中小學黨組織領導的校長負責制的基本特征與時代意蘊

■王永

新中國成立后，我國中小學領導體制經歷了多次改革和探索， 其中實施時間最長的是始于1985年的校長負責制。為適應新時代教育改革和發展的新要求，2022 年初，中共中央辦公廳印發《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見 （試行）》，明確提出中小學建立黨組織領導的校長負責制，這是中小學領導體制改革的重大舉措。 本文在回顧中小學領導體制發展歷程的基礎上，對中小學黨組織領導的校長負責制的基本特征和時代意蘊作一淺析。

一、中小學領導體制的發展歷程

新中國成立以來，為適應不同時期經濟社會發展的需要，我國中小學先后經歷了不同的領導體制。

新中國初期，學校以政府委派的校長和師生中的先進分子為骨干，組成校務委員會，全面領導和管理中小學各方面工作。

1952 年，經政務院批準，教育部頒布《中學暫行規程（草案）》和《小學暫行規程（草案）》，規定中小學實行校長責任制，設校長一人，負責領導學校工作。

1958 年，中共中央、國務院頒布《關于教育工作的指示》，開始建立黨支部領導下的校長負責制，強調黨支部對學校工作的“一元化”領導。

1963 年，教育部制定《全日制小學暫行工作條例（草案）》和《全日制中學暫行工作條例（草案）》，規定校長是學校行政負責人，在當地黨委和主管教育行政部門領導下，負責領導全校的工作，學校黨組織保證和監督行政工作。

“文化大革命”開始后，中小學建立了革命委員會，實施革命委員會“一元化”領導制度。

1978 年，教育部頒布《全日制小學暫行工作條例（試行草案）》與《全日制中學暫行工作條例（試行草案）》，規定中小學實行黨支部領導下的校長分工負責制，以學校黨支部為領導核心，對學校重大問題作出決定，由校長具體負責組織執行。

1985 年，中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》，要求在中小學校逐步實行校長負責制。1993年，在總結各地試點經驗的基礎上，中共中央、國務院印發了《中國教育改革和發展綱要》，明確規定在中等及以下學校實行校長負責制的領導體制。實行校長負責制，強化校長責任和權力，有利于提高管理效能，激發校長辦學主動性和積極性。 但這一領導體制的弊端在于：校長權力過大，易獨斷專權，存在較大的廉政風險，黨組織功能弱化、虛化、邊緣化，黨對學校工作的領導不全面。

2016 年，中組部、教育部黨組印發《關于加強中小學校黨的建設工作的意見》， 這是中央層面首個對中小學黨建工作作出專門部署的指導性文件。文件明確要求推進中小學校黨組織和黨的工作全覆蓋，增強黨組織政治功能，充分發揮政治核心作用。 2018 年9 月，習近平總書記在全國教育大會上強調，加強黨對教育工作的全面領導，是辦好教育的根本保證。這為新時期中小學黨建工作指明了前進方向，明確了改革任務，提出了工作要求。 2022年1 月，中共中央辦公廳印發《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》，明確提出中小學建立黨組織領導的校長負責制，黨組織全面領導學校工作，履行“把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊伍、保落實”職責。 這標志著我國中小學領導體制進入黨組織領導的校長負責制新階段。

二、中小學黨組織領導的校長負責制的基本特征

中小學黨組織領導的校長負責制順應新時代教育發展的需要， 是以1985 年開始實施的校長負責制為基礎進行的改革。 相較于1985 年開始實施的校長負責制，中小學黨組織領導的校長負責制的核心命意和基本特征在于加強黨對教育工作的全面領導，具體表現在五個方面。

（一）班子配備：增強組織力量

實行校長負責制，校長全面負責學校的教育教學及其他行政管理工作， 強化的是學校行政領導，推行黨組織書記、校長“一肩挑”，在辦學規模大、黨員人數多的學校配備專職副書記；黨政領導班子成員“雙向進入，交叉任職”，黨組織書記和校長分設的，書記一般兼任副校長，黨員校長一般兼任副書記。 這種領導人員配備，體現的是校長從行政角度對書記的領導和書記從黨建角度對黨員校長的領導。

