中國高等教育的治理轉向

宣勇

摘 要：面對世界百年未有之大變局，中國高等教育要實現高質量發展，離不開高質量的大學治理。基于目前中國高等教育“三個不變”的價值基礎、發揮大學作用的價值需求以及面臨“三大難題”的價值缺失，大學治理呈現出從高水平到高質量、以高水平實現高質量、以大學能力建設為主題的轉向。鑒于此，筆者提出從適應到引領：體系的功能升級；從同質到生態：體系的結構優化；從離散到會聚：體系的要素激活三方面舉措建構價值治理下高質量的高等教育體系。

關鍵詞：中國高等教育；大學治理；治理轉向；工具治理；價值治理

世界正面臨著百年未有之大變局，但人才、科技創新和高等教育對于國家發展的重要性始終未變。在以找到大學發展的顯性指標作為參考系、講究效率實現快速發展為特色的“工具理性”主導下，我國高等教育取得了顯著的進步。然而，大學在國家戰略科技力量中的源頭性、引領性的作用尚未充分發揮，建設高質量的高等教育體系，就要加快推進高等教育治理體系與治理能力現代化，管治追求基于工具意義上的效率優化，治理則強調基于價值意義上的效能提升。價值治理作為一種價值引領的治理方式，是突破以工具治理為基本邏輯的指標化發展，轉向能力發展、價值引領階段躍升的一種治理邏輯。

問題的提出

1.價值基礎：百年未有之大變局中的“三個不變”

當下，我們對“百年未有之大變局”這句話應該有更深刻的體會，世界局勢的不確定性在進一步增加，但是縱觀近千年的歷史和國際經驗表明有三個因素在國家發展中的作用地位是確定不變的：一是人才的核心地位沒有變。習近平總書記指出：“人才是創新的第一資源，人才資源是我國在激烈的國際競爭中的重要力量和顯著優勢；創新驅動本質上是人才驅動，立足新發展階段，必須把人才資源開發放在最優先位置”。二是科技創新的關鍵作用沒有變。黨的十九屆五中全會強調：堅持創新在現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展戰略支撐。要求“完善國家創新體系，加快建設科技強國”。三是高等教育先導性、支撐性、引領性作用沒有變；人才的作用沒有變；科技的作用沒有變。高等教育具有支撐人才和科技發展的基礎性地位，高等教育是國家發展水平和發展潛力的重要標志，國家發展同大學發展要相輔相成。這三個“沒有變”，其實講的是高等教育的價值基礎，高等教育對社會發展、國家強盛具有重要價值。正如加州大學前校長克拉克·克爾講的：高等教育正通過其對人力資本和知識積累的貢獻前所未有地決定著各國的財富；也決定著大國間的軍事競爭——毫不夸張地說，這是一個事關生死存亡的問題，各國的政治狀況現在同樣前所未有地取決于高等教育。

2.價值需求：戰略科技力量形成中的大學作用

思考我國當下的高等教育發展要關注三個關鍵詞：一是高質量發展。這是在“十四五”乃至更長時期我國經濟社會發展的主題，關系我國社會主義現代化建設全局，是貫穿“十四五”規劃綱要的邏輯主線。習近平總書記要求：“高質量發展不僅僅是經濟要求，而且是對經濟社會發展方方面面的總要求”。所以，高等教育作為社會的子系統，我們需要思考高等教育如何實現高質量發展，如何來建設高質量的高等教育體系？二是科技自立自強。為什么提科技自立自強？因為在中美博弈中，美國對我們進行了科技封鎖，所以在現代化進程當中科技創新需要我們自力更生，科技自立自強是促進發展大局的根本支撐，黨中央反復強調要強化國家戰略科技力量，高校的學科設置要增強這種針對性。習近平總書記在2020年9月召開的科學家座談會上強調：“要發揮高校在科研中的重要作用，調動各類科研院所的積極性，發揮人才濟濟、組織有序的優勢，形成戰略力量”。戰略力量事關國家安全，高校戰略科技力量是國家戰略力量當中的一個部分，要發揮出源頭性、支撐性、引領性的作用，特別是高水平研究型大學，應該在基礎研究方面成為主力軍，在重大科技突破方面是生力軍，在創新人才培養方面應該是主陣地。所以，我們要思考一個問題是高校戰略科技力量如何形成與發揮作用來支撐我們科技的自立自強？三是普及化。我國高等教育的發展非常之快，現在毛入學率已經達到了57.8%，高等教育進入了普及化的時代，量變一定會引起質變，這是哲學的基本原理。在高等教育普及化時代，教育觀念包括治理方式、利益相關者之間的關系都會發生很大的變化。所以，我們要思考的問題是在普及化時代教育觀念如何變化來引領治理的變革？

