宏觀調控與反壟斷沖突之協調

楊三正,張 筱,韋玉丹

(1.廣東省社科聯決策咨詢研究基地 廣州應用科技學院,廣州511370;2.蘭州大學 法學院,蘭州730000; 3.西安電子科技大學 機關黨委,西安710126)

現代市場經濟中政府的經濟職能從總體上可以區分為宏觀經濟調控和微觀經濟規制兩大類,其在法律領域的表征即為經濟法中的宏觀調控法和市場規制法,而實踐中其具體表現形式分別為宏觀調控法、反不正當競爭法、反壟斷法等。宏觀調控和反壟斷之間既存在密切聯系,也存在不少沖突。本文試圖在厘定二者概念的基礎之上,對宏觀調控和反壟斷沖突及其協調展開重點解析。

一、相關研究綜述

就目前研究現狀看,專門研究宏觀調控與反壟斷沖突及其協調的文獻甚少,但也有一些相近似的研究成果可為我們的研究提供參考。有研究者基于我國初級階段的基本國情,認為我國既要大力發展規模經濟,鼓勵經濟聯合,同時要反對和防止壟斷與經濟力過度集中[1]。還有研究者提出競爭政策的基礎地位意味著其他經濟政策,特別是與市場競爭密切相關的產業政策,要把競爭政策的理念和原則內化于政策之中,不產生排除限制競爭的后果[2]。由現有文獻觀之,研究者多將目光投向宏觀調控與反壟斷的協調,但對二者的沖突關注不夠。我們的研究首先著眼于對宏觀調控與反壟斷沖突的思考,在此基礎上進一步尋求二者協調的理論根據,并探索對二者間沖突進行協調的一些路徑。

二、相關概念解析

為使研究具備基本的理論與制度依據,并使其核心問題得以有邏輯性地進行,首先得對幾個相關基礎性概念做一解析。

(一)宏觀調控

從詞義分析,“調控”意為:調者,調節、協調、調適;控者,控制、約束。“調”乃“控”之必經途徑,通過“調”而實現“控”之目的,即通過“調”而“控”才是市場本質之反映,也才是宏觀調控的真正目的,調而不控、只控不調都是偽調控。國內學術界對“宏觀調控”的界定存在狹義、中義、廣義之分:(1)狹義說。該說認為宏觀調控是國家運用貨幣政策和財政政策調節社會總需求的行為,宏觀政策有且只有貨幣政策與財政政策兩類。(2)中義說。該說認為宏觀調控是國家或政府為了熨平經濟波動、保證經濟穩定增長,運用財政政策、貨幣政策、收入政策等經濟政策,以及必要的行政措施對國民經濟總供給與總需求以及總價格、總就業量等進行間接調節,以促進總需求和總供給的基本平衡,使國民經濟結構得到優化。(3)廣義說。該說認為宏觀調控即國家干預,是國家為了克服市場失靈,促進國民經濟協調、穩定和發展所采取的一切干預措施。

正確解析“宏觀調控”的內涵,應當從我國宏觀調控的實踐進行實證考察。“宏觀調控”一詞源于我國的經濟體制改革,1989年11月,中共十三屆五中全會的決議指出:“進一步深化和完善各項改革措施,逐步建立符合計劃經濟與市場調節相結合原則的,經濟、行政、法律手段綜合運用的宏觀調控體系。”在此之后,“宏觀調控” 這一概念被廣泛使用于中共中央和國務院的有關文件中[3]。伴隨著四十余年的改革歷程,“宏觀調控”的涵義也在不斷修正。基于對我國宏觀調控實踐的觀察,我們認為,“宏觀調控”是指國家為了實現國民經濟總供給與總需求的平衡,保證國民經濟持續、穩定、協調發展,運用經濟、法律和行政手段對國民經濟在宏觀上所實行的調節與控制[4]9。而中央政府具體運用的宏觀調控措施主要有國民經濟與社會發展計劃、財政政策和貨幣政策,分別由國家發改委、財政部和中國人民銀行在國務院的統一領導下負責實施。

