淮河流域推行河長制的困境及其出路

丁國峰，江競軒

（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601）

一、問題的提出

大自然是人類賴以生存發展的基本條件[1]，是我們社會生活和生產資料的來源，其優劣好壞影響著社會發展的速度與質量?；春恿饔蜃鳛橹腥A文化的重要發源地之一，見證了我國中東部地區河南、湖北、安徽、江蘇、山東五省的興衰際遇?；春恿饔騼热丝诿芗?，糧食產量豐富，鐵路、公路及航運交通便利，是我國社會發展和財政增長的重要來源[2]。然而，這并不能掩蓋淮河“害河”的屬性。據統計，中華人民共和國成立以前，淮河流域內發生的較大洪水災害多達300 余次，每隔幾年就有大片土地淪為汪洋，成千上萬的百姓流離失所[3]。自1994 年淮河流域爆發4 次嚴重的水污染事件起，相關部門開始重視對淮河的保護，立法上頒布了第一部流域性水污染防治法規《淮河流域水污染防治暫行條例》，以防止污染、改善水質為核心目標；實踐中投入了大量的人力物力財力，修水庫、建大壩、擴水道，采取了一系列治污措施。

2016 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于全面推行河長制的意見》（下文稱《意見》），要求在全國范圍內建立河長制，通過黨政領導擔任河長統籌負責、跨區域跨部門協同合作來扭轉“九龍不治水”的困局，探索實現河湖治理的中國模式。2017 年《中華人民共和國水污染防治法》修訂后，首次規定了“省、市、縣、鄉建立河長制”“國家實行水環境保護目標責任制和考核評價制度”，河長制在立法層面得以確認?；春恿饔蚍e極響應國家號召，于2017 年底在流域全境建成河長制，從水資源保護、水岸線管理、水污染防治、水環境治理、水生態修復及加強執法監管多個方面全面發力，力求以河長制賦能淮河治理邁向全新階段。實踐也確實證明了河長制是淮河治理領域的一次有益探索，實施河長制以來，沿岸政府的治水效率不斷提高，淮河流域生態經濟帶的建設日趨完善，淮河治理取得了很大的成效。黨的二十大召開后，黨中央對新時期新征程的水利工作提出了更高的要求，為譜寫淮河保護治理高質量發展的新篇章，必須持續提升流域的治理管理水平，努力推動河長制提質增效、提檔升級，充分發揮河長制在水治理體制改革中的引擎作用。

二、淮河流域推行河長制的內涵解讀和緣由闡釋

（一）河長制的功能定位與法律內涵

河長制的產生與發展是源于地方的、自下而上的實踐探索，是完善水治理體系的制度創新，也是新時代推進生態文明建設目標的內在要求。河長制起源于太湖藍藻事件，將太湖水質檢測結果與領導政績考核掛鉤的相關規定是河長制的雛形；2016 年中辦、國辦聯合印發的《意見》出臺，河長制這一獨具特色的流域治理機制才正式在制度層面予以固定。從治理目標來看，河長制整合了水資源保護、水岸線管理、水污染防治、水環境治理、水生態修復及加強執法監管等六大任務，屬于流域的綜合性治理。從制度屬性來看，河長制的本質是“水環境責任承包制”，是在環境保護目標責任制基礎上衍生出來的水域治理制度，將其定位為一種能夠提高治污效率的制度創新[4]。從工作機制來看，河長制由黨政負責人擔任河長并承擔河湖水環境的保護與管理職責，強調各獨立的職能部門協調治理，輔之以嚴格的責任追究制度，河湖治理模式正從“九龍治水”的分立式格局向高度統一的整體性格局轉變[5]。從制度價值來看，河長制通過抓住領導干部這一關鍵環節和關鍵少數，有助于流域行政管理權的集中，實現河湖治理從部門制過渡到首長制，推動政府部門的機構改革與職能優化[6]。結合上述內容對河長制的功能與內涵作如下闡述：河長制是指在黨中央生態文明理念的指引下，結合各地實際情況與現實需求，充分發揮各級、各地區黨政負責人的主導作用，協調各職能部門，針對水資源保護、水岸線管理、水污染防治、水環境治理、水生態修復及加強執法監管六項具體任務采取有效解決措施，并由黨政領導干部承擔生態環境責任的河湖水綜合治理機制。

（二）淮河流域推行河長制的必要性

1.提高淮河流域政府治水效率的需要

在黨和政府的高壓管理下，治淮70多年來已取得了不少顯著成果，但也存在著一些突出問題和薄弱環節。2021年全國水資源總量為29 638.2 億立方米，淮河流域的水資源總量僅有1353.7 億立方米，不足全國的百分之五[7]，同流域內的人口規模、糧食產量、耕地面積相比，淮河流域的水資源總量整體短缺，主要成因在于流域供水及蓄水能力不足、用水效率不高、水資源適用監管不夠。此外，淮河的防洪工程建設有待加強，部分河段在汛期經常性發生洪澇災害；流域內部分地區的水資源開發利用程度已經超過了河流的承載能力，給水生態環境造成了極大的破壞。河湖之病，問題在水里，根源在岸上[8]。上述問題表面上反映了淮河治理的艱巨性與長期性，實質上體現的是淮河流域內各級、各地區政府治水能力不足、效率不高，這是導致淮河流域生態環境建設工作進展緩慢的根源。河長制的工作體制要求設立省、市、縣、鄉四級河長，相關部門應按照職責分工、相互協調配合，這能夠厘清部門間的工作職能，防止重復治理帶來的資源浪費，實現人力物力財力的高效調配?！兑庖姟愤€規定了各級河長的管理和保護職責，強化生態問責機制，將考評結果作為領導干部的考核依據，是對政府生態責任的具體落實，一定程度上能夠提高政府治淮的能動性，推進河湖管理保護工作順利進行。

