科學系統推進山水林田湖草沙一體化保護與治理

◎ 楊 艷 谷樹忠

提 要:當前，我國山水林田湖草沙一體化保護與系統治理仍面臨一些問題與挑戰，突出表現在財政專項支持政策、市場化投入機制、生態保護修復治理標準、修復目標可及性等方面。站在新的歷史起點，需要以習近平生態文明思想之生態系統思想（觀）為指導，持續扎實有效推進山水林田湖草沙一體化保護與系統治理：一是建立健全各級財政支持機制；二是建立健全市場化的投入機制；三是制定實施生態保護修復標準和規章；四是加強對生態保護修復工作的指導；五是進一步加強地區間部門間協商合作。

習近平生態文明思想是新時代生態文明建設的根本遵循，特別是其中以“山水林田湖草生命共同體”為核心內涵的生態系統思想觀，是我國新時期科學、系統、有效地推進國土空間生態保護修復治理的科學指引。

黨的十八大以來，習近平同志在不同場合、不同語境下，從什么是山水林田湖草生命共同體、為什么要堅持山水林田湖草生命共同體的理念、如何推進山水林田湖草沙一體化保護與系統治理等方面，對“山水林田湖草生命共同體”的生態系統思想觀作了全面、系統、深入的闡述。2022年10月，習近平總書記在黨的二十大報告中進一步強調，要“堅持山水林田湖草沙一體化保護與系統治理”。

一、堅持山水林田湖草生命共同體的生態系統觀

關于什么是山水林田湖草生命共同體，習近平同志著重從山、水、林、田、湖、草等生態要素的內在關系，進行了富有哲理和邏輯的闡述，強調了這些生態要素相互間的依存、轉化關系，強調了人對田（“民以食為天”）、田對水、水對山、山對林草的依附關系，還強調要算大賬而不能只算小賬，要算長遠賬而不能只算眼前賬，要算整體賬而不能只算局部賬，要算綜合賬而不能只片面算賬。

關于為什么要堅持山水林田湖草生命共同體的理念，習近平同志重點從系統工程和全局角度，闡述了生態系統保護、修復、治理的必要性、不可或缺性，強調了包括生態保護修復治理在內的整個生態文明建設要統籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程地推進。

關于如何推進山水林田湖草沙一體化保護與系統治理，習近平同志在不同場合多次對山水林田湖草沙一體化保護與系統治理的基本路徑作了闡述：要進一步優化生態安全屏障體系，建設各類自然保護地，構建生態廊道和生物多樣性保護網絡；要開展國土綠化行動，完善天然林保護制度，擴大退耕還林還草，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，強化濕地保護和恢復，加強地質災害防治，提升生態系統質量和穩定性；要劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，加強紅線管控；要嚴格保護耕地，擴大輪作休耕試點，健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度；要建立市場化、多元化生態補償機制，等等。當然，最為重要的是，要“以國家重點生態功能區、生態保護紅線、自然保護地等為重點，加快實施重要生態系統保護和修復重大工程”。

二、深刻領會“山水林田湖草生命共同體”科學內涵，把握山水林田湖草沙一體化保護與系統治理的實踐要求

一是牢固樹立山水林田湖草生命共同體的理念

要始終堅持系統思維。牢固樹立自然生態系統、人與自然復合生態系統的意識，堅持系統思維，系統地保護、修復、治理生態系統，消除地域間、部門間、過程間的割裂，實現全方位、全地域、全過程的保護修復。當前，尤其要加強基于美麗中國、生態文明建設全局下的生態系統保護修復，不過度追求單一生態要素的性狀改善，而是注重生態系統功能和品質的提升。

要按規律推進生態系統保護修復。始終樹立生態系統的理念，尤其要注重人與自然復合生態系統的維系、保護和修復，把握和遵循自然規律，以及經濟規律和社會運行規律。堅決避免、制止違背規律、特別是自然規律，過度干預自然的行為和現象，如沙漠人造景觀、長距離引水植樹等。

全國各地要深刻領會“山水林田湖草生命共同體”科學內涵，把握山水林田湖草沙一體化保護與系統治理的實踐要求。圖/中新社

尤其要加強基于美麗中國、生態文明建設全局下的生態系統保護修復，不過度追求單一生態要素的性狀改善，而是注重生態系統功能和品質的提升

二是科學界定山水林田湖草沙一體化保護與系統治理

山水林田湖草沙一體化保護與系統治理，是指按照山水林田湖草是生命共同體的理念，依據國土空間總體規劃以及國土空間生態保護修復等相關專項規劃，在一定區域范圍內，為提升生態系統自我恢復能力，增強生態系統穩定性，促進自然生態系統質量的整體改善和生態產品供應能力的全面增強，遵循自然生態系統演替規律和內在機理，對受損、退化、服務功能下降的生態系統進行整體保護、系統修復、綜合治理的過程和活動。

山水林田湖草沙一體化保護與系統治理一般包括以下重點內容：一是實施礦山環境治理恢復；二是推進土地整治與污染修復；三是開展生物多樣性保護；四是推動流域水環境保護治理；五是全方位系統綜合治理修復。

三是明晰山水林田湖草沙一體化保護與系統治理的目標和原則

堅持美麗中國目標導向。瞄準天藍、地綠、水清、土凈、景秀、田沃等美麗中國愿景，推進重點國土空間單元的美麗中國建設，重點推進美麗鄉村、美麗城鎮等建設，以此統領生態系統保護修復。同時，也要兼顧保障國家糧食安全（食物安全）、國土安全、資源安全等方面的目標需求。