(二)壟斷及反壟斷法

壟斷在本質上屬經濟獨占,是一種經濟專制,與經濟民主相悖。壟斷者成了經濟強者,而被壟斷者成為任其控制的經濟弱者,其無法在經濟上與壟斷者抗衡,故反壟斷必須依靠公力救濟,由強力政府實施政府干預來實現。

反壟斷法作為經濟法的重要組成部分,一向有“經濟憲法”“經濟基本法”之稱,是政府干預經濟的手段之一。反壟斷法并非保障具體主體的具體權益,而是從動態和宏觀上維護市場經濟活力與交易安全,重在通過遏制壟斷和限制競爭等行為以發揮市場機制在資源配置中的決定性作用。根據我國《反壟斷法》的法律文本,我國反壟斷法主要規制市場經濟中的經營者達成壟斷協議、經營者濫用市場支配地位、具有或者可能具有排除限制競爭效果的經營者集中三種壟斷行為。前述三種規制對象是世界各國反壟斷法規制的核心,均以保障市場高效、自由配置資源為目的。我國反壟斷法的立法背景、立法宗旨與世界各國雖有所不同,但在反壟斷法的內涵和外延上區別不大。從作用機制上看,反壟斷法作為政府干預經濟的重要形式之一,主要是以“規則”和“標準”為反壟斷規范文本主體間接干預經濟活動的方式[5]。

三、宏觀調控與反壟斷之沖突

宏觀調控與反壟斷是政府調節經濟的兩種基本方式,在具體實施過程中二者會產生沖突,這種沖突有其表現形式及背景原因。

(一)沖突的表現形式

宏觀調控與反壟斷本屬于不同的經濟法域,前者屬宏觀調控法范疇,后者屬市場規制法范疇,表面看不存在沖突的可能,但是一旦宏觀調控政策的發揮影響到市場經濟主體微觀領域的競爭,使得受益于宏觀調控的企業與非受益企業產生沖突,利益博弈就會因此展開。就實質而言,這種博弈不是企業或行業之間的經營策略安排,而是宏觀調控與反壟斷之間的制度沖突。細述之,其具體表現形式有二:其一,二者的資源配置機制存在沖突。宏觀調控是政府主動優化資源配置的機制,可縮短市場配置資源的時間,旨在改變市場資源配置不均狀態,增強市場競爭活力,但在結果上很可能誘發壟斷,從而限制市場競爭。反壟斷處理的是競爭不充分的問題,通過提升競爭程度,恢復市場資源配置機制[6]。這種資源配置機制在時間跨度上往往較為漫長,所以當政府認為市場波動在短期內無法實現內部修復時,就會試圖通過宏觀調控政策予以平緩。但是,由于政府對市場發展態勢的準確定位并非易事,使得以相機抉擇為路徑選擇的宏觀調控政策往往難以達到“對癥下藥”之效,結果收效甚微,有時甚至還會起到反作用。其二,二者的發展目標支持存在沖突。在全球經濟一體化背景下,國家為了提升國際競爭能力,會通過宏觀調控扶植政策支持某些產業經濟集中發展,導致集中型企業獲得一定市場支配地位,并因此獲得壟斷利潤。而這些產業經濟集中往往涉及不到中小企業,導致這些企業由于無力競爭而被動退出市場。這是宏觀調控與反壟斷存在的現實沖突,亦即宏觀調控支持規模經濟的目標導向與反壟斷維護市場競爭的目標導向之間的沖突。以我國為例,我國是一個政府主導市場經濟發展的國家,為扶植關乎國家經濟命脈的產業發展,政府往往通過調整產業政策,為某些行業的企業營造隔絕競爭壓力的生產環境,結果導致這些相關企業通過限制生產、提高商品價格以獲得高額利潤。在此情形下,消費者別無選擇,不得不支付更高的價格從壟斷商處購買商品。而壟斷商雖賺取了高額利潤,但這種無競爭壓力的營銷模式實質是低效的,降低了刺激壟斷商提高自身企業實力的動力。面對這些情形,某些投機商便乘虛而入,人為地制造資源短缺假象,改變本產業域或與其相關產業的產品和服務資源供給現狀以攫取壟斷利益。過往的事實表明,傾斜性、保護性的資源配置方式在給某些行業帶來發展優勢的同時,也勢必積聚大量弊病。