3.價值缺失：我國高等教育發展中面臨的“三大難題”

觀察我國高等教育現狀，盡管建立起了超大規模的高等教育體系，取得了前所未有的成績，但依然需要克服“高分低能”的現象，破解“三大難題”：“一方面，是社會各行各業對創新性人才的饑渴；另一方面，是高等教育規模迅猛擴張后大學畢業生的就業難。一方面，是科研經費與論文的急劇增長；另一方面，是中國大學科技創新能力的嚴重不足。一方面，是中國大學在世界知名排行榜上不斷進步；另一方面，是高等教育發展對社會發展、經濟增長的貢獻率還處于較低水平”。

第一，社會渴求創新性人才，但是高等教育又面臨大學畢業生就業難題。教育部要求高校的黨委書記、校長進百家企業，筆者跑下來的一個強烈的感受是社會各行各業特別是企業對人才的需求很旺盛，浙江省26個山區縣原來叫貧困縣，他們介紹說：“缺的不是錢，缺的是人才，需要大量的人才”。但另外一個現象是高校畢業生的就業壓力。2022年，我國有一千多萬的大學畢業生，面臨前所未有的就業難，一年比一年難。這就是一個問題，因為高等教育的任務就是為社會各行各業培養高級專門技術人才，高校為社會培養了一千多萬的高級專業技術人才，但是無法滿足社會的需要，這是令人困惑的一個現象。需要反思的是高等教育的專業結構是不是適應了產業結構的發展？人才培養的知識、素質、能力是不是達到了社會對于人才的要求？當然，從另外一個角度需要思考的是我們培養的學生是否具有了正確的擇業觀？

第二，科研經費與論文急劇增長，但是中國大學科技創新能力嚴重不足。自2015年開始“雙一流”建設以來，國家和各省共計投入1，000多億元用于一流學科建設，我國高校的ESI論文得到了極大的增長，與此相對應的是進入全球1%、1‰的學科數量也大大增加了，但是論文的篇均引用率不高，在152個國家（地區）中排到100多位；另一個現象是在第二輪“雙一流”學科遴選中材料學科占了30個，數量排第一位，但我國恰恰在材料領域的“卡脖子問題”最為嚴重。

第三，我國高校在世界一流大學排名整體往上走，但是高校對國家戰略的支撐、對社會經濟發展的貢獻力還處在較低水平。據QS的最新發布：北京大學排在第12位，清華大學排在第14位。然而，為什么清華大學當時宣布建成世界一流大學的時候，網民議論很多，大家對什么是世界一流大學的認識很不一致。公眾希望見到的世界一流大學是為社會、為國家、為人類作出重大貢獻的，而不是指標意義上的數字化存在。筆者認為上述的“三大難題”正是當下高等教育價值缺失的表現。基于這樣的思考，是不是可以從高等教育治理的視角來審視這些難題，可以從治理的轉向來破解這些難題。

治理的轉向

1.政策語境的變化：從高水平到高質量

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出了“鼓勵高校辦出特色、辦出水平”，建設高水平大學成為我國高等教育從外延發展轉向內涵發展時的普遍追求。剛開始不清楚什么是世界一流大學的時候，更多是從世界一流大學的形態、指標去認識和模仿學習的。因此，所謂的“高水平”相對側重體系內部的同類型事物比較，如高水平研究型大學在更多意義上強調的是研究型大學之間的比較，以指標發展為特征的大學 “排名”必然被奉為圭臬，完全以工具理性取代了價值理性。辦學指標在被教育管理部門和大學組織應用的過程中，出現了將其功能嚴重放大和泛化的傾向，有些教育部門與大學過于依賴評價指標，追求評價結果，更有甚者，則直接把其當作辦學資源配置和績效考核的工具。高校崇尚“簡單”“高效”，在很長一段時間內甚至現在仍在持續，追逐大學排行榜、ESI排名、SCI文章數量等方面的表現。這些任務項項分解、層層下發，高等教育管理簡化為“數字游戲”。表面上看，高校各個層面任務達標，但在面對關鍵核心技術攻關、產生對人類發展有重大貢獻的成果方面束手無策。戰術上不斷的取勝，沒有產生戰略上的成功，這是管理的工具意義對價值意義的僭越。

國家“十四五”規劃綱要中提出了“建設高質量教育體系、提高高等教育質量”目標與要求，高等教育到了必須要質量的發展階段。“質量”始于物理學的基本量綱，在社會科學領域主要反映了事物價值特性滿足實際需要的程度，即質量事關價值的實現與滿足。因此，“高質量”重在關切高等教育整體滿足實際需求的價值與能力，而不再囿于體系內部大學排名高低、得分高低。

