為什么要制定口腔衛生政策?原則是什么?

李 剛

(空軍軍醫大學(第四軍醫大學)口腔醫學院口腔預防醫學教研室,710032)

堅持預防為主、防治結合,提高公共衛生服務的可獲取性和均等性,口腔衛生是健康生活的組成部分,是社會文明進步的重要標志。制定衛生政策,對于提高全民基本口腔保健水平, 保護人民口腔健康,促進社會的和諧發展,適應全面建設小康社會戰略目標的總體要求極為重要。

適宜的口腔衛生政策對于保證和促進人民健康至關重要。口腔衛生政策和其他公共政策一樣,有些是國家規范人們的行為準則,具有較高的權威性,即指令性,如《中華人民共和國執業醫師法》及《執業醫師法實施細則》對口腔執業醫師有著嚴格的限制,《中華人民共和國傳染病防治法》及《傳染病防治法實施辦法》、《醫療機構管理條例》、《醫療廢物管理條例》等法律、法規,加強對口腔醫療機構的監督管理。有些是規定工作目標、策略、措施或步驟,有較強的指導性,如衛生部制定的《我國2000年口腔衛生保健目標》,《中國口腔衛生保健工作規劃(2004-2010年)》,2007年衛生部辦公廳下發的《關于加強口腔衛生工作的通知》,就是指導各地開展口腔衛生保健工作的文件,每年衛生部辦公廳印發的《關于開展愛牙日活動的通知》則是對愛牙日活動的安排提出要求。科學有效的口腔衛生措施和管理要求通過政策固定下來,就會轉化為政府改善群眾口腔健康水平的承諾,就會轉化為各級財政部門對口腔衛生工作的必要的經費投入,進而變為廣大口腔醫務工作者為群眾提供高水平口腔衛生服務的實踐,從而提高群眾的口腔衛生水平。口腔健康是居民健康素質的組成部分,因此適宜的口腔衛生政策也能保護和發展生產力,成為經濟和社會發展的重要基礎。

此外,口腔衛生政策對于口腔醫療衛生系統自身建設和發展產生重要影響。口腔醫療衛生系統是保障群眾口腔健康的載體,口腔醫療衛生人員是防治口腔疾病的力量。口腔醫療衛生人員的能力強弱,積極性的高低、醫療設備裝備好壞直接制約著為人民提供衛生保健服務的質量和數量,進而影響群眾的健康水平。口腔衛生政策也是影響口腔醫療衛生體系的發展的最重要因素之一。例如,為了提高兒童的口腔衛生水平,預防青少年齲齒,推進口腔醫療技術在基層的使用,我國自2008年起在中西部地區實施“兒童口腔疾病綜合干預” 試點項目,通過開展口腔健康教育,普及口腔衛生知識,幫助學生養成良好的口腔衛生習慣;開展兒童口腔健康檢查,早期發現、治療口腔疾病;為項目地區適齡兒童進行窩溝封閉,防止窩溝齲的發生。項目實施三年來,累計為870萬人次提供了健康教育,為130萬名適齡兒童提供免費的口腔檢查,為80萬適齡兒童的280萬顆第一恒磨牙提供了免費的窩溝封閉。該政策的實施,提高了兒童口腔衛生知識知曉率和正確刷牙率,降低兒童恒牙齲病患病率,帶動了口腔預防適宜技術在基層的推廣,還提高了中西部基層口腔衛生服務人員的防治水平,社會效益和經濟效益顯著,體現了公共財政的公共屬性。

