dǎo)用戶選擇等。四是合謀操縱價格，企業(yè)基于網(wǎng)上公開的服務(wù)價格、質(zhì)量評價和信用誠信等數(shù)據(jù)，采取一致行動、默契合謀。

（五）數(shù)據(jù)包含了大量個人信息，隱私保護(hù)成為關(guān)注點。用戶往往只能被迫接受格式化的、晦澀難懂的服務(wù)協(xié)議，不甚了解哪些數(shù)據(jù)被收集及使用，待數(shù)據(jù)大規(guī)模泄露后方才了解。關(guān)于是否應(yīng)該將隱私保護(hù)納入反壟斷視野，有學(xué)者認(rèn)為將隱私因素納入競爭分析可能存在障礙，例如破壞了競爭法體系的一致性③Lundqvist, B., 2018: Big data, open data, privacy regulations, intellectual property and competition law in an internet-of-things world: The issue of accessing data.In Personal Data in Competition, Consumer Protection and Intellectual Property Law (pp.191-214).Springer, Berlin, Heidelberg.，也有學(xué)者主張反壟斷制度已認(rèn)同非價格競爭（如品牌、質(zhì)量競爭）的重要性，隱私保護(hù)就是非價格競爭的一種形式，應(yīng)該被納入到反壟斷分析中④Katz, M.L., 2019: Multisided platforms, big data, and a little antitrust policy.Review of Industrial Organization, 54(4), 695-716.，否則企業(yè)就會疏于保護(hù)個人信息，加劇數(shù)據(jù)濫用。

三、國內(nèi)外反壟斷執(zhí)法和最新立法開始考慮數(shù)據(jù)影響，并將其納入政策框架

鑒于數(shù)據(jù)具有多重角色，美歐均將數(shù)據(jù)作為競爭分析的重要因素，我國也高度關(guān)注數(shù)據(jù)規(guī)制問題。

（一）美國認(rèn)為引入數(shù)據(jù)要素并未改變反壟斷大邏輯，提議推進(jìn)數(shù)據(jù)可遷移性和互操作性。執(zhí)法方面，2007年谷歌并購在線廣告企業(yè)DoubleClick時，聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）認(rèn)為谷歌并購獲得后者數(shù)據(jù)不會提高進(jìn)入壁壘⑤聯(lián)邦貿(mào)易委員會認(rèn)為，兩家都掌握有關(guān)用戶搜索和瀏覽記錄信息的海量數(shù)據(jù)，但在線廣告與搜索服務(wù)不是直接（或間接）競爭對手。，這些數(shù)據(jù)也不是谷歌廣告服務(wù)不可或缺的要素⑥更何況，其他競爭對手也能從其他渠道取得類似的數(shù)據(jù)。。但2011年谷歌收購ITA軟件時，考慮到ITA的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是其他旅行類網(wǎng)站和搜索網(wǎng)站不可或缺的投入要素⑦ITA是在線電子定價、航班信息和購物平臺，它的數(shù)據(jù)是億客行（Expedia）、品橙旅游(Travelocity)、必應(yīng)旅游(Bing Travel)、客涯（Kayak）、Farelogix 和旅程網(wǎng)（Orbitz）等網(wǎng)站所必需的。，美國司法部要求谷歌承諾繼續(xù)以公平方式對外授權(quán)ITA數(shù)據(jù)⑧且不會使用ITA系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)進(jìn)行盈利運作；谷歌不得與航空公司簽署協(xié)議不適當(dāng)?shù)叵拗坪娇展九c谷歌的競爭對手共享座位和訂購類別信息的權(quán)利，同時，要求谷歌自主建立一個防火墻，防止谷歌自己接觸競爭對手在ITA 服務(wù)器上運行的專有軟件等。。2014年臉書收購即時通信軟件WhatsApp時，F(xiàn)TC申明隱私問題不納入反壟斷范疇，應(yīng)在隱私法律下解決。立法方面，2021年眾議院司法委員會發(fā)布《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》，提到谷歌、臉書等通過早期收購或濫用數(shù)據(jù)優(yōu)勢來排斥競爭，提議推進(jìn)數(shù)據(jù)互操作和可遷移。2021年6月又審議五個法案，提出大型平臺應(yīng)提供訪問接口，方便用戶把數(shù)據(jù)遷移到其他平臺以強化兼容性①《通過啟用服務(wù)交換增強兼容性和競爭性法案》（Augmenting Compatibility and Competition by Enabling Service Switching）。；要求平臺禁止使用非公開數(shù)據(jù)來與平臺內(nèi)商戶競爭②《美國創(chuàng)新與選擇在線法案》（American Innovation and Choice Online Act）。，甚至要求平臺剝離除基礎(chǔ)服務(wù)外的自營業(yè)務(wù)③《終止平臺壟斷法案》（Ending Platform Montiies Act）。，以防止自我優(yōu)待。截至目前，上述草案尚在立法早期。