大學怎樣從追求排名、指標增長轉向對國家、對社會的引領和貢獻，是高等教育治理需要思考的一個問題。

2.高等教育以高水平實現高質量

高等教育如何以高水平實現高質量，就是我們要面對的一個現實問題。既然高質量是一個價值度量單位，它要滿足社會的需要，所以我們要從指標的工具理性轉向實際貢獻的價值理性，從工具治理轉向價值治理，價值治理的前提是什么？是價值觀的共識性，大家都要意識到這個問題，我們所有的組織成員、上下游利益相關者對組織價值觀的認同程度，這個非常重要。高等教育的價值評價不是孤立的，不是一個學校可以實現的，實際上是一個系統工程，是一個體系性的問題，要進行體系性的重構。這就涉及到治理的問題，所有利益相關者從政府到社會、到市場、到大學自身對高等教育價值的認同，進行價值整合形成共識，這是價值理性的體現，也是價值治理的一個前提。同時，價值吸納機制是確保價值治理持續的重要基礎。價值治理的生命力來自價值系統對外部世界的適應，實際上是高等教育對其他社會系統、對國家戰略的響應。所以，我們現在要彰顯價值理性，從工具理性轉向價值理性，工具理性應該服務于價值理性，在價值理性之下來實現我們的工具理性，這應該是我們未來治理取向的選擇。

什么是高等教育的價值理性？習近平總書記指出，“高等教育發展方向要同我國發展的現實目標和未來方向緊密聯系在一起”。高等教育體系是不是高質量，就看能不能滿足國家的現實需要和未來發展，具體表現在高等教育要堅持四個服務：堅持為人民服務、為中國共產黨治國理政服務、為鞏固和發展中國特色社會主義制度服務、為改革開放和社會主義現代化建設服務。這個服務過程中我們一定要明確高校學科發展的方向、人才培養的方向，那就是四個面向：面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康。在這四個面向之下，在這樣的價值導向下，追求工具理性，這才是有意義的，兩者要結合起來。高等教育發展不是不要指標、不是不要文章、不是不要考核，要的是這些數據必須是在滿足國家發展需要的價值前提下的治理工具。

3.大學能力建設是未來中國高等教育發展的重要主題

從工具理性轉向價值理性，根本上體現在對于大學的評價。高質量發展要求大學特別是世界一流大學對于國家、社會發展的支撐性與引領性。從工具理性的角度看我國的世界一流大學建設，經過2015年到2020年“雙一流”建設的五年高強度投入，在指標上已達到和建成了世界一流大學，但從價值理性來觀察，筆者認為世界一流大學建設應該有三重境界：第一重境界是指標意義上的，這是工具治理下的建設目標，是實現了的。第二重境界是能力意義上的，從價值治理的視角看，什么是能力意義？哈佛大學校長巴科在上任的時候說：“作為大學我們有責任讓我們的國家和我們的世界有一個更美好的明天，必須捍衛高等教育在我們國家和更廣闊的世界中不可替代的作用。”筆者認為，這就是高等教育的價值，這就是一流大學的能力體現，也是公眾期望看到的世界一流大學在國家和社會進步、回應民眾關切上的貢獻和能力，這是我們在治理轉向中需要關注的問題。所以，筆者提出了一個概念：大學能力，希望這會成為一個專有名詞，在政治學中“國家能力”和“政府能力”是專用的術語，筆者希望“大學能力”也成為高等教育學中的專門術語。為此，筆者給“大學能力”下過一個定義：大學能力是大學組織認識世界和引領社會的本領，是大學本質力量的公開展示，能力的大小以其認識世界和引領社會中所取得的客觀效果為衡量標準，最終要看在多大程度上推動了社會進步。同時，筆者也認為并呼吁大學能力建設是未來中國高等教育發展的重要主題。什么時候當我們的黨委書記、校長們出來介紹學校的時候經常談大學能力的時候，而不是談我們的ESI排名多少、我們世界排名多少的時候，高等教育的治理才真正實現了轉向。筆者期待有這樣的一天。第三個境界是哲學意義上的世界一流大學，那就是為世界高等教育提供中國范式。習近平總書記講扎根中國大地辦大學，要構建中國高等教育的話語體系，為人類追求美好生活提供科技支撐、共享價值和文化引領。

體系的建構

在價值治理下高質量的高等教育體系如何建構是當下從理論和實踐上急需回答的問題。體系就是一個系統，可以從系統論的角度把高等教育體系作為一個系統來思考，往往從功能、結構、要素這三個層面來分析。

