新時(shí)代中國(guó)林業(yè)政策的特點(diǎn)及邏輯

志壯 鐵錚

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書記創(chuàng)造性地提出統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略目標(biāo)，以推動(dòng)構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。林業(yè)是生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的主體，承擔(dān)著保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的重大職責(zé)，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化不可或缺的一部分。新時(shí)代林業(yè)政策的頒布與實(shí)施，不僅為林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航，也對(duì)新時(shí)代林業(yè)提出了新要求。新時(shí)代林業(yè)政策的新變化彰顯了新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的新發(fā)展。通過(guò)梳理研究新時(shí)代林業(yè)政策，有助于了解我國(guó)林業(yè)政策的整體脈絡(luò)與鮮明特點(diǎn)，進(jìn)一步深刻理解其核心要義。

新時(shí)代林業(yè)政策是指在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“黨的十八大”）以后發(fā)布的一系列有關(guān)林業(yè)方面的方針政策。這一時(shí)期的林業(yè)政策具有與以往林業(yè)政策所不同的特點(diǎn)及邏輯。其主要特點(diǎn)包括：以堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展為核心，以科學(xué)性和系統(tǒng)性為原則，以權(quán)責(zé)明確為重點(diǎn)。其理論邏輯是汲取中國(guó)古代生態(tài)哲學(xué)智慧，繼承發(fā)展馬克思主義生態(tài)思想，實(shí)踐習(xí)近平生態(tài)文明思想；現(xiàn)實(shí)邏輯是立足國(guó)情，服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)；發(fā)展邏輯是以人民為中心，滿足人們對(duì)優(yōu)質(zhì)林業(yè)產(chǎn)品的需求。

新時(shí)代林業(yè)政策的基本概況

本文所指的林業(yè)政策，是指中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的與林業(yè)相關(guān)的文件，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的同林業(yè)相關(guān)的法律等。

從數(shù)量上看，新時(shí)代以來(lái)我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)森林法》修訂版，中共中央辦公廳發(fā)布了有關(guān)林業(yè)政策的文件6份，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了有關(guān)林業(yè)政策的文件共計(jì)32份。

從內(nèi)容上看，這些林業(yè)政策涉及國(guó)家公園的文件有5份，主要是對(duì)新增國(guó)家公園的批復(fù)。涉及自然保護(hù)區(qū)的文件有9份，主要是公布新增國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)名單。其余則是關(guān)于防范森林火災(zāi)、完善集體林權(quán)制度、全面推行林長(zhǎng)制、森林限伐、綠化造林、森林蟲害防治等相關(guān)文件。

將新時(shí)代發(fā)布的林業(yè)政策同以往的林業(yè)政策對(duì)比后可發(fā)現(xiàn)，其數(shù)量相較21世紀(jì)前10年有了明顯增多。從林業(yè)政策內(nèi)容上看，一方面深化了以往林業(yè)政策的有關(guān)內(nèi)容，比如退耕還林還草、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、森林限伐、森林火災(zāi)、完善集體林權(quán)；另一方面，結(jié)合當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際，提出了新的林業(yè)政策。比如林長(zhǎng)制、國(guó)家公園建設(shè)等。林業(yè)政策數(shù)量的增加和內(nèi)容的豐富，體現(xiàn)出林業(yè)發(fā)展方向，證明了林業(yè)在國(guó)家“五位一體”總體布局中地位的提升。林業(yè)政策的頒布實(shí)施，與國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)息息相關(guān)。新時(shí)代的林業(yè)政策呈現(xiàn)出的趨勢(shì)包括，對(duì)林業(yè)的管理更加注重可持續(xù)性發(fā)展。林業(yè)的功能兼顧經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益，既服務(wù)美麗中國(guó)建設(shè)，又服務(wù)未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展。新時(shí)代的林業(yè)政策由特殊的歷史環(huán)境所孕育，體現(xiàn)著黨和國(guó)家的智慧，具有重要的理論與實(shí)踐意義。

新時(shí)代林業(yè)政策的主要特點(diǎn)

（一）以堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展為核心

新時(shí)代林業(yè)政策的特點(diǎn)之一是可持續(xù)性。新中國(guó)成立以來(lái)，受社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況的影響，林業(yè)政策的制定在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)主要是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的。21世紀(jì)初，林業(yè)政策制定開始呈現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的特征，但仍側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在西方資本主義國(guó)家早期現(xiàn)代化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的。中國(guó)式現(xiàn)代化吸取西方國(guó)家的教訓(xùn)，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的平衡點(diǎn)，把生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為綠色發(fā)展優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)人與自然和諧共生。新時(shí)代林業(yè)政策實(shí)現(xiàn)了對(duì)以往林業(yè)政策的超越，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一。

