以制度體系建設推進高校治理：何以必要和何以可為

戚國偉　李煒　雷雯

摘 要：制度體系是高校推進國家治理體系和治理能力現代化基本保障和重要依托。面對制度體系滯后、執行效能梗阻、監督保障乏力的困境，高校應當堅持正確辦學方向，秉持共治理念，推進良法善治、提升履規自覺、加強履規保障，把制度建設嵌入內部治理全程，加快推進“雙一流”建設，高質量實現辦學目標。

關鍵詞：高校；治理；制度體系

中圖分類號：G647文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.01.003

The Necessity and Approach of Promoting Colleges and Universities Governance with System Construction

QI Guo-wei， LI Wei， LEI Wen

（Shenzhen Graduate School ，Peking University， Shenzhen 518055，China）

Abstract：Institutional system construction is the basic guarantee and important support for colleges and universities to improve the governance system and enhance the governance capacity. Facing the lagging of internal system， obstruction of implementation efficiency and lack of supervision and guarantee， colleges and universities should adhere to co-governance to promote good law and good governance， improve the rule consensus among members， and improve system implementation with strengthening supervision and guarantee， so as to embed the system construction into the whole process of internal governance and achieve the strategic goal with high quality.

Key words：colleges and universities;? governance;? institutional system

大學治理是宏觀國家治理的重要組成部分。高校是具有“多元共治”特點的學術共同體，運行規律上具有獨特性、文化交融上具有嵌入性、管理服務上追求有效性、內外治理上富有調適性［1］，面對新時代的挑戰機遇和歷史使命，高校必須以高質量的制度體系支持自身治理體系和治理能力的現代化，推進改革發展。

一、何以必要：制度體系在高校內部治理中的基礎地位和重要作用

制度是規范和調節一個共同體內各成員行為關系的約束性規則，也是實現共治共享的載體。構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，對于高校高質量內涵發展意義重大。

（一）制度體系是構建現代大學制度、推進“雙一流”建設的核心命題

近年來，國家和教育主管部門先后發布了中長期教育改革和發展規劃綱要以及推進高等學校“雙一流”建設的一系列重磅文件，對構建中國特色現代大學制度、推進高校依法制定章程、健全完善規章制度等提出明確要求。在國家教育主管部門的倡導和要求下，高校章程建設全面鋪開，各高校以推進大學章程為先導，積極健全自身制度體系建設，營造一流大學文化，促進管理服務提升［2］。在高校章程及制度體系的牽引保障下，高校在教育教學、科技創新、人才強校等“雙一流”建設改革中所面臨的挑戰得以有序應對，制度建設與高校推進高質量發展必然成為互為促進的正向耦合。

（二）制度體系是高校完善治理體系、推進依法治校的基礎工程

依法治校是法治中國的重要組成部分，也是高校完善提升治理能力的根本要求。高校治理體系是貫通學校戰略目標、組織運行管理、辦學要素分配、風險節點控制和信息傳遞溝通等各要素的有機整體，縱向上來講，包括決策體系、執行體系和監督體系；橫向上來說，包括制度體系、資源配置體系和信息溝通體系。在這一有機整體中，制度體系是貫通上下左右治理關系的四梁八柱，通過明晰領導決策機制、各類機構議事規則、分領域執行機制以及監督執行保障機制，推進權責法定和各層面“怎么做/依據什么做”的問題。如同法治體系之于國家治理體系的作用，高校制度體系必然是高校治理體系中的骨干工程。

（三）制度體系是高校提高治理效能、優化資源配置的內在要求

制度規則作為調節社會關系的規范體系，具有協調和平衡不同群體的利益訴求的重要功能。高校組織管理具有鮮明的多群體共治特點，需要以清晰有效的規則統領、整合、協調各類關系［3］，善于運用制度規則推進改革、化解矛盾，是高校自身治理能力的標識。訂立一套明確的行動綱領和規則規約，充分發揮制度的協調性、規約性優勢，有助于高校提高資源配置效率，降低組織內耗，激勵行為方式，釋放活力潛力。這是高校調整和理順厘清內部治理體制機制、提高治理效能、推動事業改革發展的內在需求，也是回應外部期盼、實現目標使命的基本途徑。