1.制定口腔衛生政策的程序

口腔衛生政策制定的科學程序就是制定高價值口腔衛生政策的思路、步驟和方法。具體來講,包括邏輯上密切相連的七個步驟。

1.1 口腔衛生政策問題的確認

運用公認的科學方法和遵循合理的邏輯步驟,確定特定領域究竟有哪些問題,這些問題的優先次序,找出哪些是焦點問題和關鍵問題,分析關鍵問題進入政策議程的可行性。

1.2 口腔衛生政策問題的根源分析

針對特定的政策問題,運用科學方法,按照邏輯步驟,明確其根源和影響因素,找出形成機制。

1.3 口腔衛生政策方案的研制

依據特定問題的根源、影響因素和形成機制,研制出相應的治本、治標和標本兼治的政策思路和方案。

1.4 口腔衛生政策方案的可行性論證

對研制的政策方案,從政治、經濟、技術、文化等方面作出可行與否的判斷,如是多個可行的方案,要進行比較,找出優秀的方案。

1.5 口腔衛生政策執行

將最優的方案付諸實踐,嚴格執行,加強質量控制,確保實施過程中不走樣。

1.6 口腔衛生政策系統評價

根據政策實施的效果,判斷政策價值、檢驗政策思路是否正確。

1.7 確定口腔衛生政策去向

根據政策評價結果,確定政策的歸宿,是繼續實施還是暫停或終止。

2 制定口腔衛生政策的原則

制定口腔疾病控制和防治政策,應堅持以我國國民經濟和社會發展十年規劃所提出的衛生工作方針。將口腔疾病控制和防治納入政府公共衛生規劃,與社會經濟協調發展,以提高全民族口腔健康水平,作為指導思想。在市場經濟下應特別重視貧困人群的口腔疾病控制和防治問題;改善口腔衛生保健的質量,口腔衛生系統應提供負擔得起、有效而適宜的口腔疾病控制和防治措施和方法,以改善個人和社區的口腔衛生狀況;堅持預防為主的方針,根據不同地區和人群的特點。

很多口腔疾病防控策略關注高危人群,其目標是集中力量解決關鍵群體。我國口腔疾病控制和防治的重點疾病為齲病和牙周病,重點對象為兒童和老年人,重點地區為鄉村和社區。廣泛開展口腔健康教育和定期口腔健康檢查。預防齲齒要抓好推廣窩溝封閉、推廣局部用氟、非創傷性修復治療和齲齒早期充填。預防牙周病關鍵是有效刷牙,定期牙周潔治術。通過采用這些口腔疾病控制和防治的干預措施,可避免口腔疾病治療的高費用,確保全體國民公平地享有口腔衛生保健。

制定有利于口腔衛生事業的發展,推動人民口腔健康水平的高價值口腔衛生政策,應堅持以下幾個原則。

2.1 依據國情

現代口腔醫學發源于西方,其口腔醫學研究、技術,以及口腔衛生政策經過多年發展,都比較成熟。必須認真學習和借鑒其成功經驗,總結其失敗教訓,結合國情實施,才能避免走彎路。制訂口腔疾病控制和防治策略目標要從我國實際情況出發,口腔疾病控制和防治要與社會經濟發展相適應;在口腔疾病控制和防治現狀和存在問題分析的基礎上,提出解決口腔疾病控制和防治的目標與指標。一方面近年來我國社會生產力、綜合國力顯著提高,2010年GDP總量居世界第二位,政府已積累一定的財力解決公共問題。另一方面,由于人口眾多,人均GDP僅居世界第95位,人均可支付財力還比較差。因此必須篩選出經濟有效的預防措施,才有可能在我國實施。

2.2 頂層設計、分類指導

黨中央、國務院提出 “健康中國”的重大戰略,把提高人的健康素質作為各級黨委政府的工作目標,政府投入逐漸加大,公共衛生、農村醫療衛生和城市社區衛生發展加快,新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險取得突破性進展,抓住這一重要的歷史機遇,頂層設計,規劃口腔衛生事業發展的全局。當前城鄉和區域醫療衛生事業發展不平衡,資源配置不合理,因此在發展口腔衛生事業時,必須分類指導。同時,公共衛生和農村、社區醫療衛生工作比較薄弱,醫療保障制度不健全,醫院管理體制和運行機制不完善,衛生投入不足,醫藥費用上漲過快,個人負擔過重。這些都是衛生事業發展中面臨的困難,因此也必須依靠衛生事業的發展逐步解決。