實行黨組織領導的校長負責制，強化的是黨的全面領導，校長接受黨組織的領導，依法履行教育教學和行政管理職權。 在班子配備方面，黨組織力量得到加強：規模較小、黨組織設置為黨支部的，推行黨組織書記、校長“一肩挑”，但應配備1 名專職副書記；設置為黨委或總支的，黨組織書記、校長一般應分設， 且黨組織書記不兼任行政領導職務，黨員校長應擔任副書記；行政領導班子副職中的黨員一般應進入黨組織班子。 這種領導人員配備，既加強了黨建工作力量，又突出了黨組織在學校的領導地位。

（二）黨政分工：明晰權責邊界

對于校長的職責和權力，法律沒有明確規定，但總體是“對學校教學和其他行政管理”負責。實踐中，一般根據教育法關于學校的9 項權利和6 項義務，結合具體辦學實際擬定并寫入學校章程。 實行校長負責制，學校的教育教學和行政管理工作中的事項都由校長作出決策并對決策負責；黨組織全面負責黨建工作，增強政治功能，發揮政治核心作用，履行把握方向、參與決策、干部工作、人才工作、德育思政和意識形態工作、組織建設、黨風廉政建設、統戰工作等8 個方面的職責。

實行黨組織領導的校長負責制，明確了黨組織和校長的職權。黨組織全面領導學校工作，履行“把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊伍、保落實”的領導職責，支持和保證校長依法行使職權；黨組織職權共10 項， 調整的焦點在于從過去的 “參與決策”轉向“討論決定學校重大問題”。 校長在黨組織領導下，按照黨組織有關決議，履行涉及教育教學和行政管理工作的10 項職權， 對擬提交黨組織討論決定的重要事項方案、部署落實黨組織決議的有關工作措施作出決定。 清晰的權責邊界，有利于學校黨政班子各司其職、各盡其責。

（三）議事決策：突出黨的領導

校長負責制屬“一長制”，學校教育教學和行政管理工作中的重大事項的決策一般采用集體討論、校長決定的方式；通過推行黨組織與學校行政領導班子成員雙向進入、交叉任職來實現黨組織參與決策；對不合規的決策，黨組織履行及時提出意見或向上級黨組織報告的職責。

建立黨組織領導的校長負責制，學校重大事項的決策機構是黨組織會議，并按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則進行討論決定。校長辦公會是學校行政議事決策機構，校長在充分聽取與會人員意見的基礎上，對討論研究事項作出決定。 無論是黨組織會議還是校長辦公會議，都強調決策的科學性、民主性和合法性，其中對學校教育教學和行政管理的重大事項， 需要進行兩輪決策：第一輪由校長辦公會研究，形成“將方案提交黨組織會議討論決定”的決定；第二輪由黨組織會議研究，對校長辦公會提交的方案進行討論決定。 新的體制突出了黨組織在學校重大事項決策中的領導地位。

（四）溝通協調：匯聚發展合力

無論是校長負責制，還是黨組織領導的校長負責制，都強調健全溝通協調運行機制，使學校領導班子成員相互配合，形成合力。實行校長負責制，學校教育教學和行政管理的重大事項的決策機構是校長辦公會（行政領導班子成員參加）或黨政聯席會 （黨政領導班子成員參加）， 會議通常由校長主持，相關事項由校長決定。 為增強決策的科學性和民主性，校長應發揮主導作用，使黨政領導班子成員在決策前要充分溝通醞釀，形成共識。

實行黨組織領導的校長負責制，既要突出黨組織對學校工作的全面“領導”，又要保證和支持校長對教育教學和行政管理“負責”，因而要求進一步完善領導班子成員相互溝通協調機制，尤其要建立和執行黨組織書記和校長之間以交流思想和工作為內容的定期溝通制度、以統一觀點和認識為目的的重要議題會前溝通制度。通過執行完善的溝通協調制度，使學校黨政領導班子成員在思想認識上保持一致，在重大事項決策上體現民主與集中，形成“團結出凝聚力，團結出戰斗力”的良好生態。

