新時代十年派駐監督改革的成就、經驗與瞻望

何旗

〔摘要〕紀檢監察派駐監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，是實現黨內監督和國家監察全覆蓋的重要制度安排，在全面從嚴治黨和反腐敗斗爭中發揮著不可替代的作用。新時代十年來，以習近平同志為核心的黨中央從戰略高度出發，在更深層次更高水平上實施派駐監督改革，推動派駐監督實現了重大突破和創新：領導體制由“雙重領導“向“直接領導”轉化；管理機制由“分散管理“向“統一管理”轉化；派駐范圍由“部分覆蓋”向“全面覆蓋”轉化；職能職責由“多任務性”向“主業主責”轉化；派駐模式由“單點派駐”向“歸口派駐”轉化。十年來通過不斷深化對派駐監督改革的規律性認識和實踐自覺探索形成了寶貴經驗，即堅持黨的全面領導，抓好改革頂層設計和統籌協調；堅持試點實驗，善于總結提煉經驗和運用改革成果；堅持分層分類施策，注重因地制宜地進行差異化改革；堅持內涵發展，推動實施組織和制度創新；堅持問題導向，著力解決突出問題和構建長遠制度。踏上新征程，仍需持續推進綜合派駐改革，推進派駐機構全面運用監察權，著力完善派駐監督制度機制，更加注重派駐機構干部隊伍建設，以高質量改革推動派駐監督高質量發展。

〔關鍵詞〕新時代十年，紀檢監察體制改革，派駐機構，派駐監督

〔中圖分類號〕D262.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）03-0039-10

新時代以來的十年，在黨和國家發展進程中既極不尋常、極不平凡，又具有里程碑意義。在這極具歷史變革特征的十年里，以習近平同志為核心的黨中央深刻洞察黨在全面領導、長期執政條件下面臨權力監督的最大挑戰，大刀闊斧地一體深入推進黨的紀律檢查體制、國家監察體制和紀檢監察機構“三項改革”，并將派駐監督改革納入整體設計，作為構建黨和國家監督體系的重要決策部署，以深化派駐機構建設為核心、以促進派駐監督全面覆蓋為重點、以提升派駐監督效率效能為目標，出臺一系列改革舉措和制度規范，推動派駐監督從理論突破到實踐創新、從重點監督到全面覆蓋、從單打獨斗到攥指成拳、從做強單體到系統集成，使派駐監督呈現出從“有名”到“有形”再到“有效”的梯度發展規律。系統總結和提煉新時代十年派駐監督改革重大成就和成功經驗，謀劃未來深化改革方向和思路，對于新發展階段鞏固拓展紀檢監察體制改革成果，為堅持好、完善好黨和國家監督體系，推動健全全面從嚴治黨體系和完善黨的自我革命制度規范體系提供理論遵循與實踐指引大有裨益。

一、新時代十年派駐監督改革的重大創新和突破

自新中國成立以來我國就開始了對派駐監督的探索，此后歷經半個多世紀的實踐，派駐監督工作持續演進，為推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭發揮了積極作用。然而，隨著時間的推移，派駐監督也因改革不徹底而存在突出問題和諸多不適應的地方，“派”的無力和“駐”的瓶頸愈發凸顯，嚴重影響黨內監督和國家監察成效，不利于全面從嚴治黨和反腐敗斗爭的深入開展。進入新時代，黨中央從戰略高度出發，在更深層次更高水平上推動派駐監督改革，實現了關鍵性突破和創新發展。這種突破性進展可歸納為“五個轉化”：

（一）重構領導體制：由“雙重領導“向“直接領導”轉化

“領導體制是紀檢監察機關組織結構的重要組成部分，是紀檢監察工作有效開展的重要組織保證。”〔1〕47從紀檢監察機關改革歷程看，領導體制無疑是改革的核心議題，各項改革無不關涉紀檢監察機關的領導體制。自1991年中央紀委發布《關于中央紀委派駐紀檢組和各部門黨組紀檢組（紀委）若干問題的規定（試行）》起，派駐機構便實行紀委和駐在部門黨組的“雙重領導”。然而，在長期的條塊分割、塊強條弱狀況下，“雙重領導”在實際運行中變為以駐在部門黨組領導為主，而這種“監督者又是被領導者”的領導體制歷來為黨內和社會上所詬病。盡管后續改革推行“雙重領導一個為主”體制，但頭頂“兩個領導”的派駐機構依然在人權、財權等方面受制于駐在部門，難以充分發揮監督作用。