（二）歐盟認(rèn)為數(shù)據(jù)對競爭有影響，強調(diào)要保護(hù)個人數(shù)據(jù)，立法界定“守門人”平臺并明確數(shù)據(jù)處理義務(wù)。執(zhí)法方面，2014年臉書并購WhatsApp時，歐盟認(rèn)為用戶可注冊多個即時通信軟件，WhatsApp的數(shù)據(jù)不具有獨占性④雙方承諾合并后不會修改用戶數(shù)據(jù)使用政策，具體的并購執(zhí)法文書見歐盟鏈接https://ec.europa.eu/competition/mergers/cases/decisions/m7217_20141003_20310_3962132_EN.pdf。類似的案例包括2007年谷歌并購DoubleClick案，歐盟認(rèn)為擁有數(shù)據(jù)不大可能將競爭力提升到對手無法企及的地位；2016年微軟收購領(lǐng)英案，歐盟認(rèn)為兩者在個人數(shù)據(jù)收集和使用方面受到各國數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則的約束，且各自的數(shù)據(jù)集不會提高其他參與者的進(jìn)入壁壘，因此批準(zhǔn)合并。。但2019年谷歌收購Fitbit時，歐盟認(rèn)為合并兩家數(shù)據(jù)將使谷歌在數(shù)字醫(yī)療健康領(lǐng)域獲得競爭優(yōu)勢，為此谷歌承諾把Fitbit設(shè)備收集的健康數(shù)據(jù)單獨存儲且不用于廣告業(yè)務(wù)⑤關(guān)于此案的并購執(zhí)法文書，見歐盟鏈接，https://ec.europa.eu/competition/mergers/cases1/202120/m9660_3314_3.pdf.。2017年谷歌購物案件中，歐盟認(rèn)為谷歌禁止廣告商將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移至其他平臺阻礙了數(shù)據(jù)可攜。立法方面，歐盟2022年7月出臺《數(shù)字市場法案》，規(guī)定“守門人”平臺企業(yè)不得將不同業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行合并或交叉分析⑥滿足以下條件的平臺將被認(rèn)為是“看門人”：一是對歐盟內(nèi)部市場有重大影響，“重大影響”的量化推定為在過去三年中企業(yè)在歐洲的年收入不低于65億歐元（79億美元），且公司在至少三個歐洲國家提供核心服務(wù)，或上一個財政年度的平均市值至少為650億歐元；二是提供核心平臺服務(wù)，“看門人”平臺是商戶接觸消費者的重要通道，“重要通道”的量化標(biāo)準(zhǔn)為擁有多于4500萬人/月的活躍消費者以及多于10000戶/年的活躍商戶；三是該平臺在其相關(guān)業(yè)務(wù)市場中享有牢固和持久的地位，或可以預(yù)見其在將來會享有牢固和持久的地位，其中“牢固和持久的地位”指過去三個財政年度中，每個財政年度都擁有超過4500萬人/月的活躍消費者以及超過10000戶/年的活躍商戶。平臺一旦滿足了定性條件或定量條件中的一個，就可能被認(rèn)定為“看門人”，并負(fù)有眾多義務(wù)。，不得強制要求企業(yè)客戶使用“守門人”平臺的身份驗證服務(wù)，并要求其開放數(shù)據(jù)，保障商戶與消費者的數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)。以上規(guī)定新增了“守門人”平臺的數(shù)據(jù)義務(wù)。