2.3 社會參與

依靠全社會的力量推進口腔疾病控制和防治。強調口腔疾病控制和防治的社會性,強調口腔疾病控制和防治是社會與經濟發展的重要組成部分,口腔疾病控制和防治與社會經濟發展之間的相互促進作用。例如, 國家可以通過制定政策,鼓勵商業界或企業界生產更多無糖飲料,從而減少糖攝入達到預防齲齒的目的。口腔衛生工作是衛生工作的一部分。必須順應整個衛生工作的發展方向,把握衛生工作的潮流,依托于衛生服務體系的發展,健全口腔衛生服務體系。一方面,在今后制定衛生政策過程中應權衡其政策的多邊效應,在實現部門衛生政策目標的同時,兼顧人群口腔健康,將口腔健康提到各個部門、各級領導的衛生議事日程上,發揮公共政策對公眾口腔健康的導向作用,將口腔健康評價指標納入考核政府健康績效的評估指標中;另一方面,口腔疾病防控規劃在制定初期需要多個系統參與,在制定的各個階段需要共同協商,討論并明確各個系統的工作重點和在規劃中的職責。使口腔健康促進成為社會發展政策中的有效內容。

2.4 共同危險因素

口腔疾病與心血管疾病、糖尿病、腫瘤和慢性阻塞性肺病等四大慢病有共同的危險因素,可以通過降低共同危險因素進行口腔疾病的控制。當不同的疾病有共同的危險因素時,分別對每種疾病單獨干預將導致資源浪費。通過控制主要的共同危險因素促進整體健康,會以更低的成本、更高的效率對多種疾病產生重大影響。同時,共同危險因素策略的最大優勢是不僅僅使高危人群受益,通過促進和改善全人群的健康狀況,還降低了不公平性。例如,通過促進和加強口腔衛生專業人員參與控煙項目活動,促進口腔癌防治的健康教育和干預;在提供飲食、營養咨詢時,不僅要涉及對全身健康有益的健康營養行為, 還應強調與口腔健康直接相關的內容等。從經濟、社會、政策、行為等多方面阻止不利于國民健康的因素包括口腔健康在內的疾病危險因素出現,真正將發展方式由以治病為中心向以健康為中心轉變。

2.5 確定指標

以口腔健康狀況和口腔衛生資源為中心制訂評價指標。即依據口腔疾病的危害性和口腔衛生問題的重要性,口腔保健對策的可行性,口腔衛生信息的可提供性,口腔衛生指標可比性等原則。

基于以上原則,今后口腔衛生服務應貫徹“預防為主,防治結合,預防優先”的方針,結合深化醫藥衛生體制改革,大力發展口腔衛生服務體系,完善口腔公共衛生服務,不斷滿足群眾口腔衛生服務需求,提高群眾口腔健康水平。

3 制定口腔衛生政策的內容

我國衛生部發動了一系列的口腔健康促進活動,包括愛牙日活動、學校口腔健康開展、培養口腔衛生人力、推廣常見口腔疾病的控制和防護措施,并開展科學研究,制訂防治策略,采取綜合措施,積極控制口腔疾病的流行與傳播等,推動了我國口腔疾病控制和防治的發展。

3.1 積極完善口腔衛生政策

建立、健全口腔公共衛生相關法規、標準、政策、規劃,保障人群平等地享受口腔公共衛生服務,降低口腔疾病和傷殘負擔,以重點疾病、重點人群和特殊人群為重點,積極爭取財政政策的支持,完善醫療保險制度,拓寬籌資渠道。

3.2 營造社會參與支持環境

要大力宣傳,提高各級政府、有關部門對口腔衛生工作重要性的認識,積極爭取其對口腔衛生工作的支持。要加強與臨床醫學、預防醫學的學術交流和合作,提高臨床醫學工作者、公共衛生工作者對口腔衛生重要性的認識,形成全社會關心支持口腔衛生的局面。

3.3 大力開展口腔健康促進

要積極利用“全民健康生活方式”這一平臺,普及口腔防治知識,使群眾的口腔衛生服務需要轉化為口腔衛生服務需求,進一步轉化為對口腔衛生服務的利用。為了提高健康教育的效果,真正達到“知、信、行”,要增加健康教育的針對性。對于口腔疾病患者,要針對其所患的口腔疾病和易患的口腔疾病,開展有針對的健康教育,提高其防治知識和治療依從性;對于健康人群,要根據其處于生命全周期的不同階段,開展有針對性的口腔保健宣傳,教育其養成良好的口腔衛生習慣和就醫行為。