(二)沖突產生的背景

宏觀調控與反壟斷的沖突之所以產生,既有其社會背景也有其理論背景。

其一,社會背景。反壟斷最早起源于十九世紀末的美國,是多種政治經濟力量博弈的結果。壟斷資本主義在美國的產生與發展導致了生產和資本的過分集中,為獲取超額利潤,一些行業和部門聯合限制競爭,逐漸形成壟斷,嚴重損及農民、中小企業和牧場主的利益,迫使他們聯合起來爭取經濟自由與民主,最終促成《謝爾曼法》的誕生。相對于反壟斷而言,資本主義國家宏觀調控的動因為1929年爆發的經濟大危機,當時的胡佛政府實行放任自由的貿易政策,偏信自由貿易可以自我調整,結果使美國陷入經濟停滯狀態。為解決自由貿易政策導致的弊端,羅斯福政府則通過政府對經濟全面干預以修正經濟發展道路,開創了政府干預主義模式。其二,理論背景。凱恩斯宏觀經濟學模型的立論基礎是有效需求不足,通過靜態和比較靜態分析,認為存在失業的主要原因在于有效需求不同,并提出國家干預經濟的思想[7]。完善市場配置功能的需要要求現代市場經濟國家在市場基礎上日益衍生出其他一些非市場形式的政府制度安排,其中針對市場經濟總量非均衡而由政府運用一定的宏觀經濟政策進行的宏觀調控便是其中之一。反壟斷保護自由競爭,亞當·斯密主張的自由主義經濟認為壟斷具有導致減少產量、資源浪費和技術低效的弊端,這一精辟的理論見解應當說是反壟斷法的原始理論基礎。

四、宏觀調控與反壟斷沖突之協調

在一般意義上,宏觀調控服務于宏觀經濟,反壟斷服務于微觀經濟。但宏觀調控行為可影響至微觀領域市場主體間的競爭行為,反壟斷行為力爭維護高效自由的競爭環境,無疑對宏觀調控的實施增加決策透明度,二者互相作用。因此,如何協調二者沖突,促進市場經濟健康發展才是政府政策的終極目標。

(一)宏觀調控與反壟斷沖突協調之理據

1.經濟學理論依據

微觀經濟學中的一般均衡理論認為,在追求效用最大化的消費者和追求利潤最大化的廠商各自獨立決策、不受任何阻礙和干擾的情形下,整個經濟體系處于完全競爭的狀態時,所有消費品和生產要素的價格將有一個確定的均衡值,它們的產出和供給將有一個確定的均衡量,最終會在所有市場上建立自然均衡。當競爭使得市場上所有商品和服務的邊際成本等于邊際收益時才可實現一般均衡,但這在現實經濟中實現的可能性太小。我們有必要將這種情況解釋得更清楚,因為這些實現一般均衡的條件正是政府提供宏觀調控決策前評價市場運行的基本標準[8]。福利經濟學認為,市場失靈的首要原因是不同形式壟斷的存在,包括產品市場的壟斷和投入品市場的壟斷。前者指許多競爭性廠商或原材料供給者之間勾結,后者指僅有一個買主,如果某行業是競爭性的,則邊際成本等于邊際效益。但壟斷并非如此,壟斷時效用最大化的產量和價格高于邊際成本水平,造成價格太高,供給太少,效率低下,此時政府用競爭或管制(適用于自然壟斷行業)取代壟斷以糾正壟斷弊病。還有,由美國經濟學家J·M·克拉克提出的“有效競爭理論”也是支持反壟斷與宏觀調控可協調的重要理論。該理論認為市場競爭的存在,雖然能夠實現資源的優化配置和經濟利益的最大化。但是,事實上自由競爭并不總是能夠成為提高資源配置效率和生產效率的最佳途徑,競爭的作用具有一定的局限性。克拉克認為,完善的市場競爭狀態和純粹的壟斷狀態是不存在的,大多數市場處于一種不完美的市場狀態,即壟斷和競爭并存[9]。這意味著規模經濟下仍可以保持市場競爭狀態,該理論為反壟斷豁免制度提供了強有力的理論支持,而這也是實現宏觀調控與反壟斷相協調的重要理論依據之一。