2.推動淮河生態經濟帶建設的需要

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設擺在全局工作的突出位置，強調要促進經濟社會發展全面綠色轉型?；春恿饔蜃匀坏乩項l件優越，物質富饒、人口眾多、交通便利，本是我國中東部最具發展潛力的地區之一；但流域一帶綠色發展動力不足，產業結構轉型較慢，流域內不同地區經濟差距較大，總體發展滯后于長江、珠江經濟帶[9]，被冠以中東部的“經濟谷地”稱號。2018 年11 月，《淮河生態經濟帶發展規劃》經國務院批準后印發，淮河生態經濟帶建設正式成為一項地區發展戰略，其戰略定位可概括為“一帶三區”?！耙粠А敝富春痈闪骶G色發展帶，即加強對淮河流域的環境保護與生態修復；“三區”指東部海江河湖聯動區、北部淮海經濟區、中西部內陸崛起區，即發揮中心城區的引領作用，推動資源型城市轉型升級，加強與經濟發達地區的聯系，因地制宜發展生態經濟。《規劃》體現了生態環境保護與經濟發展并行不悖、相互協調的發展理念，“生態經濟”的概念也從側面強調了環境保護在構建淮河生態經濟帶的根本與關鍵地位。將河長制引入淮河流域的生態經濟帶建設中來，把生態環境的考核評價結果作為領導干部績效考核的參考要素之一，與之前過分追求GDP而忽視生態的考核標準相區別，能夠在生態建設和經濟建設之間起到平衡作用，助推淮河生態經濟帶實現跨越式發展。

3.推動淮河流域水資源制度改革的需要

從淮河治理實踐來看，早期淮河治理的最大難點是水污染問題，為此國家和地方層面采取多項重點措施，接連發布《淮河流域水污染防治暫行條例》《國務院關于淮河流域水污染防治規劃及“九五”計劃的批復》等治污文件，將水污染防治擺在突出位置集中應對。如今，淮河流域的水污染狀況有了明顯改善，同其他水問題相比，水污染防治的緊迫性程度也有所下降，治淮過程中主次矛盾不再十分明顯。然而，依然有很多地區的治理目標停留在水污染防治的單一層面上，針對其他水問題采取的行動可謂杯水車薪，這是導致淮河治理進度緩慢的一大原因。除此之外，管理機制僵化也是阻礙淮河流域生態文明建設的一大因素，很多地區未能根據地方實際靈活變通，一味執行上級指令，缺乏創新性與自主性，水行政執法能力亟需改善。根據《意見》的任務要求，淮河流域的治理目標應當具備綜合性，應分別從水資源、水岸線、水污染、水環境及水生態等五個方面著手治理工作，加強執法監管，這從制度層面改變了以往單一化的目標導向，使得淮河治理的目標體系更加完善。河長制秉持“一河一策”“一水一檔案”的治水方針，要求各地通過評估河流現狀，發現突出問題并制定問題清單，以便抓住重心對癥下藥；也有利于促進各地區在淮河治理方式上積極創新，形成地區間的良性競爭，加快推動淮河流域水資源制度改革。

（三）淮河流域推行河長制的可行性

1.文化基礎：對中華民族優秀治水文化的弘揚與傳承

進入中國特色社會主義新時代，生態文明建設成為關乎中華民族永續發展的根本大計，我們在探索治淮新思路的同時，也需要從民族治水文化中汲取養分。從李冰父子修建都江堰的傳奇歷史，到南水北調、興建泵站的現代智慧，幾千年來的治水實踐不僅創造了不計其數的物質遺產，更是孕育了豐富獨特的治水文化。從某種意義上來說，中華民族悠久的文明發展史就是一部興水利、治水患、除水害的歷史[10]。農耕文明時代，治水是關乎國運民情的根本大事，不乏有統治者把興修水利作為治國安邦之策，把治河能力作為三公六卿的選拔標準。為了強調人在河流治理中的責任，不少君主統治時期均設立了專門負責治水工作的官職；明清時期出現了“每里三鋪、每鋪三夫”的分段式治水模式，將管理人員的姓名、職務篆刻于條石之上，作為日后追責的依據。河流治理的體制和具體任務隨著時代演進不斷發生變化，但萬變不離其宗，河長制同樣體現了國家對河流治理的高度重視，一河一策、河長負責的制度內涵更是對傳統治水精神的賡續。因此，在淮河流域推行河長制具有深厚的文化基礎。