黨的十八大以來，黨中央從理順縱向和橫向關系入手，重構派駐機構“直接領導”的新體制，著力提升“派”的權威。在縱向關系上，明確派駐機構是派出它的紀委監委的組成部分，規定“派駐機構由派出機關直接領導、統一管理，向派出機關負責，受派出機關監督”〔2〕306。同時，突出強調各級黨委加強對紀委監委派駐機構工作的領導，聽取紀委監委關于派駐監督工作匯報；各級紀委常委會定期聽取派駐監督工作情況報告；紀委監委分管領導定期召開派駐機構負責人會議，經常同派駐機構主要負責人研究工作；紀委監委相關職能部門加強對派駐機構的指導、聯系、服務和保障。在橫向關系上，明確派駐機構“加強對駐在單位（含綜合監督單位）的監督，重點對駐在單位領導班子及其成員、黨組（黨委）管理的領導班子及其成員等進行監督”〔2〕196；明確派駐機構對駐在單位內設紀檢機構及直屬單位紀檢機構進行業務指導和監督檢查，規定“下一級單位紀檢機構的監督執紀工作以派駐紀檢監察組領導為主”〔2〕309。在這些改革舉措的有力推動下，當前中央紀委國家監委對中央一級黨和國家機關派駐紀檢監察組實行“中央紀委常委會統一領導”，中央紀委副書記（常委）、國家監委副主任（委員）分管，相關職能部門分工負責、協調配合的領導體制；在地方層面，原有雙重領導體制亦相應調整為由派出紀委監委直接領導。這就進一步完善了派駐監督領導體制，既明確了派駐監督的本質是自上而下的組織監督，又理順了派駐監督中的“兩個關系”，即派出機關與派駐機構是領導與被領導的隸屬關系、派駐機構與駐在單位是監督與被監督的主客關系，從而突出了派駐機構在派駐監督體系中的權威地位。

（二）重塑管理機制：由“分散管理“向“統一管理”轉化

從權力屬性看，紀檢監察權具有一定的特殊性，其有效行使需要充足的空間。“如果監督權從屬于或者需要服從、遵守被監督者的權力，那么監督工作會受到巨大的制約，監督權的行使空間會被壓縮，難以充分發揮效用。”〔3〕因此，紀檢監察機關在業務處理、人事管理、經費使用上應具有足夠的自主權，否則會形成與監督對象的依附型關系。本輪改革前，派駐機構的人、財、物均從屬于駐在單位，派駐干部的人事關系、考核任免、工資和福利待遇等都由駐在單位負責，駐在單位在派駐機構的業務處理方面也具有相當的權限。盡管紀檢監察機關陸續通過局部改革來扭轉這種局面，但往往采取的是漸進縱深和單項推進為主的方式，相應地改革內容也就具有孤立性和碎片化傾向，因而收效甚微。

黨的十八大以來，黨中央圍繞長期困擾派駐機構的“事、人、財”難題精準實施三項大的改革舉措。其一，在業務管理上，加強派出機關對派駐機構信訪舉報、問題線索處置、查辦案件等工作的督促檢查和指導協調，規定“派駐機構應當嚴格執行報告制度，發現駐在單位領導班子及其成員重要問題、重要事項及時向派出機關報告”〔2〕314。其二，在干部人事上，強化派出機關對派駐干部從選拔、考察、任免到考核、獎懲等方面的權重，如明確“中央紀委派駐紀檢組組長由中央紀委會同中央組織部提名、考察……紀檢組副組長由中央紀委提名、考察”〔4〕，明確派出機關統一管理派駐干部的組織關系和工資關系，“有計劃地安排派駐機構干部參與派出機關工作、進行培養鍛煉”〔2〕319。其三，在后勤保障上，印發《中央紀委派駐機構紀檢監察專項工作經費管理辦法》，加強派出機關對派駐機構工作經費、辦公條件等后勤保障的統籌安排，規定派駐機構“工作經費在駐在部門預算中單列”〔5〕733-734。這些管理體制上的新變化，讓派駐機構“派”的權威和“駐”的優勢相得益彰，使派駐機構擺脫了對駐在單位“人、財、物”上的依附性，既強化了紀委監委對派駐機構“事、人、財”的統一管理權，又破解了派駐機構與駐在單位“同吃一鍋飯”的管理體制弊端，大大提升了派駐機構的“獨立性”和“異體感”。

（三）重置派駐范圍：由“部分覆蓋”向“全面覆蓋”轉化

“現代政府的發展，不僅政府的機構、職能大大增加，而且由于社會的專業化分工，政府的專業化程度越來越高。”〔6〕151在當代中國的語境中，黨的機關、人大機關、政協機關、司法機關、群眾團體及國有企事業單位均承擔著公共責任、履行公共事務、行使公共權力，它們與政府機關同屬于一個治理體系，共同構成一個高度統合化的整體性組織，即“廣義政府”。這就意味著紀檢監察機關要從監督“狹義政府”到監督“廣義政府”延伸拓展。為此，2007年黨的十七大通過的黨章規定：中央紀委根據工作需要，“可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組”〔7〕17，此后紀委派駐范圍雖有所擴大，但直到本輪改革前，派駐監督覆蓋面依然非常有限，主要在政府一些重點部門和單位派駐，而黨的工作部門、人大機關、政協機關以及部分群眾團體、國有企事業單位并沒有派駐。以中央層面為例，改革前中央紀委監察部對140多家中央一級黨和國家機關只派駐了52家，其余80多家未被納入監督范圍，監督出現空白地帶。而這些處于空白地帶的中央一級黨和國家機關由于是黨和國家治理體系的中樞，權力集中、地位重要、影響重大，更需要強化全面監督。

黨的十八大以來，黨中央把推動全覆蓋作為派駐監督改革發展的重點內容和主攻方向，突出強調“派駐監督要對黨和國家機關全覆蓋”〔8〕392，使監督不留死角、沒有空白。2014年12月，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，決定中央紀委在中央一級黨和國家機關設立派駐機構，并為推動全覆蓋描繪了時間表和路線圖。2015年11月，中央辦公廳印發的《關于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的方案》明確中央紀委設置47家派駐紀檢組，實現對139家中央一級黨和國家機關監督全覆蓋。省級派駐監督緊跟中央要求，逐步朝全面派駐邁進。2015年5月，北京市委常委會會議決定在市級機關新設7家派駐機構，率先拉開省級派駐全覆蓋序幕。到2016年底，全國絕大多數省份完成省級派駐全覆蓋任務，覆蓋范圍由部分政府機關拓展到黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院、群眾團體、國有企事業單位，標志著中央、省、市、縣四級派駐監督全覆蓋格局基本成型。