1.從適應到引領：體系的功能升級

從功能的角度講，提出從適應到引領，體系的功能要升級。為什么從適應到引領？現在只能講我們高等教育適應了中國的現代化進程，建立起了超大規模的高等教育體系，實現了高等教育的普及化；但是從高質量的發展要求來看，高等教育的支撐和引領作用是遠遠不夠的，既然要建設高質量的高等教育體系，一定要思考高等教育的社會功用從適應到支撐最后一定要走向引領。為什么說高等教育一定要能夠引領社會發展？我們來看美國的高等教育，美國哥倫比亞大學的原教務長喬納森·科爾寫過一本書叫《大學之道》，在書中他很自豪地講，在美國主導的新興產業當中很大比例也許高達80%都來源于美國大學中的發現，使美國研究型大學成為帶動美國繁榮的引擎。他又講，改變了世界面貌的數以萬計的其他發明、儀器、醫療器械以及理念，都起源于美國的研究型大學，將來幾乎每一個新產業都將依靠在美國大學進行的研究。這就是研究型大學對整個社會的引領，這就是研究型大學的價值作用，它的功能涌現。所以，筆者也有理由期待中國的高等教育，我們的研究型大學什么時候也能夠這么自豪地宣稱我們改變了人類生活、促進我們社會進步的成果幾乎都源自于中國一流大學的研究。現代化進程中一定要吸收借鑒其他先進國家的經驗，引領性就是高等教育必然要發揮的功能，高質量高等教育體系建構過程當中，最重要的一個衡量標準，就是看能不能去引領社會的發展。

2.從同質到生態：體系的結構優化

為什么高等教育會出現上述令人困惑的這些問題？從結構的角度來看，筆者一直以為其中最重要的一個原因是我國大學發展的同質化。2009年，筆者寫過一篇文章《我們需要怎樣的高等教育》，刊登在《教育發展研究》2009年第7期上，后來《新華文摘》全文進行了轉載。當時討論的是大眾化時代的高等教育結構，基本的判斷是“在高等教育大眾化過程中，我國的高等教育出現了辦學趨同現象，同質化競爭嚴重，在同一個生態位上競爭辦學資源，高等教育體系的生態不佳。目前，我國高等教育存在定位不明、目標雷同、特色迷茫、盲目追求大而全和提升辦學層次的‘升格熱，致使作為主要擔負精英教育職責的重點大學大辦成人教育、高等職業教育和網絡教育，而作為我國高等教育大眾化主力的高職、高專卻又一廂情愿地追求學校升格。這不但造成了高校分工較亂和教育資源浪費，而且導致人才培養與產業結構和勞動力市場需求相脫節”。鑒于此，在當時頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中要求“促進高校辦出特色，建立高校分類體系，實行分類管理。發揮政策指導和資源配置的作用，引導高校合理定位，克服同質化傾向，形成各自的辦學理念和風格，在不同層次、不同領域辦出特色，爭創一流”（第22條），“探索適應不同類型教育和人才成長的學校管理體制與辦學模式，避免千校一面”（第38條）。12年過去了，我們這個現象改變了沒有？筆者認為高校同質化的現象更加嚴重了，原因之一就是在工具治理下大家都追求指標、追求數字的結果。同質化會造成高等教育系統性的生態失衡，生態失衡會導致高等教育體系性的功能無法涌現，就會出現內卷，在系統內部有大量的高水平大學，但是滿足不了社會多元的高質量發展的需求。怎么解決這個問題？還是要回到讓體系的結構優化。在普及化高等教育的今天要更加注重高校的合理定位，形成“各美其美、美美與共”的高等教育體系。

3.從離散到會聚：體系的要素激活

高等教育體系中的要素就是每一個從事高等教育的機構；要素激活就是要辦好每一所高校，讓高校有活力。怎么辦好？這個宏大的命題應該放到高等教育治理體系和治理能力現代化的進程中來思考，就當下突出的問題講三個方面：一是高校要在國家高等教育體系中找到自身合理的定位，轉變工具理性為價值理性的辦學理念，扎根中國大地辦大學，發揮出高質量發展中不可替代的獨特價值。二是推進大學內部治理體系的現代化，特別是要重構基層學術組織，激活學術心臟地帶。大學基層學術組織碎片化的現象很普遍，教師的學術勞動存在著散兵游勇式的現象，學科組織化，做有組織的科研，是筆者近二十年來一直在研究、呼吁和實踐的主題，在筆者的《激活學術心臟地帶》的著作中專門作了論述，同時強調在大學組織內部要搭建有利于學科交叉、會聚、融合的研究平臺，促進學科從建設到治理轉向，改變從外部強加的，通過指標化、短期的、項目制的建設方式，更多的是從“四個面向”作為學科使命來發展學科。因此，改變對于教師的評價和考核方式就顯得尤為重要。三是提升大學的內部治理能力，發揮好黨委領導下校長負責制的制度優勢，特別是要推進大學校長的管理專業化。

本文根據作者在第57屆高等教育博覽會“西部高等教育振興與高校治理創新論壇”上的報告整理而成

（作者系浙江外國語學院黨委書記）

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