2.理論基礎：河長制與流域治理現代化理念相契合

黨的十八屆三中全會提出，從2035 年到本世紀中葉要全面實現國家治理體系與治理能力現代化，流域作為生產生活的重要場域，是國家治理體系的重要單元，流域治理現代化的命題在全面深化改革的關鍵時期具有重大歷史意義。河長制出現以前，淮河流域的綜合治理面臨著很多復雜的問題，與法治化、多元化、高效性與協調性的現代化治理目標相背離。河長制的建立，明確了流域治理的工作主體，落實了獎懲問責的責任主體，打破了橫縱兩個維度“各自為政”的碎片化治理格局，與協同治理的現代化理念相契合，是推動淮河流域治理效能提升的重要實踐路徑。此外，支持設立民間河長及鼓勵市場主體參與的制度精神與多元化的治理理念相契合，能夠幫助淮河流域擺脫單一化的政府治理模式，從根本上體現了人民的意志與主體地位。河長制是淮河流域治理模式的一次重大制度創新，在河長及河長辦為核心的協調體系與黨政領導負責制為核心的責任體系的雙重作用下，淮河流域現代化治理目標能夠充分實現。

3.現實基礎：我國多省市推行河長制的有益探索

隨著河長制的四梁八柱搭建完畢，進入治標又治本的全面強化階段，我國不少地區探索出了具有地方特色的獨創性解決方案。針對河長制缺乏技術抓手、社會推廣困難的問題，廣東省積極籌劃管理信息系統的應用，首次推出“河長APP”，開啟互聯網與河長制相結合的掌上治水新模式[11]。浙江省河長制現已進入提檔升級的2.0 階段，對內完善考評體系，采取在線考評、月度排行的動態管理模式；對外創設“綠水幣”公眾參與機制，巡河護河獲取的“綠水幣”積分能夠兌換禮品，極大地激發了民眾的治水積極性[12]。這些地方實踐能夠為淮河流域推行河長制起到一定的參考借鑒作用，鼓勵淮河流域探索出一條先進的治淮之路。此外，隨著“綠水青山就是金山銀山”的口號響徹大江南北，人們的生態環境保護意識也有了大幅提升，這為淮河流域推行河長制營造了良好的社會環境，人水和諧共生這一流域建設目標的實現指日可待。

三、當前淮河流域推行河長制的現實困境

淮河流域各省份深入貫徹黨中央對河長制總體規劃部署，遵循因地制宜的基本原則，積極探索地方水域治理模式，在工作體系、專項治理等問題上全方位發力，全面覆蓋的淮河流域河長體系現已基本建成。河長制的推行扭轉了各級政府以經濟效益為城鄉建設動力的錯誤導向，改變了“九龍不治水”的落后治水觀。通過各級河長巡河履職，相關部門配合協調，無論是在污染防治上，還是在生態修復上，淮河流域的面貌均得到了極大改善，河長制取得了相當大的成效。但深入考察河長制的約束、工作、保障及考評四大核心機制，不難發現淮河流域推行河長制還面臨著不少困境和阻礙。

（一）約束機制：淮河流域河長制的專門立法相對滯后

約束機制能夠為制度運行提供一種正向的外部壓力，其中法律制度的約束效果最為明顯，通過設定權利與義務來指引人們的行為，從而達到調整社會關系的目的，這是法律所獨有的特征[13]。為了確保淮河流域推行河長制有依可循，流域內五省份陸續出臺了推行河長制的工作方案或實施意見，具體包括《河南省全面推行河長制工作方案》《湖北省關于全面推行河湖長制的實施意見》《安徽省全面推行河長制工作方案》《關于在全省全面推行河長制的實施意見》以及《山東省全面實行河長制工作方案》?；春铀瘑T會也根據實際工作需求，組織起草全流域范圍的工作方案，規定河長制運用于淮河治理應遵循的基本原則、總體要求及重點舉措等內容。

綜合上文可以看出，淮河流域推行河長制的主要依據就是中央及地方的各項工作方案與實施意見，嚴格來說它們不屬于行政法律法規的序列，而應被認定為行政指導行為，雖然具有一定法理上的依據性，但卻并不產生直接法律后果。換言之，這些意見不具備法律的強制執行力，通常由黨的紀律保障實施，在具體條文的表述上也不夠嚴肅準確，對河長制運行的約束作用不明顯，不利于河長制的常態化發展。不過淮河流域也有部分地區在修訂河湖管理相關的法規規章時附帶對河長制作出了規定，如《安徽省淮河流域水污染防治條例》中對四級河長的工作職責加以明確，在全國范圍內率先實現了河長制入法，為淮河流域推行河長制提供了法律依據，但因過于寬泛籠統而不具備可操作性[14]。河長制是河湖治理領域的重大制度創新，本質上應當歸屬于法治體系內，但由于河長制的專門立法尚未出臺，其從設立伊始便游離在法律框架之外，缺乏剛性約束與法律指引的河長制常被視為臨時性的工作安排[15]。在當前的制度語境下，河長制的運行很大程度上依賴于河長的權威，淮河治理實則受到人的控制而非法的約束，這是一種朝著人治的制度退化，與新時代依法治水的理念相背離，淮河流域推行河長制正面臨著嚴重的法治危機。

除此之外，淮河流域河長制立法還存在不同層級、不同地區之間的差異性。根據《立法法》第72條、第82 條的相關規定，全國人大及其常委會、省級人大及其常委會、設區的市人大及其常委會、省級政府、設區的市政府五級機關各自享有河長制的立法權。但由于各地立法水平、政策偏好、文化傳統、經濟發展水平等不盡相同，隨著各地政府普遍將河長制立法納入立法計劃，這種外部立法環境上的差異將逐漸內化為河長制法律規定的差異?；春恿饔騾f同治理的基礎前提是參與主體具有共同的利益目標、可配合的工作體系以及相近似的考評方法，而河長制立法難以統籌，各省市形成治水合力缺乏統一的規則約束，淮河流域推行河長制很難發揮實效。