（五）組織運行：提升黨建功能

實現黨組織對學校工作的領導，需要通過優化組織建設，努力提升黨建水平，促進黨建與業務工作的融合。 一是在組織結構上，要爭取把二級黨支部或黨小組建在年級上，把學校黨組織領導班子成員分派在不同支部或小組，并推行黨支部書記（或黨小組長）與年級組長“一肩挑”，在年級層面實現業務工作與黨建工作同布置、同安排、同落實。二是在黨員管理上，要規范“三會一課”、主題黨日、專題組織生活會、 談心談話和民主評議黨員等活動，提升黨員的身份認同感、 政治認同感和組織歸屬感，營造在黨言黨的良好氛圍；要加強對優秀教師尤其是優秀青年教師的政治引領， 把骨干培養成黨員。三是在組織活動上，要創新組織活動方式，為骨干黨員教師發揮先鋒模范作用搭建平臺，通過開展黨員骨干與年輕教師結對、黨員獻課、黨員名師工程、黨員示范崗等活動，引導黨員亮身份、明責任、作表率、樹模范，使黨員敢于“亮劍”、善于“亮劍”，讓黨性在崗位上歷練，讓黨旗在崗位上飄揚。

三、中小學黨組織領導的校長負責制的時代意蘊

（一）有利于堅持和加強黨對學校工作的全面領導

習近平總書記指出，教育是國之大計、黨之大計，加強黨對教育工作的全面領導，是辦好教育的根本保證。《中華人民共和國教育法》第五條規定了新時代黨的教育方針：“教育必須為社會主義現代化建設服務、為人民服務，必須與生產勞動和社會實踐相結合，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。 ”建立中小學黨組織領導的校長負責制，是堅持為黨育人、為國育才，保證黨的教育方針和黨中央決策部署在中小學校得到貫徹落實的必然要求[1]。建立黨組織領導的校長負責制，明確黨組織在學校工作中的地位、 作用和工作方式，讓學校黨組織在把握辦學方向、決定重大事項、加強思政工作、建設良好師德、抓好德育工作、培養教育人才等方面發揮主導作用，既是黨對學校工作全面領導的具體表現形態，又能通過黨組織支持和保證校長行使職權，促進各項教育教學工作和行政管理工作健康推進。

（二）有利于提升學校治理體系和治理能力現代化水平

學校從“管理”走向“治理”，一方面強調學校管理者、教師、學生、家長、社區等多元利益主體圍繞學校共同的目標相互協調和互動，多方參與，民主監督； 另一方面強調學校重大問題走向科學決策、民主決策、依法決策。 建立黨組織領導的校長負責制，是領導體制變革撬動的中小學內部治理體系的系統變革升級[2]，通過對學校重大問題制定提議、溝通、論證、咨詢、評估、討論、表決等決策流程，按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨組織會議集體討論作出決定，可提高決策的科學化、民主化、法治化水平，有利于減少決策失誤。同時，將學校重大問題的決策、執行、監督體系分離，明確黨組織會議、校長辦公會議、教代會、學生會、家委會在學校治理中的權利和義務，形成各司其職、相互協調的運行機制，更加有利于提高學校辦學的開放度、透明度，形成系統完備、科學規范、運行有效的治理體系。

（三）有利于提升學校教育教學工作質量

建立黨組織領導的校長負責制，對學校黨組織建設和黨員隊伍建設提出了更高的要求，黨組織和黨員在學校教育教學工作中的作用發揮將會更加全面有力。一是更好發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。學校基層黨組織是黨在中小學全部工作和戰斗力的基礎， 推進黨組織對學校工作的全面領導，將更有利于發揮黨組織團結各種力量、 達成發展共識、凝聚發展合力的政治功能，為學校教育教學工作高質量發展提供強大支持。二是更好發揮黨員的先鋒模范作用。 實施黨組織領導的校長負責制，將更加注重黨員的教育和管理， 突出黨員的先進性，更能涌現出一批無論是在政治思想覺悟還是在教育教學業務能力方面都能更好地發揮示范引領作用的黨員教師，并影響和帶動一大批教師，形成爭優創先的良好氛圍。

從校長負責制到黨組織領導的校長負責制，不是另起爐灶，而是調整優化。這一過程中，“變”的是領導方式，“不變”的是為黨育人、為國育才的使命擔當。 我們應抓住“變”與“不變”的辯證關系，提高認識，智慧工作，將制度優勢轉化為治理效能，促進學校高品質發展。