隨著黨的十九大后黨和國家機構改革的實施，加之監察法通過后派駐機構監察職能增加，推動派駐監督全覆蓋隨之走向深入。2018年中央辦公廳印發《中央紀委國家監委派駐機構改革方案》《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》，就駐中央一級黨和國家機關派駐紀檢監察組、中管企業、中管金融企業、中管高校等派駐機構設置和拓展派駐全覆蓋制定“任務書”。此后，中央紀委國家監委有序向15家中管金融企業、53家中管企業派駐紀檢監察組，在31家中管高校設立派駐監察專員辦公室。截至2019年底，31個省份派駐改革實施方案均已制定完成，各地紀委監委全面完成向機構改革后的黨政機關派駐紀檢監察組，因地制宜開展國有企事業單位派駐機構改革，把監督觸角更加有力有效地延伸到各部門、各領域、各層級，不斷增強派駐監督全覆蓋的廣度和深度。在此基礎上，2022年6月，中央辦公廳印發的《紀檢監察機關派駐機構工作規則》與時俱進地對全面派駐成果加以總結，規定中央紀委國家監委向中央一級黨和國家機關、中管金融企業派駐紀檢監察組；地方各級紀委監委向本級黨和國家機關、所管轄的國有金融企業派駐紀檢監察組，從而以黨內專門法規的形式將派駐監督全覆蓋固定了下來。

（四）重定職能職責：由“多任務性”向“主業主責”轉化

“任何組織都要履行一種或幾種功能，否則就沒有存在的必要，然而它的實際功能同公開宣稱的功能并不始終相符。”〔9〕159在我國紀檢監察體系中，派駐機構究竟應該承擔何種職能職責？根據2004年4月中央紀委、監察部印發的文件規定，派駐機構主要承擔“監督”和“協助”職能，即對駐在部門領導班子及其成員進行監督，同時協助駐在部門領導班子抓反腐倡廉〔7〕524。然而，由于實際工作中突出強調“協助”職能，長期忽視第一位的“監督”職責，導致派駐機構習慣性地被視為駐在部門的內設機構。在這樣的思維定式和工作格局下，派駐機構職責定位出現錯位、越位、缺位現象，并被賦予了“多任務性”，即派駐紀檢組長不僅分管駐在單位紀檢監察工作，還要協助駐在單位黨組、行政分管部分事務性、議事協調性工作，派駐干部也承擔了駐在單位大量的業務性、綜合性工作，而不是專司監督，這種多任務性直接導致了派駐監督這個“主業”反而倒置為“副業”，查辦案件精力牽扯、力量不足，監督執紀不到位。

黨的十八大以來，隨著紀檢監察體制改革的深入，派駐機構逐漸回歸主業主責，更加聚焦核心職能。針對派駐機構履職泛化、主業不明問題，習近平強調指出：“所有派駐機構都要聚焦黨風廉政建設和反腐敗主業，強化監督執紀問責……紀檢組長要一心一意履行監督職責，不要分管其他業務，如果都‘打成一片、混成一鍋粥了，還怎么行使監督職責呢？”〔8〕395為此，黨中央對派駐機構職能重新定位，確定“派駐機構的主業是黨風廉政建設和反腐敗斗爭，首要職責是監督執紀問責”〔10〕。為保證派駐機構履行專責、守住主業不發散，《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》明確派駐機構不承擔駐在單位黨風廉政建設日常工作，紀檢組長在黨組（黨委）中不分管其他業務性工作。為此，中央和各地紀委監委專門出臺文件清理規范派駐機構主要負責人分工兼職情況，進一步明確派駐機構職能職責。在此基礎上，《紀檢監察機關派駐機構工作規則》明確賦予派駐機構監督檢查、執紀審查、問責職權，規定“派駐機構依規依紀依法履行監督執紀問責和監督調查處置職責”〔2〕310，徹底解決派駐機構“分心”問題。這為將派駐機構的角色使命由以往與駐在單位既監督又協助的二元定位下的“多任務性”轉變為專司監督執紀問責的“尖刀隊”提供了制度保障。

（五）重鑄派駐模式：由“單點派駐”向“歸口派駐”轉化

從歷史發展角度看，“往出派”始終是派駐監督不變的基本特征，但這種“派出型”監督終究會受制于有限的人力資源及人情困擾。本輪改革前，派駐監督主要采取單點派駐模式，即紀檢監察機關向某一黨政機關“點對點”“一對一”派駐紀檢組或監察室，負責監督一個單位。循此模式，紀檢監察機關需逐一向每個黨政機關設置一個派駐機構，這就意味著僅紀檢組長、監察室主任崗位就需調配大量的專業化紀檢干部。因而，在領導職數、機構數量、人員編制等監督資源有限的條件下，沿用單點派駐模式難以實現監督全覆蓋目標。另外，長期駐扎一家單位難免會受人情關系羈絆而形成利益妥協和利益共謀。為此，一些地方嘗試對派駐模式進行改革探索，如成都的“片區紀工委”、三門峽的“大紀檢組制”改革堪為典型，但由于該模式存在體制性、結構性的制約問題而未能成為普及性模式。