（二）工作機制：淮河流域河長制的協同治理稍顯不足

淮河流經豫皖鄂魯蘇五省，流域面較廣，治水具長期性和復雜性，推進淮河流域生態文明建設必須建立完備的組織形態，堅持系統治理和一體化保護，樹立協同治理、立體治理的理念。河長制主張構建“黨政主導、水利牽頭、部門聯動、社會共治”的工作格局，強調多元主體相互配合、彼此協調，通力合作以實現流域治理目標，這與新時代淮河治理理念相契合?；春恿饔蛟谕菩泻娱L制的過程中，不斷豐富和完善河長制的組織體系，流域內五省份均設立黨政雙總河長，由省委書記、省長共同領導淮河的管理與保護，設置了省、市、縣三級河長辦公室作為河長制的組織載體，具體負責淮河的綜合整治?；春恿饔驁猿重瀼睾娱L制協同治理的工作方針，淮委與沿岸五省通過組建省級河湖長聯席會議、搭建河長制交流平臺等方式加強了河長制的區域協作[16]；通過推行“河長+檢察長”“河長+警長”工作機制探索水行政執法與公安執法雙管齊下的工作模式，實現了河長制的部門聯動；通過選任民間河長、青年河長來豐富流域治理主體，實現河湖管護責任的全面覆蓋?；春恿饔蛲菩泻娱L制的現有工作機制確有益于淮河治理，但還是不可避免地存在一些不足之處，具體體現在以下方面：

1.組織架構不合理

由于我國尚未對河長制進行專門立法，河長權力的大小、范圍及行使程序并不明確，導致實踐中河長的自由裁量權較大，河長制通常是依托黨政領導人的權威才得以運行，對人的依賴超越了對法律的遵守，違背了依法治水的基本原則。且當黨政領導因升遷、降職等原因發生工作調動時，其掌握的絕大部分資源也隨之離開，加上不同領導對淮河的規劃不同，淮河治理的連續性得不到保證。不僅如此，現有的河長辦設立在水利部門之下，成員也是從水利、環保等部門抽調而來，本質上并未跳脫出傳統的行政框架，也無法作為一個獨立的組織掌握話語權。河長制意在將原本分散的治水權集中于河長辦，實現從分立式治水格局向高度統一的整體式格局轉變，但基于目前河長辦的尷尬處境，淮河流域推行河長制的目標短期內恐怕很難實現。

2.協同機制有欠缺

在區域協同上，淮河流域因行政管理的需要被分割成若干個相對獨立的政治單元，流域治理也因此被賦予了跨界色彩[17]。上下游、左右岸政府各自的利益追求各不相同，在條塊結構的治理模式下，由于缺乏一個整合全流域共同利益的權威性機構，各地政府很難心往一處想、勁往一處使，淮河流域推行河長制未能實現效益最大化。當然，一體化的治理并不等于處處相同，也要在治水中體現各地的特色，以本地區實際問題為導向謀劃治水策略，實現流域治理的“當地化”?；春恿饔虿糠值貐^在引導河長制實現當地化的過程中，錯誤解讀了“一河一策”的內涵，將合作變成競爭，搞地方保護主義，出臺治水方案也不考慮淮河流域的連貫性，導致淮河治理“越治越亂”。在部門協同上，河長制工作涉及到水利、環保、財政等多個部門，由于缺乏明確的分工，彼此間功能交疊、職責模糊，為實現各自的部門利益，淮河治理實踐中常常出現推諉扯皮、各自為政的工作亂象，多元主體間的協調性幾乎為零。在“河長+檢察長”“河長+警長”工作模式開展得如火如荼之時，河長辦與其它部門之間的協作仍存在缺口，流域聯合執法機制與刑事司法銜接機制尚未健全，淮河流域河長制的部門協同能力治理存在一定的局限性。在內外協同上，河長制的運行缺乏社會公眾的廣泛參與，從決策、執行到考核的大部分工作都由政府內部消化，制度的公正性與公開性得不到保障。為提高公眾參與度而設立的“民間河長”“企業河長”，不僅數量有限，選拔標準和選拔程序也不夠公開透明，淮河流域推行河長制終未能跳脫出那一隅之地。除了參與主體和參與方式有限以外，河長制在公眾參與層面最大的問題還是其普及力度太小，這就天然地導致了社會參與面狹窄和公眾積極性不高。

（三）保障機制：淮河流域河長制的資金技術難以跟進

制度的運行必須具備一定的保障條件，條件先進與否影響著制度的實施效果，這類似于古典經濟學中將資源配置效率作為評判制度好壞的標準?；春又卫硗度氪蟆⒑臅r長但收效甚微，各地政府本就不愿啃這樣的“硬骨頭”，再加上資金、技術人才等后備保障供應不足，現有資源配置不盡合理，基礎保障條件地區差異大，淮河流域河長制從“有名”向“有實”轉變還有很長的路要走。