2.法學理論依據

首先,宏觀調控和反壟斷所保護的法益均為社會公共利益,其有效實施得益于社會機制的調節作用,如社會制約、社會評價、社會監督以及要求企業履行社會責任等,這也是二者存在協調之可能性的法理基礎。反壟斷與宏觀調控分別以反壟斷法與宏觀調控相關法律為依托,二者在立法上都體現社會本位,目標都是為了促進社會整體經濟利益和社會公平正義的實現。宏觀調控的最終目標是保持經濟總量平衡,促進重大經濟結構優化,實現經濟穩定增長。為實現國家發展需要,宏觀調控法下的產業政策法等通過傾斜性保護對某些產業發展進行扶植,表面上不利于自由競爭,但其實質卻為統籌兼顧之舉。例如,我國地域遼闊,東西部發展差異大,經濟發展不平衡,為促進西部經濟發展,國家通過一系列調控措施,最終實現財政支付向該地區轉移的目標,促進該地區經濟增長和居民收入水平提高,實現發展成果惠及全民的社會公共利益目的。反壟斷法致力于競爭自由,建構公平的經濟行為的游戲規則,防止壟斷、競爭者之間的限制競爭協議和協同行為,從而提高經濟運行效率,維護消費者利益和社會公共利益[10]。其次,從法的價值理念分析,宏觀調控更加注重公平與正義,反壟斷優先追求效率與自由。但二者并不矛盾,宏觀調控并不排斥自由競爭,反壟斷也尊重公平正義之價值,故存在可協調的空間。可通過衡平思想平衡二者存在的價值沖突,即找到二者的均衡點。在此均衡點上,反壟斷法接受公平正義價值,宏觀調控法接受效率自由價值,實現利益的平衡。

(二)宏觀調控與反壟斷沖突協調之前提

宏觀調控與反壟斷相協調的前提是正確看待市場機制與政府干預的關系。從理論角度講,市場在資源配置過程中起決定性作用,但對此要作客觀層面的全面理解,而非理論層面的絕對理解。從客觀現實角度看,雖然市場的內在功能和外在作用決定了它在資源配置過程中具有更高效的優勢,但這種優勢不能保證公平與正義,而政府的宏觀調控可從保障公平與正義的角度對市場失靈進行必要糾正,故需要通過資源配置的整個系統客觀全面地理解二者的關系。首先,準確理解政府的職能。這就要求政府應當充分尊重市場,退出競爭領域,履行好其提供公共產品的職能,將市場能解決的全都交給市場,在尊重經濟自由的前提下,對市場失靈及市場難以解決的問題進行適度干預[11]。其次,明確政府和市場在資源配置方面的功能。市場往往是通過追求私人利益而實現公共利益,而政府宏觀調控的前提則是保障公共利益的實現,二者要各司其職,否則雙向互動就會被打破,最終造成市場秩序的混亂。

在處理好市場與政府關系的前提下,協調宏觀調控與反壟斷關系的邏輯就清晰了。市場經濟的缺陷導致不可避免地出現經濟周期性波動,有時市場機制雖可自動調節經濟復蘇至均衡水平,但在達到均衡前需經歷一個較長時期的蕭條或動蕩,總體社會福利會因此付出沉重代價[12]。這就決定了既要發揮市場的決定性作用,也要發揮政府的宏觀調控作用。如果用宏觀調控與反壟斷的協調解釋之,其邏輯關系則體現為:反壟斷旨在保護和促進市場高效公平競爭,宏觀調控旨在尊重市場機制的前提下對市場功能發揮必要的補充作用,二者都是彌補市場缺陷的必要措施。從世界各國反壟斷政策與宏觀調控政策協調的發展歷史來看,反壟斷更直接地反映了市場機制的內在需求,科學理性的宏觀調控政策則以尊重市場規律為基礎,二者殊途同歸,相得益彰。解決經濟社會發展中的問題,有時是政府優先市場為輔,但更多時候是市場優先政府為輔[13]。一旦宏觀調控和反壟斷解決了市場經濟發展過程中的弊病就應全身而退,不可作出過當或不當干預,否則只會削弱市場主體的競爭力,擾亂市場競爭秩序。例如,2021年10月8日,中華人民共和國市場監管總局發布的《美團反壟斷案行政處罰決定書》(國市監處罰〔2021〕74號)之核心內容可歸納為以下幾方面:其一,網絡餐飲平臺服務與線下餐飲服務不屬于同一相關市場;其二,當事人在中國境內網絡餐飲外賣平臺服務市場具有支配地位;其三,當事人具有濫用市場支配地位的行為;其四,當事人行為排除、限制了市場競爭;其五,根據《反壟斷法》第四十七條、第四十九條和《行政處罰法》第五條、第三十二條規定,對當事人濫用市場支配地位的行為作出如下決定:(1)責令當事人停止濫用市場支配地位的違法行為;(2)對當事人處2020年度銷售額3%的罰款。由此案可以透視,一方面中國政府對該行業的本國企業采取鼓勵發展的宏觀經濟政策,另一方面對其損害行業發展的違法行為,依法適用《反壟斷法》予以制裁,充分體現出宏觀調控與反壟斷的相互協調。