黨的十八大以來，針對派駐監督人員不足、力量分散、監督對象多且龐雜的基本情勢，黨中央實施派駐模式改革，打破“鋪攤子”“增位子”的慣性思維，積極引入精簡高效的“綜合派駐”模式來推動派駐監督全覆蓋，即對業務相近相關或系統規模小、監督對象少的黨和國家機關實施綜合派駐，每個派駐機構負責監督若干家單位。在中央層面，2015年1月，中央紀委在7家中央和國家機關新設派駐機構中首次設置5家綜合派駐紀檢組，綜合派駐后中央紀委派駐覆蓋單位增加80多家，派駐機構數量反而減少5家。在地方層面，陜西省將38家省級派駐機構整合為30家，把有限的人員聚合起來重新分配，平均每組增加2人以上，省市縣三級綜合派駐機構占到全部派駐機構的92.3%；重慶市根據業務關聯性，將工會、共青團、婦聯三個紀檢組整合為一個紀檢組歸口監督；新疆維吾爾自治區對縣（市、區）實行分片綜合派駐，整體上設立黨群、行政綜合、工交財貿、農林水牧、科教文衛以及政法系統等六個派駐紀檢監察組；呼和浩特市在49個市委工作部門、人大、政協機關設立10個聯合派駐紀檢監察組。由此，綜合派駐成為從中央到地方的普遍模式。相對原先的單點派駐，綜合派駐更能發揮規模和集約效應。在監督資源利用上，“有利于充分整合資源，多渠道獲取舉報線索，多維度研判問題線索，為統籌‘大兵團作戰提供了空間；有利于觸類旁通，迅速推廣好的監督經驗，推動業務相近部門聯合出臺制度措施，合力扎緊籬笆，填補‘中間地帶監管盲區，防止跨部門利益輸送”〔11〕；在監督運行機制上，綜合派駐紀檢監察組“駐1拖N”，在其監督的一家單位辦公，機動式巡回監督其他單位，形成聯合聯動監督機制，打破了原先“一對一”單點派駐所形成的人情困擾，有利于聚焦中心任務，強化監督執紀問責。

總之，事業因改革而興，發展因改革而進。經過新時代十年系統性改革，派駐監督體系日益成熟，領導管理體制不斷完善、機構設置不斷優化、職責使命不斷廓清，實現了派駐監督全覆蓋，“派”的權威顯著增強，“駐”的優勢有效發揮，監督“探頭”越擦越亮。查案和監督數據是最有力的說明。例如，中央紀委47家派駐紀檢組僅2016年就立案780件，給予紀律處分730人，分別比2015年增長38%、56%。江西省紀委各派駐紀檢組2016年立案325件、處分306人，分別比2015年增長58.4%、70.9%〔12〕。黨的十九大到二十大的五年間，全國紀檢監察派駐機構“共處置問題線索150.5萬件、立案39.9萬件、處分36.9萬人，2020年以來提出紀檢監察建議5.9萬份”〔13〕148。

二、新時代十年派駐監督改革的主要經驗

十年浴火淬煉磨一劍，新時代通過不斷深化對派駐監督改革的規律性認識和實踐自覺探索形成了寶貴經驗。站在新的歷史起點，及時總結提煉派駐監督改革歷史經驗，有利于更好指導和啟發未來派駐監督工作高質量發展，更好發揮派駐監督服務保障執行、促進完善發展的作用。

（一）堅持黨的全面領導，抓好改革頂層設計和統籌協調

歷史和現實反復證明，改革越往深行，觸及的利益關系就越復雜，遇到的阻力也越大，越離不開強大的領導力量。有了領導力量，改革才能有“魂”有“勢”；沒有領導力量，改革就會失去“定海神針”。派駐監督改革是一項政治性、政策性、專業性都很強的系統工程，不僅涉及到領導體制變革、職能權限調整、組織人事關系變動、管理服務保障落實等，還要協調處理好紀委監委、派駐機構、駐在單位等條塊間的利益關系。同時也要看到，與過去相比，當前實施派駐監督改革的廣度和深度都大大深化拓展了，很多簡單的改革事項基本完成，留下的都是牽動全局、阻力較大的敏感問題和深層次體制機制問題。因而，要把改革順利推向前進，克服體制障礙和利益藩籬，僅僅依靠紀委一家或各地自覺完成，恐怕很難落實到位，或者進展緩慢，這就需要在黨中央集中統一領導下進行改革的頂層設計，從全局和長遠利益考慮安排改革攻堅。為此，本輪派駐監督改革工作啟動伊始，黨中央就高度重視改革領導機制的建立，凡涉及派駐體制、派駐范圍、機構設置、職能權限、工作關系等改革全局的重大問題由黨中央統一決策部署、中央紀委統籌組織協調。事實上，從黨的十八屆三中全會以來，中央先后頂層設計制發了派駐機構改革的實施意見和方案以及《中央紀委派駐紀檢組組長、副組長提名考察辦法（試行）》《中央紀委派駐機構紀檢監察專項工作經費管理辦法》等配套改革辦法。從2014年開始，每年一次的中央紀委全會都會專題部署派駐改革工作，如2014年召開的十八屆中央紀委四次全會提出“改革和完善紀檢監察派駐機構”〔5〕733，2020年召開的十九屆中央紀委四次全會提出“完善派駐監督體制機制，研究完善派駐機構工作制度”〔14〕408。根據中央改革精神，中央紀委專門召開全國紀檢監察系統改革動員部署會，制定印發貫徹落實的任務分解書，加強對省市區派駐改革的指導。地方改革對標對表中央，在各省、市、縣（區）黨委領導下成立由紀委牽頭的加強派駐機構建設工作領導小組，總體謀劃和領導改革，從分層對接上進一步保障了派駐監督改革高位推進。