美國認(rèn)為引入數(shù)據(jù)要素并未改變反壟斷大邏輯，提議推進(jìn)數(shù)據(jù)可遷移性和互操作性；歐盟認(rèn)為數(shù)據(jù)對競爭有影響，強調(diào)要保護(hù)個人數(shù)據(jù)，立法界定“守門人”平臺并明確數(shù)據(jù)處理義務(wù)；我國充分考慮數(shù)據(jù)影響，要求企業(yè)不得利用數(shù)據(jù)實施壟斷行為

（三）我國充分考慮數(shù)據(jù)影響，要求企業(yè)不得利用數(shù)據(jù)實施壟斷行為。2021年以來，我國在反壟斷執(zhí)法中將數(shù)據(jù)、算法等納入到分析框架中。以阿里巴巴“二選一”案件為例⑦國家市場監(jiān)督管理總局行政處罰決定書，國市監(jiān)處〔2021〕28號。https://www.samr.gov.cn/xw/zj/202104/t20210410_327702.html.，在界定相關(guān)市場時，國家市場監(jiān)督管理總局指出網(wǎng)絡(luò)零售平臺借助大數(shù)據(jù)分析和算法等為消費者“畫像”，利用用戶評價等數(shù)據(jù)指導(dǎo)生產(chǎn)，這不同于線下零售服務(wù)。在分析支配地位時，指出當(dāng)事人擁有海量的交易、物流、支付等數(shù)據(jù)，競爭優(yōu)勢明顯；在分析濫用行為時，指出當(dāng)事人可監(jiān)測商鋪是否在其他平臺上再度開店或進(jìn)行促銷，并借助數(shù)據(jù)、算法等手段對店鋪予以處罰。在下發(fā)的行政指導(dǎo)書中①國家市場監(jiān)督管理總局行政指導(dǎo)書，國市監(jiān)行指反壟〔2021〕1號。https://www.samr.gov.cn/xw/zj/202104/t20210410_327702.html.，要求其公平公正使用數(shù)據(jù)資源，加大平臺內(nèi)數(shù)據(jù)和支付、應(yīng)用等資源端口開放力度，促進(jìn)跨平臺互通和互操作。美團(tuán)“二選一”案件也是類似邏輯②執(zhí)法機構(gòu)同樣從三個方面分析了數(shù)據(jù)影響：一是在界定相關(guān)市場時，指出網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣平臺服務(wù)通過大數(shù)據(jù)、算法等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，為消費者提供多功能搜索及個性化推薦服務(wù)，這區(qū)別于線下餐飲服務(wù)。二是在分析市場支配地位時，指出當(dāng)事人擁有海量的交易、支付、用戶評價等數(shù)據(jù)，研發(fā)的基于位置的算法系統(tǒng)可為用戶精準(zhǔn)“畫像”，提供個性化、針對性服務(wù)，并能夠監(jiān)測平臺內(nèi)經(jīng)營者是否在其他競爭性平臺經(jīng)營，上述技術(shù)條件鞏固和增強了當(dāng)事人的市場力量。三是在分析濫用行為時，指出當(dāng)事人開發(fā)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，對平臺內(nèi)經(jīng)營者同時在其他平臺上開店進(jìn)行自動監(jiān)測和處罰，具體包括實施搜索降權(quán)、取消優(yōu)惠活動等。據(jù)此，對美團(tuán)罰款34.42億元，同時也下發(fā)行政指導(dǎo)書要求進(jìn)行整改。見國家市場監(jiān)督管理總局行政處罰決定書——國市監(jiān)處罰〔2021〕74號。https://www.samr.gov.cn/xw/zj/202110/t20211008_335364.html.。立法方面，我國2022年6月修訂的《反壟斷法》規(guī)定：“經(jīng)營者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢以及平臺規(guī)則等從事本法禁止的壟斷行為”③根據(jù)2022年6月24日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十五次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國反壟斷法〉的決定》修正。https://gkml.samr.gov.cn/nsjg/fgs/202211/t20221102_351257.html.。國家市場監(jiān)督管理總局隨后就5份規(guī)章征求意見④其中，《經(jīng)營者集中審查規(guī)定（征求意見稿）》要求在評估經(jīng)營者集中對市場進(jìn)入的影響時，可考慮經(jīng)營者控制生產(chǎn)要素、渠道、數(shù)據(jù)等影響因素，出臺救濟(jì)舉措時，可實施剝離有形資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)等結(jié)構(gòu)性條件。《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定（征求意見稿）》中，認(rèn)定平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位，可考慮掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力，要求不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺規(guī)則等從事濫用壟斷行為，不得無正當(dāng)理由實施自我優(yōu)待。https://www.samr.gov.cn/hd/zjdc/index_1.html。，分別從相關(guān)市場界定、壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中等方面對數(shù)據(jù)的收集和使用做出規(guī)定。