二、何以困擾：高校制度建設的常見弊病

治理區別于傳統的行政管理，顯著特點表現為治理主體一元走向多元、治理取向從秩序轉向公平正義、治理方式從法制轉向法治、治理結構從封閉轉向開放［4］。大學共同體的組織成員負有對集體戰略責任分擔的義務，享有協商共治的權利，充滿對效率公平的期待。但是從現實來看，有的高校在治理理念上仍然躊躇不前，運行邏輯仍然在傳統的管制思路下徘徊，尚未建立與時代背景相匹配的制度文化。

（一）制度供給輸出不足

高校變革調整過程復雜多樣，不確定性強，但制度輸出往往適切性不足且存在功能障礙，或體系不全、設計粗放、遲滯延后，或因設計“理性自負”而陷入形式和虛化的制度“烏托邦”，使得制度似有而無，終歸束之高閣［5］。有的高校立規過程中民主參與不夠，師生仍處在被“管制”和“規訓”的相對方，合法權益和主體地位未得到充分尊重，各群體受益不均，甚至誘發結構性矛盾。制度內容表達上，往往重“要做”的道德宣揚和“不能做”的底線規約，而缺乏“如何做”的中間指導，導致操作性不強。有的高校歸口責任不清晰，未能明確專門的機構統籌全校制度建設工作，立法規則和立規指導培訓缺失，合法性審查不力，各部門各單位立規行為隨意、內容辨識不清，政出多門、銜接不暢甚至政策打架，消解了制度的有效性。

（二）制度執行效能梗阻

高校是具有獨立法人資格的辦學實體，但是高校的一些管理者在依法治校、依規履責意識上與高校獨立法人地位不相稱，運用法治思維及法治手段治校理教、推動改革發展、防范化解重大風險的能力尚有欠缺，規章制度“重制定、輕執行”的濫觴也在高校凸顯。校內各個制度執行主體實施政策時，往往“管生不管養”，未能做到及時對制度執行情況跟蹤評估并持續優化，未盡到執行者的責任。有的制度形同虛設，有令不行、有禁不止，或執行剛性不足，變通隨意，開天窗留后門，甚至故意規避，對制度的嚴肅性和權威性造成不良影響，既損傷組織公信力，也壓抑了共同體成員的制度信仰。

（三）監督保障配套乏力

制度執行、考核、監督未能實現有機統一，履規監督保障機制尚未有效納入治理框架，制度執行情況與干部履責評價脫節，賞罰無序。有的執行部門對監督存在誤區，認為監督制度執行只是紀檢、審計等專責監督部門的事情，未能扛起職能監督主體責任。制度條文中的問責條款成為“程序化”的機械章節，條款生硬、規則泛化，在實際操作中無法與問責有效銜接。加之高校整體問責制實施基礎薄弱，問責環境不健全，對于各類失職失責追究普遍停留在價值設想層面，對于制度執行不力、執行偏差導致不良后果的行為，鮮見實際的問責追責。

三、何以可為：高質量推進大學制度體系建設的路徑選擇

2021年，中央印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，建立“各類組織積極協同、群眾廣泛參與”的基層治理體系成為國家導向。高校師生文化素養和道德素養高，主體意識和法治意識強，在民主共治方面具有高度的自覺意識和理念共識，再加上高校獨立法人單位的獨特優勢以及國家關于擴大高校辦學自主權的政策導向，這些為高校構建良法善治和共識行動的制度體系文化以及引領共建共享治理格局，提供了內生動力和現實可能。

（一）從“有法可依”到“良法善治”：構建科學的制度訂立機制

立規機制是高校制度體系的基礎性環節，核心是踐行大學共治理念，實現科學立法、民主立法，推動制度建設從工具手段到價值規范，提升制度輸出的道德意識和師生制度信仰。

一要解決制度“有沒有”的問題。“經國序民，正其制度。”依法治校的前提是有規可依、有法可依。在制度體系上，首先要推動大學章程成為多元主體共生共治的根本公約，并以大學章程為基本遵循，瞄準治理體系改革重點方向和重心下移關鍵鏈條，推進文件梳理和“立改廢釋”工作 ［2］。在橫向分類上，可以從領導決策制度、議事規則制度、學術運行制度、教學科研制度、干部人事制度、資金資源分配制度和監督保障制度等方面予以劃分梳理，力爭系統規范、相互配套、左右聯動；在縱向分級上，以大學章程為統領，區分核心管理制度、重要管理制度和一般性制度，做到層次清晰、主次分明、上下銜接。既要避免關鍵制度缺失，亦要防止令出多門，以致規則效應相互抵消。