（二）堅持試點實驗，善于總結提煉經驗和運用改革成果

派駐監督改革貫通紀檢監察“三項改革”，是完善黨和國家監督體系的重要改革設計。作為事關紀檢監察體制的重大改革，如何才能由點及面、由淺入深，同時把改革設計方案中未明確規定（政策留白）、但實踐中避不開的問題妥善解決，從而保證改革積極穩妥推進，需要通盤考慮改革的思路策略。縱觀改革開放以來黨和政府歷次推行的重大改革舉措，大都采取先試點實驗、后總結提煉的做法，實踐證明，這是我國改革取得成功的一條寶貴經驗。誠如習近平所說：“有些改革涉及深層次制度因素和復雜利益關系，一時難以在面上推開，要發揮改革試點的偵察兵和先遣隊作用，找出規律，凝聚共識，為全面推開積累經驗、創造條件。”〔15〕50因此，通過試點摸索，深入研究試點過程中涉及的深層次利益關系和體制結構，對涉及改革的系列重大問題作出回答，能夠為面上改革探索路子。當然，試點并不是目的，試點的核心要義在于服務改革全局，使改革取得實效，最終實現改革的整體目標。正因為如此，在整個改革過程中，既要重視通過試點探索開路、積累經驗，又要善于提煉和總結經驗，注重運用好改革成果，放大改革效應。事實上，本輪派駐監督改革由始至終都遵循“實踐探索在前，總結提煉在后”的改革策略，積極開展面向中央和地方黨和國家機關、國有企業、高校等多層次多領域改革試點，如2013年陜西省安康市以嵐皋縣為試點試驗派駐機構“統派直管”改革，2015年中央紀委探索在中央辦公廳等7家中央和國家機關新設派駐紀檢組，2016年浙江省試點探索賦予派駐機構部分監察職能，2018年四川省在全國率先試點探索高校派駐紀檢監察組等，為改革的縱深推進及制定規范創造和積累了可復制、可推廣的新鮮經驗。中央對試點給予充分肯定，及時將試點中摸索出的有效做法和管用實招提煉成制度化成果，形成指導全局改革的實施方案和制度規范，如對在黨和國家機關、國有企業和高校等派駐監督改革實踐中形成的經驗做法進行總結，形成統一規范的《紀檢監察機關派駐機構工作規則》，再將其運用于指導新的改革實踐，由此形成了實踐—制度—實踐良性循環，從而引導和推動著改革不斷向前發展。

（三）堅持分層分類施策，注重因地制宜地進行差異化改革

分層分類施策是以習近平同志為核心的黨中央全面從嚴治黨的一個鮮明特質，也是穩中求進、有力有序有效推進改革的重要工作方法。這一工作方法體現因地制宜、差異管理的唯物辯證法思維，要求在把握共性的條件下，注重結合實際，區別個性，做到“一把鑰匙開一把鎖”，不搞“一刀切”。由于派駐監督具有點多、線長、面廣的特點，涉及從中央到省、市、縣（區）等各個層級，從黨和國家機關到國有企業、國有金融企業、高校及垂直管理單位等各個領域，受不同的區域層級和行業領域影響，派駐監督改革中要面對的問題必然千差萬別，這就要求既要注重系統思謀，整體推進，又要注重分層分類施策，因地制宜地進行差別化的改革，避免一個方子治百病。事實確是如此。本輪派駐監督改革充分考慮到派駐機構攤子大、類型多、監督對象各異、履職方式不一等實際情況，中央明確提出“堅持分類分層次推進”〔16〕的改革原則繪制“施工圖紙”。黨的十九大后，中央紀委國家監委分類分領域召開中管企業、中管金融企業、中管高校派駐監督體制改革推進會，制定中管金融企業、中管企業推進改革的實施意見，印發中管高校任務清單，明確中央和地方各級紀委監委向本級黨和國家機關、所管轄的國有金融企業派駐紀檢監察組，向國有企業、高校等單位派駐紀檢監察組或依法派駐監察機構。各省區市按照中央部署要求和改革精神掛圖作戰、按圖施工，適應各行業領域的黨建工作體制和本地區實際，積極探索加強各層級各領域派駐機構建設的有效途徑。例如，寧夏回族自治區堅持共性與個性相統一，分區級黨政機關、區管金融企業、區屬國有企業、區管高校和市、縣（區）“五大板塊”有序推進改革，其中市、縣（區）級黨政機關比照自治區一級路線圖部署安排；區管金融企業實行直接派駐紀檢監察組；區屬國有企業和區管高校實行“未用派駐之名、但行派駐之實”改革，即分別設立派駐監察專員辦公室，與紀委合署辦公，實行視同派駐的改革〔17〕。浙江省立足實際，分類施策推動省市縣（區）三級派駐機構改革，并分別從黨政機關、國有企業和高校、開發區（園區）、省以下垂直管理單位等四個層面的領導管理體制、派駐設置、事權關系、監督權限、協作辦案等提出改革思路和舉措〔18〕。實踐證明，分層分類推進改革，確保了改革舉措更具精準性、針對性，避免了“眉毛胡子一把抓”、上下“一般粗”。