(三)宏觀調控與反壟斷沖突協調之路徑

綜上所論,作為政府干預市場經濟的必要手段,宏觀調控與反壟斷二者是能夠而且必須協調的,其路徑可作如下選擇。

1.正確適用反壟斷豁免制度

從法理角度講,反壟斷法應該是普遍適用的一般法,對相同或相似行業的主體應當同等適用之,否則有違該法所追求的公平、正義等價值。從經濟角度看,反壟斷法的普遍適用更有利于經濟主體之間建立相互依賴關系,這是市場經濟得以正常維系的信用基礎。反壟斷豁免制度的存在應當有其合理性基礎,選擇對哪些領域予以豁免,并不是一個簡單的問題,往往與一國的政治、經濟發展需求及國家安全等諸多因素有關。因此,要正確適用反壟斷豁免制度,就得重點考量三方面的因素。其一,國家經濟安全。反壟斷豁免是一國在反壟斷的前提下參與國際競爭的重要支撐,合理利用豁免制度能夠為宏觀調控提供可協調空間,提高相關產業的競爭力,使其更好地參與國際競爭。當發生某一產業的國內外市場已被國外壟斷企業所控制、本國企業的現有實力難以進入市場參與競爭的情形時,國家就應當從經濟安全角度著眼通過反壟斷規制外國企業,并采用豁免制度促進本國相應產業的發展。其二,社會公共利益。對于涉及一國基礎性建設的自然壟斷行業而言,面對大規模的市場需求,企業競爭比單一企業提供服務的成本要高。在這種情形下,反壟斷法應當對這些產業進行豁免,以保障社會公共利益的實現。其三,反壟斷豁免制度的實質。反壟斷豁免制度是對特定領域特定情形下限制競爭行為的合法化,雖與宏觀調控行為屬不同經濟領域的規制手段,但總體上都在于促進國家經濟目標的實現。該制度服務于整體國家利益,是反壟斷利益與其他國家利益博弈后的理性選擇,其實質是使基于特定目的的特定限制競爭行為“合法化”,亦即使該種競爭行為能夠導致有效市場競爭。

從我國現實情況出發,現階段經濟發展既需要高效的市場機制來進行資源的優化配置,也需要有為的政府干預機制來矯正市場失靈,在需要政府介入市場的時間和領域,政府應當依法積極介入,在不需要政府介入的時間和領域,政府不得“亂為”。總之,政府需要在尊重市場規律的基礎上,優化經濟結構,營造穩定的宏觀經濟環境[14]。但為防止企業對此產生依賴心理,反壟斷豁免應規定必要的期限和條件,迫使企業形成自主發展的內在能力,這也是反壟斷豁免機制存在的內在邏輯要求。反壟斷豁免植根于市場機制本身,立足于對效率和多元價值的追求,通過理性選擇反壟斷豁免適用以實現多元價值目的,恰與政府宏觀調控所追求的公平、正義等目的相契合。