2015年3月印發(fā)的《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》，規(guī)定了要根據(jù)不同情況有序停止重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐，確保森林資源穩(wěn)步恢復(fù)和增長(zhǎng)。這項(xiàng)改革工作通過(guò)“節(jié)流”的方式對(duì)天然林的保護(hù)起到了至關(guān)重要的作用。2016年2月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全國(guó)“十三五”期間森林采伐限額的批復(fù)》規(guī)定了每年采伐森林、消耗林木積蓄的最大限量，并強(qiáng)調(diào)對(duì)造成森林資源破壞的相關(guān)人員追責(zé)。這項(xiàng)批復(fù)有利于禁止濫砍亂伐、提高公民保護(hù)林業(yè)資源的意識(shí)。除此之外，新時(shí)代林業(yè)政策更注重完善退耕還林制度、鼓勵(lì)社會(huì)資本參與林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。新時(shí)代林業(yè)政策的可持續(xù)性是對(duì)以往林業(yè)政策在生態(tài)意義上的超越，更加符合我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的要求。

（二）以科學(xué)性和系統(tǒng)性為原則

新時(shí)代林業(yè)政策符合我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的基本國(guó)情，是針對(duì)我國(guó)林業(yè)發(fā)展存在的問(wèn)題所制定的指導(dǎo)政策，體現(xiàn)出科學(xué)性特點(diǎn)。而系統(tǒng)性則指其兼顧多個(gè)方面，將林業(yè)和大氣污染防治、土壤保護(hù)等方面相結(jié)合，共同助力我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)。2021年發(fā)布的《關(guān)于科學(xué)綠化的指導(dǎo)意見》明確提出，林草植被建設(shè)要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的原則；要堅(jiān)持因地制宜，適地適綠的原則。這些原則體現(xiàn)了林業(yè)政策把握我國(guó)綠化發(fā)展的基本狀況，根據(jù)不同地區(qū)、不同情況科學(xué)制定植樹造林規(guī)劃。在系統(tǒng)性方面，尤其體現(xiàn)在國(guó)家通過(guò)建設(shè)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系系統(tǒng)地推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)。2018年2月，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，組建國(guó)家林業(yè)和草原局，并加掛國(guó)家公園管理局的牌子，不再保留原國(guó)家林業(yè)局。這一改革方案實(shí)行后，2019年印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，明確指出國(guó)家公園是比以往的自然保護(hù)區(qū)更高層級(jí)的保護(hù)地類型，國(guó)家公園是我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)中最重要、生物多樣性最集中的部分。要以國(guó)家公園建設(shè)為載體，系統(tǒng)地推進(jìn)林業(yè)等領(lǐng)域的生態(tài)文明建設(shè)。

新時(shí)代林業(yè)發(fā)展取得的巨大成績(jī)離不開國(guó)家戰(zhàn)略層面的重視。2013年11月9日，習(xí)近平總書記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》中指出：“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”。2017年7月，習(xí)近平總書記提出“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”，2021年3月又提出“山水林田湖草沙系統(tǒng)治理”，2021年7月豐富為“山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理”。林業(yè)政策的制定要統(tǒng)籌兼顧各個(gè)方面，才能真正推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。

（三）以明確權(quán)責(zé)為重點(diǎn)

新時(shí)代的林業(yè)政策中關(guān)于林業(yè)管理權(quán)責(zé)明確的規(guī)定，對(duì)于解決林業(yè)產(chǎn)權(quán)方面出現(xiàn)的新問(wèn)題具有關(guān)鍵作用。在我國(guó)森林面積中，集體林占了一半以上。關(guān)于集體林權(quán)的改革，一直是塊“硬骨頭”。新中國(guó)成立以來(lái)，出臺(tái)了許多關(guān)于集體林權(quán)改革的相關(guān)文件和政策，取得了一定成效，但仍然存在產(chǎn)權(quán)不明晰、集體林管理和利用之間的矛盾問(wèn)題。

2016年11月發(fā)布的《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》。意見中提出要穩(wěn)定集體林地承包關(guān)系、放活生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、引導(dǎo)集體林適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)等要求，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)集體林權(quán)制度的改革，促使集體林權(quán)的改革對(duì)生態(tài)文明建設(shè)、林業(yè)發(fā)展起到了重要作用。