首先，淮河流域推行河長制的資金保障不足，投融資渠道單一。由于中華人民共和國成立之初單向追求經濟高速發展，忽視了對生態環境的保護，淮河流域在早期開發過程中遭受到了巨大的破壞，要想徹底拋棄“害河”的名號，必須投入大量的資金。河南省堅持做好河長制資金的中長期規劃，湖北省省級部門向市縣級提供專項資金補助，江蘇省兩年內增加了幾個億的財政補貼，淮河流域推行河長制的資金保障機制基本建立，保障力度也逐步加大。但河長制所需資金的來源渠道主要是財政投入，由于各地經濟水平不同，淮河不同河段的治理成效存在差異。對于一些經濟發展水平落后的地區來說，財政收入遠不能填補河長制運行的資金缺口；對于經濟發展程度較高的地區，也會因缺乏監管而產生資金使用不當的問題，導致最終投入和產出不成正比。流域治理具有非排他性和非競爭性，以利潤最大化為目標的市場主體很少主動涉足治淮項目，政府在傳統治水思維的局限下，也常常忽視對社會力量的動員，社會資本的引導力度不足，限制了河長制在淮河治理中的效果。

其次，淮河流域推行河長制的技術支撐能力不足，信息共建共享存在困難。淮河流域的具體水情呈動態波動樣態，單純依靠人力難以監測，數據收集、處理和運用上的效率影響著流域治理的速度，利用技術手段進行流域治理是河長制發展的必然趨勢。目前淮河水利委員會正大力推進數字孿生淮河建設，運用衛星遙感、無人機等現代化技術手段來提升智能化監管水平，各地政府也將河湖長制信息管理系統、決策支持系統及信息公開系統的建設作為重點任務強力推進，為職責部門收集河流信息、監管河湖狀況提供數據支撐。但目前信息庫的建設不夠健全，信息獲取的準確性、時效性有待提高；信息共享機制也不夠健全，不僅成本高昂，交流進度也十分緩慢。此外，淮河流域推行河長制的專業人才儲備不足，可調配的人手異常緊缺，新技術的開發運用困難重重?？偟膩碚f，數字技術與河長制的融合遠遠不夠，業務管理智能化不足，數字賦能河長制的潛力有待進一步激發。

（四）考評機制：淮河流域河長制的考核問責存在缺陷

河長制的本質是“水環境責任承包制”，是在環境保護目標責任制基礎上衍生出來的水域治理制度，河長制目標的實現靠掛牌喊口號是行不通的，必須要扛起責任、抓牢任務，把治淮工作落到實處。對淮河流域進行評估考核是檢驗治理結果的重要依據，考核結果能夠直觀地反映出各地治水工作的執行狀況，也是對領導干部進行獎懲的重要依據。當前，淮河流域推行河長制實行的是水利部司局包省、流域機構包片的督導檢查制度，由淮河水利委員會的相關部門固定次數對沿岸各省份的工作進度進行督查，及時跟進各省治淮工作進展[18]。各省政府也將河長制工作情況列為下級政府的考核內容之一，通過明察、暗訪多種方式進行考察，并根據定期考察結果采取“一市一單”的整改方案，確保各項任務落地生根、取得實效[19]。從全國范圍內來看，淮河流域河長制的考評機制較西部一些地區相對完善，但并不等于毫無缺陷，例如考核標準、考核周期以及考核主體設置不明確，考核結果的運用不恰當，這些都是需要改進的地方。

1.考核規定不明確

前文詳細分析了換流器在發生不對稱故障時計及兩側諧波的實際觸發角和換相角計算原理，進而得到實際的熄弧角：

首先，考核標準不明。通過分析淮河流域河長制的既存制度，無論是中央出臺的意見，還是各地自行制定的實施方案，都只從宏觀上規定了要實行差異化績效評價考核，將領導干部自然資源資產離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考，但對于具體的考核指標如何設置卻沒有進行規定，導致各地具體操作時任意性較大，缺乏嚴謹性與穩定性。其次，考核主體單一。根據工作意見中關于河長制考核辦法的規定，由縣級以上河長負責對相應的下一級河長進行考核。上下級政府部門之間固然存在領導關系，上級部門有權命令、指揮、監督下級部門，但河長制卻不能只有內部考核而缺乏外部監督。這是因為作為同一個部門的上下級，它們對外通常以一個利益整體的形式出現，在部門利益的驅使下，上級部門很可能包庇、放縱下級部門，如果沒有其他部門、人大以及群眾的監督，河長制考核的公平性難以保證。再次，考核周期不清。這指的是相關文件中沒有提及“何時考核”的問題，對于考核的次數和頻率無從得知，通常由地方根據實際情況自行決定，具有較大的任意性。

2.考核結果運用不恰當

考核結果的運用是考核機制的關鍵，理論上考核結果有好壞之分，考核結果的運用也相應地分為獎勵和懲罰兩類。從中央和各地出臺的河長制考核辦法來看，實踐中不同地區對于考核結果的運用存在差異，但大多數地區側重于責任追究，激勵機制相對缺乏。例如《安徽省2018 年度河長制湖長制省級考核辦法》規定以市為單位進行考核，對考核結果優秀的市通報表揚，對不合格的市通報批評，盡管有獎有懲，但過于簡略且形式主義色彩濃重，忽視了對單位及相關工作人員的關注，缺乏實質激勵效果[20]。此外，具體到責任追究層面，考核機制也依舊存在不合理的地方，主要是責任內容不明確，河長制考核辦法中對于具體如何追究、追究何種類型的責任以及責任追究的程序等微觀層面的問題缺乏規定，實踐中一個地區一個標準，結果出臺后再來確定責任，具有較大的臨時性和隨意性。有學者提出根據《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》來追責，但基于河長制組織架構的獨特性，河長不屬于行政序列，能否適用該辦法存疑；且如安徽省等地并不將河長作為考核及責任追究的對象，而是以市級政府或相關部門為追責對象，就更加無法適用該領導干部的追責辦法。