二要解決制度“好不好”的問題。“良法是善治之前提。”先進的治理理念與價值引領是凝聚共識、規范行為的先導。要著力提高制度供給質量，擴大有效供給，減少無效或低效供給［6］。在立規過程上，要尊重師生主體地位，構建聽取民聲民意的程序性機制，提升參與互動，使“良法”能夠契合大學價值品味、教育邏輯規律和立德樹人核心使命，實踐協商治理的理念；在立規內容上，要動靜相宜、疏密有度，既看當前，也顧長遠，既避免“牛欄關貓”，也不“層層加碼”，使“良法”能夠因地制宜、有效管用，促進辦學要素有序流動，激發各方活力；在立規配套上，要明晰權責義務、細化操作指導，使“良法”可執行、可操作、可監督、可追責，制度設計時可配套流程性文件或輔以相關案例，既要在道德指引和底線規約上告知“要做”和“不可為”，也注重為困境提供解決策略，告知“如何為”。

三要解決制度“統和散”的問題。制度建設工作是一項系統性工程，需要有明確歸口部門統籌制度“立、改、釋、廢”，可以根據自身管理實際，歸于綜合行政部門或政策法務部門。每個高校都亦應當有一部自身的“立法法”，明確立規程序，對規章制度的起草、意見征集、論證、風險評估、制度決策進行規范；還要注重加強立規指導和技術培訓，形成統一領導、民主公開、各方參與的立規工作格局，提高制度訂立的水平和質量。此外，應依托法務部門或政策研究部門，將制度合法性審查機制具體化和程序化，確保制度規章不與上位規定和學校章程相背離、不與其他法規相沖突。

（二）從“約束規訓”到“履規自覺”：構建高效的制度執行機制

明代張居正在切除時弊推進萬歷新政時，曾提出：“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行；不難于聽言，而難于言之必效。”這一論斷生動詮釋了制度建設必須一手抓立規，一手抓執行，有規必行、有法必依是規矩制度的生命力和權威性所在，需要守規者和執規者形成高度的意識自覺和集體行動自覺。

一要強化宣傳引導，提升制度共識。制度因人們的意向而生，并通過影響人們的意向而發生作用，反過來，人們對制度的認知也影響制度的維系和變遷，當治理情景場域內的個體意向融合成集體意向，制度執行就有了基礎［7］。因此，制度出臺后首先要加強相應的闡釋、宣介和說明，厘清高校內部治理各相關方權責利邊界，提高規則共識和意向融合。而推動權責理念深入人心，則既要鼓勵校內各權益主體發揮智識熱心關切學校事務、合理合法表達自身的利益訴求，同時也要引導推動成員理性自覺地履行自身權責和法定義務，共同遵守各方規則約定，共同維系共同體發展。

二要強化執行規范，加強配合協同。治理是基于制度規則的集體協同行動。權責利的邊界一旦經過制度化的確認，就要規范執行、一貫到底，這是制度公義所在。一是要建立督導督查機制。制度歸口部門要建立制度落實督導督查機制，推動執行者用制度授權、設權、行權，用制度管事、管錢、管物，用制度推進高校組織領導體系、教育學術體系、資源配置體系有效運轉，真正把制度規則轉化為治理效能。二是建立協同配合機制。各單位各部門既要做到權責邊界明確，也要在制度執行中密切協作、做好銜接、相互配合，提高制度執行效率，構建相容共生的制度規則合作行動框架。

三要強化執行反饋，促進持續優化。制度的建立和完善是一個動態過程，任何規則都不可能一朝制定即一勞永逸，制度的問題導向使得規則本身就存在一定滯后性的先天缺憾，隨著改革的推進、形勢的變化，必須及時調整優化予以應對。這就要求在制度執行過程中，必須做到跟蹤問效、動態反饋、及時糾偏。針對新情況新問題新需求，制度建設歸口部門應定期督促各單位研判形勢、檢視問題，回顧梳理不同歷史時期不同范圍的制度情況，使得制度建設因時因事而變，不斷提升制度的時效性和適用性。