2021年1月發(fā)布的《關(guān)于全面推行林長(zhǎng)制的意見》，意見規(guī)定了各地要綜合考慮區(qū)域、資源特點(diǎn)和自然生態(tài)系統(tǒng)完整性，科學(xué)確定林長(zhǎng)責(zé)任區(qū)域。各級(jí)林長(zhǎng)的工作職責(zé)是組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任區(qū)域林草資源保護(hù)發(fā)展工作，落實(shí)保護(hù)發(fā)展森林草原資源目標(biāo)責(zé)任制。這項(xiàng)意見的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)林業(yè)管理得到新的發(fā)展，林長(zhǎng)制得到全面推行。2017年，林長(zhǎng)制率先在安徽開展試點(diǎn)工作，取得顯著成果。隨后林長(zhǎng)制推廣至全國(guó)，截止2021年底前林長(zhǎng)制責(zé)任體系已經(jīng)全面建立。林長(zhǎng)制的實(shí)施是對(duì)林業(yè)管理權(quán)責(zé)的進(jìn)一步明確，將責(zé)任人直接確定為行政負(fù)責(zé)人，能夠有效避免以往因?yàn)闄?quán)責(zé)不明確而導(dǎo)致難以追責(zé)的情況。林長(zhǎng)制在全國(guó)的推行是新時(shí)代林業(yè)權(quán)責(zé)建設(shè)的重要舉措，為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)提供新的借鑒。

新時(shí)代林業(yè)政策的三重邏輯

（一）理論邏輯：汲取傳統(tǒng)生態(tài)哲學(xué)智慧、繼承發(fā)展馬克思主義生態(tài)思想、實(shí)踐習(xí)近平生態(tài)文明思想

新時(shí)代林業(yè)政策汲取了我國(guó)傳統(tǒng)哲學(xué)中的生態(tài)智慧，繼承和發(fā)展了馬克思主義生態(tài)思想，同時(shí)也是習(xí)近平生態(tài)文明思想在林業(yè)領(lǐng)域的具體實(shí)踐。

“天人合一”是中國(guó)古代生態(tài)哲學(xué)中的核心概念之一。“天”指的是自然界，人指的是存在于自然界中的人。“天人合一”概念最早起于莊子的“天地與我并生，萬(wàn)物與我為一”，經(jīng)過(guò)后世的發(fā)展逐漸演變?yōu)椤疤烊撕弦弧钡恼f(shuō)法。“‘天人合一是對(duì)人與自然和諧共生關(guān)系的高度概括和總結(jié)，它強(qiáng)調(diào)天與人二者是緊密聯(lián)系、相互融合、不可分割的。”1 新時(shí)代的林業(yè)政策所追求的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)，正是對(duì)“天人合一”這一傳統(tǒng)樸素生態(tài)智慧的汲取。

新時(shí)代的林業(yè)政策，是對(duì)馬克思主義生態(tài)思想的繼承和發(fā)展。他們關(guān)于人與自然關(guān)系的論述，為新時(shí)代新林業(yè)政策的制定提供世界觀與方法論的指導(dǎo)。馬克思認(rèn)為自然界是人的無(wú)機(jī)的身體，人們的生存和發(fā)展離不開從自然界獲取必要的物質(zhì)資源與精神資源。恩格斯在《自然辯證法》中認(rèn)為資本主義為了追求利潤(rùn)最大化，肆無(wú)忌憚地掠奪自然資源和破壞自然生態(tài)環(huán)境，最終只能給人類自身帶來(lái)災(zāi)難性的后果。因此，只有正確認(rèn)識(shí)人與自然的關(guān)系，把握自然規(guī)律，在改造自然的過(guò)程中尊重自然、保護(hù)自然，才能實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。新時(shí)代的林業(yè)政策繼承和發(fā)展了馬克思主義生態(tài)思想，以生態(tài)文明建設(shè)為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以“前人種樹后人乘涼”的精神，久久為功，致力于為后世留下一片青山綠水。

新時(shí)代林業(yè)政策還是習(xí)近平生態(tài)文明思想在林業(yè)領(lǐng)域的具體實(shí)踐。習(xí)近平生態(tài)文明思想內(nèi)涵豐富、系統(tǒng)完整、邏輯嚴(yán)密，核心要義體現(xiàn)為“十個(gè)堅(jiān)持”，深刻回答了為什么要建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明和怎樣建設(shè)生態(tài)文明等一系列重大理論及實(shí)踐問(wèn)題。新時(shí)代林業(yè)政策作為指導(dǎo)林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)范性文件，貫穿了習(xí)近平生態(tài)文明思想這條紅線，在“怎樣建設(shè)生態(tài)文明”這一重大問(wèn)題上，從經(jīng)營(yíng)和開發(fā)林業(yè)、實(shí)現(xiàn)林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的角度作出了回答。

（二）現(xiàn)實(shí)邏輯：立足國(guó)情，服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)