四、我國淮河流域推行河長制的完善建議

河長制的全面推行，無疑為淮河治理提供了新思路和新方法，賦予了淮河流域生態文明建設以新的生命力。從實踐狀況來看，河長制在治理管護淮河流域的生態問題上取得了較大成效，河長制的工作體系全面構建，協同治理、系統治理不斷深化，長效發展趨勢顯著。結果證明了在淮河流域推行河長制是一次有益實踐，但它卻不是包治百病的靈丹妙藥，河長制在運行過程中早已暴露出不少問題。要充分發揮河長制的制度優勢，必須從立法、協同、保障、考核四個方面予以優化，將淮河河長制中的薄弱項逐個擊破，最終才能推進淮河治理走深走實。

（一）優化頂層設計，推進淮河流域河長制專門立法

法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，流域治理作為國家治理領域的重大實踐，涉及經濟、政治、文化多個維度，具有長期性、復雜性和艱巨性的特點，必須要在法治軌道上予以推進?；春恿饔蛲菩泻娱L制面臨著考核標準不明確、責任劃分不清晰等問題，本質上是因為河長制法律規范的缺失。生態文明建設的發展趨勢要求我們必須將河長制作為政府的一項常態化制度予以貫徹落實，完善的河長制法律體系是實現該構想的基礎前提，淮河流域推行河長制必須堅持立法先行，發揮立法在淮河治理中的引領和推動作用。

推行河長制是淮河流域落實綠色發展理念、推進生態文明建設的一項重點任務，作為新時代的治水載體，必須“層層吃透思想、人人知曉內涵、處處狠抓落實”[21]，這要求我們必須做好河長制的頂層設計。河長制自推行以來，國家層面僅僅通過《水污染防治法》明確了河長制的法律地位，地方層面只有安徽省在《安徽省淮河流域水污染防治條例》中對四級河長的工作職責做了附帶規定，從上至下均沒有一部專門立法對河長制的工作機制、保障機制、考核問責機制等做出法律規定。從理論上說，專門立法和在其他相關法中做出附帶性規定是河長制立法的不同模式，前者更具系統性和可操作性，但頻繁修改會影響制度的穩定性，因此適合運用于河長制的常態化發展階段；而后者更靈活但也更局限，可以用來明確法律地位，做好與相關制度的銜接，但無法為河長制的可持續發展提供保障。河長制經過多年實踐，現已從探索階段邁入深耕階段，必須要加快推進河長制的立法建設，以專門立法為主、以附帶性規定為輔，為淮河流域推行河長制提供全面而系統的法治保障。

基于河長制遵循的是自下而上的實踐探索路徑，可以鼓勵流域內五省及其所轄各市根據所處河段的水文特征及地方特色先行立法，為河長制專項法的出臺積累立法經驗?；春恿饔蛞酝庖延胁糠值貐^開啟了河長制地方立法的先河，主要存在制定專項法規、制定政府規章以及在地方性涉水法規中設置河長制專章或專門條款這三種立法模式。由于地方的立法水平參差不齊，沿岸各省可以參照河北經驗，在涉水法規中增設專門的章節對河長制的重點內容加以明確。與此同時，為防止各省河長制立法因過于分散、參差不齊而阻礙流域協同治理，需在流域立法中增加河長制板塊，實現淮河治理在法治層面的高度統籌。根據各大流域推行河長制的立法與實踐經驗，在國家層面將河長制納入立法計劃，加快編制河長制專項法，將河長制的總體目標、基本原則、組織體系、工作體系、考評方法、責任追究等內容分章節列明，確保河長制能夠落到實處。除了編制河長制專項法之外，也要對《水污染防治法》《水法》等涉水法律規范進行修訂，在其中增加河長制的相關規定，構建一個全方位、可配套的河長制法律體系。

（二）調整工作體系，構建多元協同的流域治理格局

河長制是為了化解“九龍不治水”的困局而產生的流域治理創新機制，涉及河長、河長辦、水利部門、流域管理機構等多元主體，人們所設想的理想運作模式是統籌領導、各職能部門通力合作、公眾積極主動參與。但通過上文的分析，發現目前淮河流域河長制運行過程中，政府內部各主體之間存在職權交叉、責任不明的現象，非但沒有解決治水權分散的問題，反而加劇了機構間的不協調。要解決這一問題，必須首先從河長制的組織體系入手，找準河長及河長辦的定位。河長職能的實現離不開其作為行政領導所擁有的絕對話語權以及依附在相應職位上的行政資源，并不否定這種模式給流域協作治理帶來的好處，但也不能忽視兼任制下河長對淮河治理工作的“力不從心”；河長辦也面臨同樣的問題，大多數工作人員都從各單位借調而來，大家更注重本職工作，對河長辦的工作職責沒有明確的認知。河長制的常態化發展需要一套職權穩定、可長遠運行的組織體系，因此有必要將河長及河長辦納入行政序列并明確其行政地位。應當通過法律明確河長的選任與職責，依程序任命專職河長，賦予其獨立的行政權力，使其能在流域治理中充分發揮總指揮、總督導的作用。河長制辦公室也應設置成專門負責指導、協調、監督、考核河長制工作的獨立辦事機構，與其他政府部門同級，不再受水利部門的領導與制約；機構內部相應設置若干崗位與編制，領導職務由各級河長分別擔任，普通科員則通過事業單位考試加以選拔。此外，必須明確河長及河長辦并非要取代淮委及水利部門，而是要在這些涉水機構之間建立橋梁，更好地實現協同治理的目標。