（四）堅持內涵發展，推動實施組織和制度創新

作為新時代政治體制改革的重要內容，派駐監督改革同經濟等其他領域的改革一樣，也面臨著改革方式的轉變問題，是走內涵集約式發展之路還是繼續堅持外延粗放式發展，這既是一個理論問題，亦是一個實踐問題。“所謂‘內涵式發展就是指要抓住事物的本質屬性，以事物的內部因素作為動力和資源的發展模式，強調事物‘質的發展。與此相對應，外延式發展主要是數量增長、規模擴大、空間拓展，是適應外部的需求所表現出的外形擴張。”〔19〕可見，內涵集約式發展注重的是效率和效能，外延粗放式發展注重的則是數量和規模。審視改革開放以來我國派駐監督改革的歷史經驗教訓可以看到，以往的歷次改革之所以總是收效甚微、難有重大突破，與基本走的是一條發散式的、以外延擴張為主的改革道路密切關聯，如習慣于就派駐機構論派駐機構、就人員編制論人員編制，熱衷于追求機構和人員編制數量上的擴充，而對機構和人員力量這一表象下面更深層次的監督職能轉變沒有引起足夠的重視，在派駐機構職能定位這一改革的基本內涵方面沒有取得實質性進展。誠如《中國紀檢監察報》就此評論指出的：“我們不能一講改革就要編制、增人員，不能因為要加強某一個方面的工作就拉出一支龐大的隊伍，這不符合中央精神的實質。”〔20〕因此，要打破過去的外延式擴張模式，就必須本著精簡高效原則，更加注重“里子”的變革，即通過組織重塑、機制優化實現內涵式發展，而這也是本輪派駐監督改革有的放矢、順利推進的重要原因。一方面，內部深入挖潛，在盤活“存量”上做文章。改革中著眼于盤活派駐機構編制存量、優化人員力量結構，充分發揮現有編制效能，通過對派駐機構實行撤并整合、劃轉調劑、重組優配等方式統籌調劑使用編制和人員。在此基礎上，創新探索綜合派駐，打破以往的一對一方式，進行一對多整合，盤活組織結構內所有人力物力資源，實現人員編制、領導職數總數“兩不增”、機構數量減少的改革效益。“兩不增一減”的背后體現的是強筋壯骨、瘦身賦能，把更多的力量放在監督執紀問責上。另一方面，創新工作制度，在創造“增量”上下功夫。改革中創新管理機制，統籌調度、合理分配人員力量，實現資源力量聚攏，推動更好發揮職能作用。例如，河南省洛陽市統一調配人員力量，探索建立一體化的派駐機構聯合監督組〔21〕。福建省寧德市所轄縣（市、區）將若干個綜合派駐紀檢監察組分片組成一個工作處，實行集中辦公與駐點辦公相結合的工作機制，形成“1+1〉2”的疊加效應〔21〕。可以說，堅持內涵發展，推動組織和制度創新，表面上的變化是派駐機構的規模，深層次的變化則是監督職能的強化。

（五）堅持問題導向，著力解決突出問題和構建長遠制度

問題是改革的導向標，亦是改革的突破口。改革通常由問題倒逼而產生，同時又在不斷解決各種突出矛盾和重大問題的循環往復中深化。因此，改革“要有強烈的問題意識，以重大問題為導向，抓住重大問題、關鍵問題進一步研究思考，找出答案，著力推動解決我國發展面臨的一系列突出矛盾和問題”〔15〕38。就派駐監督改革而言，能夠牽一發而動全身的突出矛盾和問題是什么？這是關系改革全局的關鍵。通過深入考察派駐監督改革歷程就可看出，領導隸屬關系、派駐機構設置、管理權限劃分是核心制度安排。這其中，領導管理體制解決的是誰來領導、怎么領導、如何管理的根本性問題，其是否科學、順暢，直接決定著派駐監督的效率和效果。盡管前番改革都對派駐機構領導體制進行過重大調整，如淡化“雙重領導”、強調“一個為主”“統一管理”等，但并不徹底。這種不徹底性，不僅體現為派駐機構的領導隸屬關系不明確，還表現為派駐機構的業務、人事、后勤等管理機制不健全。而本輪派駐改革的一個鮮明導向就是緊緊抓住和著力破解制約派駐監督效能的領導體制難題，注重克服涉及派駐機構“事、人、財”的體制性梗阻問題，打通理順了許多改革的堵點難點，從而推動著其他改革舉措精準制導和有的放矢。實踐證明，“解決改革中的突出問題，破解制約改革進程中的障礙，這是改革科學方法論的體現，也有助于激發改革活力，加快改革進度，推動改革取得實質性突破，使改革呈現穩中求進的良好態勢”〔23〕。同時，改革是一個破舊立新的過程，在解決當下突出問題的同時，更要重視長遠制度建設，否則改革中已經化解的矛盾和問題也容易反彈反復。縱觀本輪派駐監督改革，不僅有當下“改”的硬實舉措，而且有長久“立”的制度安排。派駐制度改革進入深化階段后，中央通過修訂黨章，將行政監察法修改為國家監察法，出臺《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》《監察機關監督執法工作規定》《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》《紀檢監察機關派駐機構工作規則》等黨內法規，將改革中關于派駐監督的指導思想、原則遵循、功能屬性及派駐機構的組織設置、領導體制、工作職責、監督方式等原則性規定進一步具象化、實體化、應用化，使這些法規制度既成為新時代派駐改革的標志性成果，又成為鞏固改革成果的根本保障。另外，一些地區和部門在改革中也著力把制度建設擺在突出位置，注重形成管長遠、治根本的制度體系。例如，海南省先后制定出臺《海南省紀委監委派駐機構工作規定》《派駐紀檢組初步核實工作細則》《派駐機構紀律審查工作規程》等17項制度，“一系列派駐監督規定、制度的相繼出臺，在規范派駐機構內部管理、派駐機構與駐在部門工作關系的基礎上，還對派駐機構的職責任務、工作程序、監督方式、領導體制等作了進一步明確，為派駐機構順利開展工作打下堅實的基礎”〔24〕。