四、立足釋放數(shù)據(jù)價值，進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)規(guī)制政策

釋放數(shù)據(jù)價值需要把數(shù)據(jù)集中起來，利用起來，但也要防范企業(yè)利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢扭曲競爭，關(guān)鍵在于健全數(shù)據(jù)規(guī)制政策，完善監(jiān)管機制，統(tǒng)籌做好數(shù)據(jù)開發(fā)利用和保護(hù)工作。

（一）區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)的多重角色，實施分類規(guī)制。數(shù)據(jù)在不同語境下的角色不同、政策取向不同。一是要素意義上的數(shù)據(jù)，各類主體都在采集、存儲原始數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)不斷產(chǎn)生，很難被獨家壟斷，政策導(dǎo)向應(yīng)是鼓勵依法采集生產(chǎn)。二是產(chǎn)品或服務(wù)意義上的數(shù)據(jù)，即通過投入人力、算力和算法，對原始數(shù)據(jù)開發(fā)后形成的衍生數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)（如財經(jīng)數(shù)據(jù)庫），政策導(dǎo)向應(yīng)是鼓勵開發(fā)利用，支持?jǐn)?shù)據(jù)服務(wù)企業(yè)做優(yōu)做強做大。三是競爭政策意義上的數(shù)據(jù)壟斷行為，即數(shù)據(jù)持有者處于壟斷地位，濫用數(shù)據(jù)要素或服務(wù)優(yōu)勢來排斥或限制競爭，此時政策取向應(yīng)是恢復(fù)市場競爭。簡言之，數(shù)據(jù)具有多重角色，要區(qū)別對待、分類規(guī)制。

（二）規(guī)范數(shù)據(jù)采集規(guī)則，防范數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中行為。關(guān)鍵是針對數(shù)據(jù)形成和集中過程設(shè)定規(guī)則。要從源頭上規(guī)范采集規(guī)則，細(xì)化個人信息保護(hù)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，包括落實個人信息采集使用主體須遵循《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個人信息保護(hù)法》要求，公開收集、使用規(guī)則等，落實主動刪除義務(wù)，以此來抗衡平臺的強勢地位。防范以獲取數(shù)據(jù)為目的的經(jīng)營者集中行為，強化經(jīng)營者集中審查，分析數(shù)據(jù)是否具有唯一性，評估數(shù)據(jù)集中的潛在影響，警惕利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢來排斥競爭對手或上下游企業(yè)。同時，當(dāng)企業(yè)整合利用數(shù)據(jù)時，應(yīng)要求其不得違反個人信息保護(hù)相關(guān)規(guī)定。