2.加強河長制的協同能力

在區域協同上，要充分發揮淮河水利委員會在統籌淮河整體治理上的優勢地位，建立一個由省級河長領導、淮委協調、下級河長負責的區域協同體系?；次鳛槌ＴO機構，要把協調沿岸省市的聯動治理作為一項長期工作開展，要以淮委為中心完善河湖長聯席會議制度、信息報送及信息共享等制度，為上下游、左右岸政府搭建一個能夠平等磋商的政策協調與糾紛化解平臺。要加強省級河長辦與淮委的協作，由淮委立足于淮河流域整體視角，系統化的編制流域綜合規劃與專項規劃，按照年度、季度擬定流域治理目標，做好蓄水、抗旱、防洪、排澇等工作的統一調度，推進交界處惡臭水體、非法采砂的省域聯合執法。各省市的河長辦則要在此基礎上，結合自身實際需求，以問題為導向為不同支流、不同河段打造專屬治理方案，依托地方特色創新水利發展方案，實現區域間的良性競爭。

在部門協同上，要充分發揮水利、生態等部門在淮河治理上的專業作用，由河長辦做好統籌規劃后，交由這些部門完成具體的管理保護工作。要加快構建流域執法與刑事司法的銜接機制，深化河長辦與公檢法的合作，河長辦將巡查過程中發現的破壞河流生態環境的案件線索移交當地檢察院，由檢察院提起公益訴訟，需要執行的再交由河長辦予以督促，借助司法力量對破壞淮河生態的違法犯罪行為予以審判，充分發揮河長制的震懾作用。另外，要以“河長+檢察長”“河長+警長”為范例發掘治淮新模式，例如“河長+文旅”治淮模式，由河長辦聯合文旅局開展生態廊道建設，把文化建設和旅游產業的發展與河長制融合起來，通過推出淮河流域系列文創產品、舉辦淮河主題展、建設河長制主題公園等方式，積極推動淮河水文化建設提檔升級。

在內外協同上，要鼓勵廣大人民群眾參與到河長制運行中來，打通淮河治理的最后一公里，營造全社會共同治水的良好氛圍。首先，要擴大公眾參與的范圍，無論普通公民還是專家學者，無論自然人主體還是單位主體，都有權利也有義務參與到淮河治理中來[22]。其次，要明確公眾參與的方式，既可以是通過召開大型座談會、論證會來聽取群眾意見，也可以是開設河長制門戶網站公開征集治水方案，還可以是在考核環節邀請群眾進行打分，借助多種參與途徑實現對淮河河長制的社會監督。最后，要加大公眾參與的宣傳力度，充分利用高校、企業等平臺進行河長制宣講，開發河長APP便于普及群眾學習治水知識，還可以對發現水域問題或提供治理建議的群眾發放獎勵，達到全社會自覺自發自愿治水管水的局面。

（三）擴寬融資渠道，全力推動數字技術賦能河長制

淮河治理并非一日之功，河長制六大任務的實現需要源源不斷的資金供給?；春恿饔蛲菩泻娱L制的資金主要來源于地方財政自給與政府專項撥款，來源渠道較為單一。分稅制改革下地方財政壓力大，分配給河長制的運行資金并不充裕，難以滿足淮河治理的長遠發展需求；長期依靠上級撥款既不現實，也容易導致政府陷入“溫床”進而喪失財政自主性。因此，淮河流域推行河長制必須拓寬資金融措渠道，建立多元可持續的投融資機制。一要積極爭取專項債或政策性資金。專項債是解決公益性項目資金來源的重要方式，淮河治理中污水處理、生態修復等基礎水利項目可以積極申請專項債或向開發性、政策性金融機構申請支持。二要積極引導社會資本參與，將淮河治理中的項目劃分為公益項目和市場化項目兩類，公益項目由政府主導，市場化項目則可以通過招投標、招股控股等方式交由市場主體負責，加大淮河治理領域的政企合作力度。三要提高資金使用效率。要對流域治理的大小事項綜合考慮，加大對薄弱領域的財政投入。當前，淮河流域的防洪減災體系尚不健全，洪水下泄出路不足，部分支流尚未達到防洪標準；水資源承載能力嚴重不足，區域水網互聯互通的目標尚未達成，生態用水難以得到保障[23]。因此，在資金分配時，要適當將河長制資金向防洪抗旱工程建設、區域水網建設、生態修復等重點領域傾斜，抓住淮河治理的主要矛盾，實現資金的合理配置。四要加強資金的監督管理。各地各級政府要將用于淮河治理的經費納入中長期規劃，持續推進預算管理一體化實施；要加快構建河長制資金使用管理制度，做好資金利用的記錄與審核工作，確保河長制資金能落到實處。