新時(shí)代林業(yè)政策立足于基本國(guó)情，服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)，以構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化為實(shí)踐歸屬。我國(guó)林木種類眾多、森林資源總量豐富，但還存在著森林覆蓋率低、人均占有森林資源面積低、林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、人民群眾的綠化理念尚未牢固樹立等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。新時(shí)代林業(yè)政策針對(duì)我國(guó)林業(yè)存在的問(wèn)題，提出了具體的應(yīng)對(duì)措施，助力我國(guó)林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

首先，著力提高森林資源覆蓋率。截止2021年，我國(guó)森林覆蓋率達(dá)24.02%，雖然相比21世紀(jì)前十年有了增長(zhǎng)，但和世界平均水平32%還有一定差距。因此，新時(shí)代林業(yè)政策針對(duì)這一問(wèn)題給出了系統(tǒng)性的應(yīng)對(duì)措施，2016年2月《國(guó)務(wù)院關(guān)于全國(guó)“十三五”期間年森林采伐限額的批復(fù)》、2019年7月印發(fā)的《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》、2020年3月《在防疫條件下積極有序推進(jìn)春季造林綠化工作的通知》等文件規(guī)定了森林采伐限額、天然林的保護(hù)修復(fù)措施以及造林的相關(guān)安排，為保護(hù)森林資源和提高森林覆蓋率提供了有力舉措。其次，調(diào)整林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升林木資源利用率，推動(dòng)林業(yè)深加工。2013年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加快林業(yè)信息化發(fā)展的指導(dǎo)意見》、2020年印發(fā)的《關(guān)于科學(xué)利用林地資源促進(jìn)木本糧油和林下經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的意見》等政策明確指出加大林業(yè)產(chǎn)業(yè)的科技投入、將林業(yè)納入國(guó)家信息化戰(zhàn)略，改善了我國(guó)林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高林業(yè)資源的利用效率。最后，推動(dòng)人民群眾牢固樹立綠化理念，2021年1月印發(fā)的《關(guān)于全面推行林長(zhǎng)制的意見》、2021年6月印發(fā)的《關(guān)于科學(xué)綠化的指導(dǎo)意見》等文件指出要壓實(shí)地方各級(jí)黨委和政府保護(hù)發(fā)展森林草原資源的主體責(zé)任，增強(qiáng)民眾保護(hù)森林資源，強(qiáng)化國(guó)土綠化的觀念。新時(shí)代的林業(yè)政策立足于我國(guó)的基本國(guó)情，針對(duì)存在的問(wèn)題提出具體針對(duì)措施，極大推動(dòng)了我國(guó)林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，更助力了人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)。

（三）發(fā)展邏輯：以人民為中心，滿足人們對(duì)優(yōu)質(zhì)林業(yè)產(chǎn)品的需求

黨的十九大報(bào)告中指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民不再僅僅對(duì)物質(zhì)文化提出更高要求，而且對(duì)生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域提出了更高的要求。這一時(shí)期頒布的林業(yè)政策，立足于社會(huì)主要矛盾，堅(jiān)持以人民為中心的理念，力促為廣大人民群眾提供更高水平優(yōu)質(zhì)林業(yè)產(chǎn)品任務(wù)的完成。新時(shí)代的林業(yè)政策堅(jiān)持以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持林業(yè)發(fā)展依靠人民、林業(yè)發(fā)展成果由人民共享。

新時(shí)代林業(yè)政策的發(fā)展邏輯體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是堅(jiān)持以人民利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。新時(shí)代林業(yè)政策堅(jiān)持以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)，在助力實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的歷史任務(wù)中，林業(yè)發(fā)揮著重要作用。2020年4月印發(fā)的《林業(yè)科技扶貧行動(dòng)方案》提出，針對(duì)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和林農(nóng)增收致富的技術(shù)需求，要重點(diǎn)推廣經(jīng)濟(jì)林優(yōu)良品種、速生用材林高效培育技術(shù)，提高貧困地區(qū)林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收入水平，大力推進(jìn)林業(yè)精準(zhǔn)扶貧，加快實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧。二是新時(shí)代林業(yè)政策體現(xiàn)著林業(yè)發(fā)展依靠人民的理念。2019年7月印發(fā)的《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》中說(shuō)，天然林保護(hù)是廣大人民群眾共同參與、共同建設(shè)、共同受益的事業(yè)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，要一代代抓下去。三是新時(shí)代林業(yè)政策堅(jiān)持林業(yè)發(fā)展成果由人民共享。2019年9月印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》中指出，要牢固樹立新發(fā)展理念，以服務(wù)人民、永續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，提升生態(tài)產(chǎn)品供給 能力。