（三）加快基礎(chǔ)制度建設(shè)，激勵平臺企業(yè)開放共享。數(shù)據(jù)的價值通過流動、利用得以實現(xiàn)。從消費者側(cè)著眼，要保障個人數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)、遷移權(quán)，降低數(shù)據(jù)跨平臺遷移成本。加快制定數(shù)據(jù)兼容或互操作性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。從平臺側(cè)著眼，要建立數(shù)據(jù)市場基礎(chǔ)制度，包括基于場景的市場化流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)數(shù)據(jù)銀行、數(shù)據(jù)信托等數(shù)據(jù)中介發(fā)展，培育數(shù)據(jù)要素市場，激勵平臺企業(yè)主動參與數(shù)據(jù)流通，還要推動數(shù)據(jù)的公平接入，增強接入規(guī)則透明度。從政府側(cè)著眼，要制定政務(wù)數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略，建立免費為主、授權(quán)開放規(guī)則，編制數(shù)據(jù)開放目錄，豐富數(shù)據(jù)供給，便利各類主體開發(fā)利用。

在促進(jìn)公平競爭方面，需重點關(guān)注濫用數(shù)據(jù)優(yōu)勢的負(fù)面效應(yīng)。圖/中新社

（四）強化競爭監(jiān)管，防范濫用數(shù)據(jù)優(yōu)勢扭曲競爭和損害消費者權(quán)益。要采取逐案分析思路，充分考慮數(shù)據(jù)類型、應(yīng)用場景、服務(wù)協(xié)議及平臺市場地位等因素。對于經(jīng)營者集中案件，要關(guān)注合并完成后是否拒絕向第三方提供數(shù)據(jù)，用好附條件批準(zhǔn)，例如要求承諾公平共享數(shù)據(jù)。對于涉嫌利用數(shù)據(jù)實施濫用行為，要關(guān)注拒絕提供數(shù)據(jù)、實施自我優(yōu)待和杠桿傳導(dǎo)等關(guān)閉市場、打壓對手的行為，但這類行為利弊兼具，需全面審慎決策。對于大數(shù)據(jù)“殺熟”、強制捆綁、誤導(dǎo)選擇、默契合謀等可能損害消費者權(quán)益甚至涉嫌欺詐的行為，要抓住算法這個關(guān)鍵點，強化算法評估、認(rèn)證和監(jiān)管，提升透明度，促進(jìn)企業(yè)主動合規(guī)。

（五）健全協(xié)同監(jiān)管機制，統(tǒng)籌促進(jìn)競爭和強化個人數(shù)據(jù)保護(hù)。數(shù)據(jù)雖蘊含經(jīng)濟(jì)價值，但也牽涉到個人信息及數(shù)據(jù)安全，必須同時兼顧。從反壟斷視角看，其職責(zé)是關(guān)注數(shù)據(jù)集中或壟斷行為對市場競爭、社會福利、創(chuàng)新等方面影響，是否侵犯個人隱私不是重點。從個人信息保護(hù)視角看，重點是保障知情權(quán)，了解如何被收集、存儲和分析使用。一旦兩者相互脫節(jié)，就可能存在監(jiān)管空白或碎片化問題。美歐在開展反壟斷執(zhí)法時，通過發(fā)送提醒函或告知書等方式提請相關(guān)部門關(guān)注個人數(shù)據(jù)保護(hù)、消費者權(quán)益保護(hù)等問題，這是一種協(xié)同監(jiān)管機制。在這方面，要充分發(fā)揮國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展部際聯(lián)席會議制度作用，統(tǒng)籌平衡好數(shù)據(jù)保護(hù)和開發(fā)利用，讓數(shù)據(jù)在可信任的制度下最大限度地釋放其價值。