三、新時代新征程深化派駐監督改革的趨勢瞻望

回顧過去，改革歷程波瀾壯闊；展望未來，改革之路任重道遠。黨的十八大以來，派駐監督改革向縱深推進，派駐監督優勢持續迸發并不斷轉化為國家治理效能。踏上新征程，黨中央提出深入推進紀檢監察體制改革，推動完善黨和國家監督體系等戰略部署給派駐監督提出了更高期待、更高要求。因此，未來仍需繼續深化改革增強派駐監督效能。

（一）持續推進綜合派駐改革

黨的二十屆中央紀委二次全會工作報告提出：“深化地方派駐機構改革，推進省市縣三級派駐機構設置和人員配備等工作，擴大省級紀委監委向省管高校和國有企業派駐紀檢監察組試點。”〔25〕在當前的派駐機構設置上，從中央到地方都已普遍實行單獨派駐+綜合派駐，以綜合派駐為主的模式。實踐證明，綜合派駐后的監督效率效能要強于原先的單獨派駐，但綜合派駐在推行過程中也遭遇一些新情況新挑戰，派駐監督不平衡不充分矛盾突出，如“駐在一家、監督多家”帶來的統籌兼顧、有效輻射以及后勤保障對接等問題。為此，一些地方如天津、湖北咸寧等地探索實踐“輪駐監督”，即對所負責監督的各單位輪流進行若干個工作日的“坐班”監督。毋庸諱言，這一監督形式雖然有益于取得短期的監督效應，但卻難以持久進行。對此，有學者提出了一項具有長遠性的改革建議，即仿效香港廉政公署的做法，對現有的綜合派駐機構和人員進行持續整合直至建立一個集中統一的綜合派駐機構，并在這個超級派駐機構內部按監督工作任務分工，設置相應的內設機構，負責統一監督所有的被監督單位〔26〕。從紀檢監察專責監督全局看，這一改革建議的價值意義不容低估。（1）有助于破解綜合派駐實際監督工作開展中不平衡不充分矛盾；（2）它是對既有綜合派駐模式的延伸和整合，不是另起爐灶，因而改革實施起來的難度系數并不大；（3）整合改革后不僅能極大地消除“派駐出去”的體制和空間限制，還更便于派駐監督人力資源的集中統一調配和靈活組合運用，因而堪稱綜合派駐的升級版。但鑒于目前全面實施此項改革可能會有一定的阻力，選擇在市、縣（區）層級或部分國有企事業單位先行先試，如在一些人口規模小的縣（區）探索組建一個集中統一的綜合派駐機構，負責統一監督本地所有的鄉鎮（街道）和縣（區）級部門單位，或者在一些基礎條件好的地市探索建立一個針對本地國有企事業單位的集中統一的派駐紀檢監察組，待將來條件成熟時再向更高層級、更廣領域鋪開，不失為一種積極穩妥的思路。

（二）推進派駐機構全面運用監察權

監察法頒布實施后，既為派駐機構行使監察權提供了法律依據，同時也給派駐機構如何用好監察權提出了嶄新課題。從當前派駐機構監察權的運用狀況來看，存在實踐推進中的不平衡不充分現象。一方面， 不同層級的派駐機構在運用監察權上存在差異性，總體呈現出從中央到地方的逐層遞減效應；另一方面，不同類別的派駐機構在使用監察措施上存在分殊性，整體表現為中管企業、中管金融企業派駐機構運用監察措施等級要高于中管高校派駐機構。實際上，在2019年中央紀委國家監委印發的規范中管企業等派駐機構監督檢查審查調查措施使用管理辦法中，明確了三類派駐機構的監察權限和監察措施。其中，中管企業、中管金融企業派駐機構可以采取幾乎所有監察措施，但中管高校派駐機構不具有訊問、留置、搜查等強制性等級較高的監察措施〔27〕。另外，省級及以下、垂直管理單位派駐機構的監察權限和監察措施需根據派出機關授權行使。而各地在實施過程中，尚未形成統一規范，如具體到哪個層級的派駐機構可被賦予監察權未明確規定，是由派駐機構單獨采取留置措施還是需審查調查部門配合也沒有規定。調研中也發現，許多省級以下、省管高校以及垂直管理單位派駐機構通常只承擔信訪接待、初核調查、巡查檢查等外圍工作，其作為主體采取留置措施幾乎未見，而在需要采取留置等較高等級措施時則要依托上級紀委監委或屬地紀委監委共同處置。針對這一現狀，黨的二十屆中央紀委二次全會公報明確提出：“推進派駐機構、派出機構全面運用監察權。”〔28〕這就需要各級紀委監委制發相關法規制度全面授予省級及以下、國有企業、國有金融企業、高校等派駐機構強制性等級更高的監察權限和監察措施，通過實施細則進一步明確不同層級、不同類別派駐機構的監察權范圍及監察措施種類、措施使用階段、采取措施的審批權限和辦理程序、措施使用監管等，不斷提升各級各類派駐機構依照監察權自行立案審查調查工作質效。