2.合法行使宏觀調控權

合法行使宏觀調控權是法治政府存在的基本要素之一,為此應當加強宏觀調控法律制度的構建,以此保障宏觀調控權有效行使和防止其濫用。而要使政府合法行使宏觀調控權,在制度選擇上應當重點考慮以下路徑:其一,使宏觀調控的權源具有合法性。宏觀調控權必須來源于明確的法律授權,并由合法主體依法實施。宏觀調控的合法性不能僅是經濟層面的,更應上升為一種法律層面的[15]。其二,使宏觀調控權的配置具有合法性。目前,我國在宏觀調控權的配置方面缺少明確的法律規定,尤其是國務院各職能部門宏觀調控具體權限劃分的法律依據不足,容易導致越權、懶權、爭權、濫權等情況,加大了宏觀調控的成本并損及國家及社會公共利益。所以,應當用明確的法律制度對宏觀調控職能部門的權力加以規范。其三,使宏觀調控權的行使具有合法性。宏觀調控是政府針對宏觀經濟的運行態勢進行的間接性調控,不直接干涉微觀經濟領域,其要求政府根據不同經濟時期的經濟發展態勢審時度勢,相機抉擇,以保障宏觀經濟的良性運行與發展。所以,宏觀調控職能部門在行使宏觀調控權的過程中,除應堅持合法原則、合理原則、誠信原則等一般性法律原則外,還應堅持獨立與協調相結合原則。亦即調控主體在法律規定的范圍內依法獨立行使各自的宏觀調控權,在此基礎上各主體應當相互協調配合,以使國家宏觀調控權的行使在整體上形成有效合力與良性互動。宏觀調控權的協調行使主要涉及財政部門和中央銀行,二者采用的主要調控手段分別為財政手段和貨幣手段。因此,在具體實施宏觀調控措施時,只有財政部門和中央銀行保持力度與方向的一致性,才能形成有效合力,取得良性調控效果[4]138。其四,完善宏觀調控監督機制。對宏觀調控權的監督不力一直是我國法治建設的薄弱環節,造成宏觀調控主體在利益誘惑下濫用宏觀調控權的現象時有發生。要從根本上解決這一困境,就必須完善對宏觀調控權的立法、司法和公眾監督機制,增大這種特殊形式公權力行使的透明度,防控其行使的隨意性乃至濫用。

3.提升政府經濟治理能力

如何協調市場機制與政府干預使其有效發揮作用是現代經濟治理體系的重中之重,而如何通過法律制度提升市場經濟水準和政府經濟治理能力又是解決這一問題的關鍵。我們認為,考慮到我國的現實國情,當下我國應加快市場主體產權制度的構建,將各類權利和權力界限法定化,最終形成政府對可不干預的經濟領域徹底放權、市場主體的契約自由精神得到充分尊重的大格局。在這種格局下,實現政府職能逐漸由管理型向服務型轉變,保障市場主體的經濟自由與發展權得到兌現。如此,市場主體方可依據其法定權利在與國家的縱向博弈中對抗政府不當宏觀調控和市場監管行為,以一種外生力量推動政府宏觀調控與反壟斷的協調。同時,市場主體還可依其法定權利自由交易、自由競爭,通過相互間的橫向博弈提升市場自由度和經濟效率,為政府宏觀調控和反壟斷的協調鋪墊堅實的市場基礎。正如黨的二十大報告所指出的“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發揮政府作用。”

五、結語

將宏觀調控與反壟斷置于統一的制度體系中審視時,我們會發現經濟政策的統一性為二者的有效協調提供制度基礎。實行市場經濟體制以來,我國奉行宏觀調控權集中于中央的原則,在經濟治理的路徑選擇上不賦予地方政府擁有宏觀調控的權力。這種制度選擇與安排能夠保證全國范圍內宏觀經濟政策的統一性,有利于宏觀調控政策的統一執行,但未必能為反壟斷法的實施營造良性外部環境。反壟斷法不僅僅是對壟斷這一市場失靈現象的簡單回應,而是完善市場經濟法律體系不可或缺的重要環節,也是政府推行經濟轉型在法律制度選擇上的必由之路。有鑒于此,政府就得尋求與反壟斷法相匹配的宏觀調控政策,消除各經濟領域中不必要的行政干預,有效發揮必要領域的宏觀調控作用,最終實現宏觀調控與反壟斷的協調統一,這是法治化市場經濟的必然要求。