堅持四項重要原則。堅持科學實用的基本原則，尊重規律，根據技術、經濟等多方面的條件，科學實用地確立生態系統保護修復的目標，堅持量力而行，注重系統保護與重點保護相結合。堅持自然修復為主、人工修復為輔的原則，凡是能自然恢復的生態系統，交由自然恢復其應有的數量、質量、性狀，避免過多的人造生態，努力做到事半功倍。堅持因地制宜、循序漸進的原則，根據各地的自然、經濟、社會等條件確定保護修復的方向、目標、路徑和模式，不要生硬地照搬、套用。堅持用途導向與問題導向相結合的原則，既始終堅持美麗中國、生態安全、資源安全及糧食安全（食物安全）等目標導向，也要堅持瞄準主要問題、癥結、短板進行有針對性的攻關。

四是生態系統保護修復必須堅持因地制宜和規劃引領

堅持規劃引領、標準規制。制定實施國家、區域、流域、地區層面的生態系統保護修復的規劃體系，制訂實施國家、區域、流域、地區層面的生態系統保護修復的技術標準體系。

堅持因地制宜、循序漸進。加強對重點區域、重點流域生態系統的調查評價診斷，針對功能定位和關鍵問題，推進重點區域、重點流域的生態系統保護與修復。

開展重點國土空間單元的生態修復。當前，重點在青藏高原生態屏障區、黃河重點生態區（含黃土高原生態屏障）、長江重點生態區（含川滇生態屏障）、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等重要生態功能區，有針對性地開展重要生態系統保護和修復重大工程。

推進美麗國土空間單元建設。在當前及今后一個相當長的時期內，多部門聯合推動包括美麗鄉村、美麗城鎮、美麗縣域、清潔園區等美麗國土空間單元的建設。

五是生態系統保護修復必須發揮財政的引領作用

要充分發揮財政資金、特別是中央財政資金在重點區域、重點流域重要生態系統保護修復中的統領性、聚合性作用。“十三五”時期開展的三批山水林田湖草生態保護修復工程試點，已經證明、并將繼續證明，中央財政資金在堅持生態系統思維、系統推進國土空間生態保護修復治理中的作用是基礎性的、不可或缺的。

三、堅持以習近平生態文明思想為指引，科學系統推進山水林田湖草沙一體化保護與系統治理

黨的十八大以來，中央和地方全面踐行“山水林田湖草生命共同體”理念，包括山水林田湖草生態保護修復工程在內的一系列生態保護修復重大重點工程的實施，對提升區域生態系統服務功能和生態環境質量發揮了重要作用。與此同時，要清醒地認識到，當前我國山水林田湖草沙一體化保護與系統治理仍面臨一些問題與挑戰，突出表現在財政專項支持政策、市場化投入機制、生態保護修復治理標準、修復目標可及性等方面。站在新的歷史起點，需要以習近平生態文明思想之生態系統思想（觀）為指導，持續扎實有效推進山水林田湖草沙一體化保護與系統治理。尤其需要重點做好如下方面的工作。

一是建立健全各級財政支持機制。進一步加大財政資金統籌力度。按照“職責不變、渠道不亂、資金整合、打捆使用”的原則，整合各級財政用于礦山地質環境恢復治理、水質良好湖泊生態環境保護、高標準基本農田建設、農業綜合開發、中小流域整治、生態林建設、大氣污染治理、農村環境綜合整治等的相關專項資金，優先支持山水林田湖草沙一體化保護與系統治理生態修復項目。設立國土空間生態保護修復專項資金。

二是建立健全市場化的投入機制。全面落實《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》。尤其要鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復項目的投資、設計、修復、管護等全過程，以自主投資、PPP、公益參與等方式，參與生態產品開發、生態產業發展、生態科技研發、生態技術服務等活動。鼓勵和支持社會資本全領域全過程地參與生態保護修復。充分發揮各類金融機構對生態保護修復的融資支持作用。強化生態治理義務人的主體責任。鼓勵和支持組建生態保護修復專業實體。

三是制定實施生態保護修復標準和規章。制定實施科學可行的生態保護修復標準。在《山水林田湖草生態保護修復工程指南（試行）》相關規定的基礎上，進一步因地制宜、因類制宜地提出定量與定性相結合、絕對量與相對量相結合、短期與長期相結合的評價標準，必要時可以分區、甚至分亞區制定可操作的生態保護修復標準。修復標準不宜過低或過高，要實事求是。

四是加強對生態保護修復工作的指導。指導各地制定科學可行的保護修復規劃。發揮《山水林田湖草生態保護修復工程指南（試行）》的指導作用，重點針對規劃編制不科學、修復目標不可行的問題，充分發揮業務和管理專家的作用，指導生態保護修復規劃的編制，加強對生態保護修復規劃的專家論證，加強對生態保護修復目標的論證。適時總結推廣生態保護修復示范項目經驗做法。在試點基礎上，以流域為單元控制實施范圍和規模，啟動一批生態保護修復示范項目，以示范和樣板引導鼓勵全國各地積極、有效地開展生態保護修復。

五是進一步加強地區間部門間協商合作。進一步加強部門間的協商合作。建立多部門協同推進機制，統籌各類規劃、資金、項目。進一步加強地區間的協商合作，建立健全山水林田湖草沙一體化保護與系統治理的聯動、協作機制和風險預警防控體系。進一步提高生態保護修復領域的財權事權匹配度，進一步優化項目運行過程中的縱向與橫向的財權、事權分配，避免過度修復和形成地方政府隱性債務。