（三）著力完善派駐監督制度機制

制度機制是派駐機構職能履行的重要約束條件，也是推動派駐監督高質量發展的重要保障。黨的十九屆中央紀委向黨的二十大的工作報告強調指出：“完善派駐監督制度機制，增強派駐監督有效性。”〔13〕158這為新發展階段如何增強派駐監督有效性指明了方向。一是完善派駐機構日常工作機制。一方面，注重完善重要事項及時向上級紀委監委報告制度，對駐在單位的重要人事變動、駐在單位管理干部的問題線索、日常監督中所掌握的駐在單位的政治生態、每位領導班子成員的廉政狀況以及最容易出現廉政風險和漏洞的工作環節等重要事項和重要情況，準確、及時向上級紀委監委請示報告；另一方面，完善上級紀委監委及其監督檢查室對派駐機構的日常管理和業務指導制度，同時健全派駐機構對駐在單位內設紀檢機構及直屬單位紀檢機構的業務指導和監督檢查機制，督促、支持其發揮職能作用。二是優化考核評價機制。針對不同層級、不同類別派駐機構科學制定考核評價體系，探索多樣化、全方位的考核標準，既根據駐在單位實際、具體履職、工作任務等情況設置量化測評指標，也要融合駐在單位政治生態情況和監督前后變化情況進行質性評價，提高上級紀委監委對派駐機構工作考評的科學性與全面性，注重激勵各派駐機構主動尋找各自監督范圍的工作切入點，更積極地履職盡責。三是構建聯動協同機制。改革后雖然派駐機構受駐在單位的掣肘大大減少，但由于其面臨新的體制環境，需要協調處理多重關系，如與派出機關的關系、與派出機關內設職能部門的關系、與駐在部門黨組（黨委）的關系、與駐在部門機關紀委的關系、與其他派駐機構的協作關系等。這就要求以系統觀念深化派駐監督，進一步樹立“一盤棋”導向，創新實踐更為高效的“組組”協同監督、“室組”聯動監督、“室組地”聯合辦案機制，促進條塊結合、橫向對接，充分發揮同屬紀委監委領導的組織和制度優勢，推動完善監督信息互聯互通、監督資源統配互補、監督成果共享共用機制。

（四）更加注重派駐機構干部隊伍建設

改革后派駐力量雖得到整合和加強，但派駐干部的現狀仍不能適應高素質專業化隊伍建設需要。就調研和收集的資料看，主要是：（1）業務能力參差不齊，一些派駐干部日常監督中發現問題能力較差，特別是許多新進的派駐干部從事紀檢監察工作的閱歷淺時間短，對審查調查業務不熟悉，會辦案、能辦案、辦好案的能力欠缺。（2）輪崗交流的活躍性較差，派駐干部更多的是原地交流，交流至機關部門、交流出紀檢監察系統的機會較少。（3）“燈下黑”問題時有發生，僅2022年通報查處的典型案例就有駐國家安全部紀檢監察組原組長劉彥平、駐國家石油天然氣管網集團紀檢監察組原副組長李明宇等。針對這些現狀，未來深化改革應更加注重建設高質量派駐干部隊伍。一是選優配強派駐干部隊伍。嚴把派駐干部入口關，突出政治標準加強干部隊伍建設，認真履行錄用考察程序，把握專業化改革路徑，確保新進人員具備法學、審計、偵查、財會等相關專業素養，加大從法院、檢察院、司法行政機關以及審計、財稅等相關單位遴選力度，不斷優化派駐干部隊伍專業和年齡結構。二是切實搞好交流輪崗培訓。打通內部輪崗流動壁壘，實現派駐機構、紀委監委機關、巡視巡查干部定期輪崗，擴大內外交流力度，打通派駐干部與其他黨政機關干部相互交流任職的制度渠道，形成能進能出的流動機制；以全員培訓和實戰訓練為抓手，全方位加強能力素質建設，全面強化對派駐干部的思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉和專業訓練，不斷提高其政治素養和日常監督、執紀審查、依法調查等本領。三是有效防治“燈下黑”。針對派駐機構紀檢監察權運行特點，完善回避、保密、打聽過問案件、說情干預案件備案登記規定以及線索處置、監督檢查、審查調查等內控制度；針對崗位風險，強化對派駐干部的監督和約束，出臺派駐干部履職行權辦法，從政治紀律、履職用權、工作作風、廉潔自律、家風建設等方面列出嚴禁事項和負面清單、責任追究清單，以全國紀檢監察干部隊伍教育整頓為契機清除“內鬼巨貪”，堅決查處以案謀私、串通包庇、跑風漏氣以及利用監督執紀執法權和職務影響力謀取私利等問題，打造自身正自身硬的紀檢監察鐵軍。

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責任編輯 陳 鵑