在技術層面，要加強智慧河湖建設，提高淮河管理保護的網絡化、科學化水平。淮河流域生態經濟帶作為中東部最有潛力的地區，臨近全國著名的高新技術產業園區，科技發展速度迅猛，河長及河長辦要充分運用片區優勢，大力推進數字孿生淮河建設，編制數字淮河的中長期規劃，用科技賦能河長制的長效發展。在淮河治理管護過程中合理運用大數據、云計算、遙感等新興技術，搭建河道監測平臺、決策支持平臺、信息共享平臺、公眾反饋平臺等多元化數字化平臺，探索地下水數字模擬等水利專業模型，構筑具有預報、預警、預演、預案功能的智慧水利體系，為淮河流域推行河長制提供技術支撐。將區塊鏈技術運用于河長制信息管理系統的建設中，利用區塊鏈實現河長制水質信息存證，進而拓展開發實現信息追溯、數據還原等先進功能[24]。數字技術不僅可以幫助內部收集、處理信息，也可以用于對外宣傳。傳統的河長制公示牌僅以文字形式列舉了如河段長度、河長職責、整治目標等基本信息，公示形式和內容存在局限，未來可以借助互聯網技術對公示牌進行創新，通過電子屏幕滾動播放淮河治理的實時動態、河道監測畫面、河長制宣傳片等，方便人民群眾及時了解淮河河長制推行的具體情況。此外，還要著力解決淮河河長制隊伍中專業人才匱乏的問題，做好人才的培養、聘用工作?？梢耘c區域內各大高校制定水利人才聯合培養措施，增加定向就業指標，為河長辦輸送高質量治水人才；在向社會招聘巡河員、河道管理員時，要逐步提高聘用門檻，注重考察其工作經驗、技術水平和專業知識，并做好職前培訓工作；可以通過提高薪資待遇、發放績效考核獎勵、出臺落戶政策等方式來留住人才，強化淮河河長制的運行中的人才保障。

（四）細化考核辦法，科學合理地運用河長制考評結果

河長制的生命在于實施，淮河流域在推行河長制的實踐中經常出現河長失職或履職不到位的情況，有些地區河長巡河率比較低，有些地區實際河長數量與系統記載數量不一致，反映了河長制現實運行秩序的混亂。為確?；春雍娱L制任務目標按時按量按期完成，就必須健全河長制的考核問責機制，制定一套科學合理、系統規范、公平公開、獎懲并舉的考核辦法。

一要科學制定考核指標。既要從國家的戰略高度制定河長制考核指標體系，對考核原則、考核主體、考核步驟等基本問題做出規定；又要考慮不同地區水文水情存在的差異，結合“一河一策”，制定符合當地實際的考核指標和評分細則。具體而言，河長制考核指標要實現從組織體系到宣傳教育的全面覆蓋，是否有配套的工作方案和工作計劃、專項資金的撥付使用是否合規合理、相關信息是否及時報送……這些都應被列入考核范圍內。其中要重點關注河長制六大任務的實際執行情況，通過將指標量化來對相關部門進行評分，例如水資源預警機制的建立情況、非法采砂的整治情況、農村不達標水體的改善情況等，都要在考核辦法中體現出來。

二要適當擴大考評主體。為保證淮河河長制的公平公正，必須要打破行政系統內部考核這種既當選手又當評委的錯誤做法，重視公眾在考核評價中的作用[25]。河長辦可以負責設立專門的河長制考核委員會，聘請有關專家、環保組織成員、各行各業的人民群眾等非利害關系人組成考核委員參與評估工作。而絕大部分公眾難以成為考核委員，他們參與河長制考評的主要方式則可以是在公眾號或門戶網站上填寫當地河長制建設滿意程度的調查問卷，問卷數據也將成為考核的指標，這樣既可以提高公民對淮河治理的參與感，又能確保河長制考核的客觀公正。

三要合理確定考評周期。淮河治理具有長期性和復雜性，短時間內看不到明顯的治理成效，因此考評周期不宜過短；目前淮河沿線的大部分地區采取的是年終考核的方式，也容易滋生相關部門的惰性。綜合來看，可以采用定期考核和不定期考核相結合、長期考核和短期考核相結合的考評方式，除根據上一季度的考評情況選用季度制、半年制或一年制的基本考核周期外，可以對治理效果較差的地區采取不定期抽查考核，給予當地政府一定的治水壓力。

四要有效運用考評結果。針對河長制責任內容不明確的問題，有必要在河長制專項法中設置專門的責任章節，明確責任承擔主體及責任追究方式，在行政責任外增加法律責任，實現對程度不同的失職行為的覆蓋性追責。在責任的分配上，必須明確河長和河長辦在淮河治理中起到統籌負責作用，并未取代其他涉水機構，因此在責任分配時也要注意不能將全部責任壓在河長身上，而應根據具體事由追究相關及其工作人員的責任，實現權責統一。最后，河長制在淮河治理領域的常態化發展僅靠責任倒逼機制是不夠的，還要進一步強化激勵機制的運用，將財政補貼與考核結果掛鉤，考核優秀的地區能夠享受下一階段的財政傾斜，有突出貢獻的單位或個人也能獲得嘉獎，從根本上提高治淮的積極性與主動性。