3.4 以齲病和牙周病為重點

齲病、牙周病在今后相當長的一段時間內,仍然是嚴重危害群眾健康的兩大口腔疾病,必須立足重點人群,從三級預防的角度,開展包括預防和治療在內的綜合干預措施,盡快降低齲病、牙周病的患病率。

3.5 探索口腔衛生的均等化

新醫改的一個非常重要的創新就是體現“預防為主”,為全體社會公眾提供均等公共衛生服務,降低疾病負擔,減少衛生資源消耗。作為患病率高且有經濟有效的預防措施的口腔疾病,采取相應措施保護群眾口腔健康應成為公共衛生服務均等化的內容。2010年,0～6歲兒童的口腔檢查已成為兒童健康檢查的一部分成為口腔公共衛生服務均等化的一項內容,隨著公共衛生服務均等化工作的推進,政府投入將增加,服務涵蓋的內容將越來越豐富。這就需要認真篩選適宜的內容,充實服務包,在提高群眾口腔健康的同時,帶動口腔衛生服務體系的發展。

3.6 推廣口腔預防適宜技術

以推廣口腔預防適宜技術為重點,普及口腔保健服務,要從根本上解決大多數群眾的口腔健康問題,須大力普及方便易行、質優價廉的口腔預防適宜技術。2009年,參照世界衛生組織的相關指南,衛生部組織編印了《口腔預防適宜技術操作規范》,下一步應結合基層衛生服務體系建設,研究制定配套的價格政策,加大普及推廣。

3.7 完善口腔衛生服務體系

要隨著居民口腔健康需求的提高,逐步完善口腔衛生服務網絡。針對我國基層普遍缺乏口腔醫務工作者的實際情況,應重點結合目前開展的基層醫療衛生服務體系建設,包括縣醫院、鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心建設,完善口腔衛生服務網絡,逐漸形成發展均衡的口腔醫療資源,促進群眾獲得平等的口腔衛生服務。此外,要采取有力的扶持政策,加大貧困地區口腔衛生隊伍建設,改善其工作待遇,使其安心扎根基層。

3.8 完善口腔衛生信息系統

WHO將齲病、牙周疾病、牙頜畸形、白斑、扁平苔蘚、潰瘍(阿弗他、皰疹、創傷性)、急性壞死性齦炎、念珠菌病、特異性牙釉質、氟牙癥、走馬疳、顳下頜關節病、上下唇的畸形和顏面和頜的其他腫物列為國際監測的口腔疾病。在定期開展居民口腔健康狀況流行病學調查的同時,建立靈敏的口腔疾病監測和口腔衛生服務信息系統,及時掌握口腔衛生狀況和防治工作進展,探索與慢性非傳染性疾病監測系統相結合的工作機制和工作內容。加強口腔疾病監測的規范化管理,嚴格按照全國口腔疾病監測方案要求開展口腔疾病監測工作。為制定我國口腔疾病控制和防治規劃、具體的控制措施、調整防治策略和評價規劃的實施效果提供依據。

3.9 加強口腔衛生科學研究

開發具有成本效益的公共衛生干預措施和有效的治療措施,為口腔疾病的預防與治療提供科學依據。要堅持科學研究為口腔疾病控制和防治工作服務的方向,針對口腔疾病控制和防治工作中的難點和關鍵環節開展應用性研究。把科學研究的重點轉向社區口腔衛生保健服務以及與初級口腔保健有關的各個方面,包括口腔疾病流行趨勢、監測、評價與對策;口腔保健信息網絡管理;口腔預防保健項目的安全性與效果評價,成本效果分析;口腔衛生人力結構配置與社會服務效益等。不斷提高口腔衛生保健管理水平。

3.10 開展多邊國際交流與合作

要積極開展多種形式的口腔疾病控制和防治雙邊與多邊國際交流與合作,不斷開拓與國際組織和國家間的合作領域,爭取合作項目,組織國際會議,擴大國際影響,吸取國外的成功經驗,探索解決共同面臨的問題,推動我國口腔疾病控制和防治工作不斷發展。積極爭取國際組織、外國政府在資金、技術等方面的交流、合作和援助,及時跟蹤和借鑒國際上的成功經驗,引進先進技術和方法,促進我國口腔衛生服務和口腔衛生政策進程。