（三）從“單打獨斗”到“合力保障”：構建有力的履規督導機制

正所謂“徒善不足以為政，徒法不能以自行”，制度的優勢想要真正轉化為提升治理的成效，決離不開強有力的督導監督。但是，履規監督不是紀檢監察或審計等專責監督部門“單打獨斗”的獨角戲，更需要各方通力合作、同題共答。

首先，職能監督是加強履規督導的前提基礎。職能監督區別于紀檢、審計等專責監督，指的是上下級之間以及各級所屬工作部門依法依規履行的監督職能。高校內部各職能部門對上支撐黨政運行，對下服務保障教學科研單位改革發展，既是規章制度的參與制定者，也是各項規則的貫徹執行者。各部門業務范圍內的制度政策一經制定，學校重大決策部署一經做出，各歸口職能部門必須主動對其執行落實情況在職責范圍進行必要的督促督導，這是當然且首要的主體責任。職能監督是寓于管理服務中的監督，具有專責監督不具備的天然優勢，在制度執行和業務辦理中主動前置控制關口，有助于實時跟蹤、動態反饋，第一時間發現并糾正執行偏差，優化管理。職能監督主體責任落實到位，是制度效應得以發揮的前提。

其次，考核評估是加強履規督導的重要抓手。高校應發揮考核指揮棒作用，制定具體化的機制，把制度績效納入部門和干部考核評價體系，推動守制度、講規則蔚然成風。制度績效既要看制度供給、制度執行情況，也要從治理效能方面去檢驗［8］。高校干部人事部門要設計機制開辟渠道，使治理相關方參與到制度績效考評中來，把規則意識和規矩意識是否強化、能否依規履職、能否科學運用制度開展工作、干出成效，作為衡量管理服務部門及其工作人員作風、能力、水平的重要標準，并積極推動考核結果運用。

最后，專責檢視是加強履規督導的底線保障。我們黨高度重視加強組織的制度化建設，近年來中央發布了一系列關于黨內法規制定以及黨內法規執行責任制的規定，明確要求各級黨組織和黨員領導干部把執規責任扛起來。高校要統合紀檢監察、審計內控、內部巡察等再監督力量，建立貫通協調的監督機制，形成制度執行的聯動推力。紀檢監察機關要監督激勵干部依規履職擔當，細化和完善問責制規定，對于執規履規不到位、失職失責的行為，敢追責、真追責，做到徙木立信。內審內控和內部巡察可優勢互補加強協同，前者從制度效益評價切入，通過督導、評價、建議，推動制度向治理賦能，后者則從政治責任上審視決策者、執行者的制度作為，形成協同檢查、協同研判和協同整改格局［9］，共同推動制度完善和治理提升。

四、結語

制度建設是大學治理中的系統性工程，也是依法治校的題中之義，需要各方久久為功、持續推進。要注意的是不同屬性高校皆有其自身特點、傳統和實際情況，在具體的制度設計中，哪些做法是最適合自身的，往往沒有現成答案，要做的還是要遵循教育規律，區分治理差異，實事求是，因地制宜。但無論如何，在高等教育改革背景下，以制度體系為抓手提升治理能力、有序回應外部期待、有效協調內部關系并促進戰略目標的實現，是所有高校必須直面不諱并認真求解的時代課題。

參考文獻：

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［8］燕繼榮.制度、政策與效能：國家治理探源——兼論中國制度優勢及效能轉化［J］.政治學研究，2020（2）：2-13.

［9］李延紹.高校內部審計與巡察協同機制構建［J］.會計之友，2021（4）：141-145.

［責任編輯、校對：楊栓保］

收稿日期：2022-12-20

作者簡介：戚國偉（1983-），男，山東菏澤人，黨委副書記，助理研究員，博士，主要從事教育管理，高校治理等研究；李煒（1981-），女，河南平頂山人，院長辦公室黨委辦公室職員，碩士，主要從事教育管理研究；雷雯（1986-），女，山西太原人，內控辦公室職員，碩士，主要從事高校治理研究。