破產程序檢察監督重點內容與完善

陳曉君

隨著社會對破產制度價值的認可以及市場經濟的深入發展，破產案件呈逐年上升趨勢，檢察機關對破產程序的監督應當重點關注哪些內容？自認罪認罰從寬制度確立以來，對促進案件繁簡分流、提高訴訟效率作出了巨大貢獻，但目前該制度在被害人權利保障方面仍存在缺失。檢察機關應如何積極發揮自身在認罪認罰從寬程序中的主導作用和法律監督職能，切實完善對被害人權利的保障？讓我們同下文一起思考。

摘 要：檢察機關立足于法律監督的職能定位，積極開展破產程序檢察監督，通過檢察權介入破產程序的啟動、債權確認、破產審理程序等環節，重點關注執轉破、債權申報、債務人財產確定、重整計劃、和解協議、財產分配方案等內容，助力緩解破產參與主體利益博弈沖突，督促相關主體依法履職，完善破產聯動機制，為破產程序順利推進保駕護航。

關鍵詞：破產程序 檢察監督 監督內容

黨的二十大報告指出，加強檢察機關法律監督工作，這充分凸顯了黨中央對法律監督工作的高度重視。隨著社會對破產制度價值的認可以及市場經濟的深入發展，破產案件呈逐年上升趨勢，而由于立法缺陷以及不同法律之間未能有效銜接等原因導致破產參與主體的利益博弈沖突加劇，影響破產程序的有序推進。檢察機關立足法律監督的職能定位開展破產程序檢察監督工作，既是貫徹黨的二十大精神的政治要求，也是落實黨中央“四敢”精神和優化地方宜商環境的重要舉措。

一、破產檢察監督的正當性與必要性

（一）檢察權介入破產程序的職能定位與法律依據

檢察機關是憲法規定的法律監督機關，是國家法律監督體系的重要組成部分。2021年《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》提出檢察機關要以高度的政治自覺依法履行刑事、民事、行政和公益訴訟等檢察職能，充分發揮法律監督職能，為大局服務、為人民司法。破產案件關乎營商環境、地方經濟增長和財產稅收等問題，還包含健全市場主體救治、退出機制以及職工權益，是社會治理體系的有機組成，檢察機關作為國家利益和社會公共利益的代表，對于破產程序的監督是應有之義。根據民事訴訟法規定，檢察機關對民事訴訟活動實行法律監督，包括對生效裁判的監督、審判程序違法行為監督以及執行監督，三者相互結合，形成了現有的民事檢察監督體系。最高檢《人民檢察院民事訴訟監督規則》第98條將破產程序納入民事訴訟法規定的審判程序，為檢察機關對破產程序中審判違法行為監督提供了更為直接的法律依據。

（二）檢察權介入彌補權利救濟不足，緩解破產參與主體利益博弈沖突

隨著破產案件的增多，因企業破產而牽涉的利益群體更加復雜，破產程序成為多方利益主體的博弈聚集之地，債務人財產供給不足更是加劇了各個利益主體間的沖突。相較于審判程序中對當事人訴訟權利的保障，立法賦予破產程序參與主體的權利救濟相對較少。破產程序中通常會以裁定或者決定的方式來推進破產程序，但是很多裁定或者決定都是作出即生效，僅對不予受理破產申請和駁回破產申請的裁定賦予當事人上訴的權利，大部分的裁定均沒有規定相應的救濟權。此外，《企業破產法》沒有規定外部監督，僅依靠以法院為主導、債權人會議和債權人委員會為雙翼的二元模式的內部監督，難以發揮監督實效。檢察機關在調查取證、專業技能等方面具有獨特優勢，通過民事案件監督權、職務犯罪偵查權等多位一體的檢察權運行模式，有助于維護破產參與主體因信息不對稱和權力尋租行為而受損的利益，幫助消解不同利益群體的利益沖突。［1］

（三）檢察權介入完善聯動機制形成合力，為推進破產程序保駕護航

破產程序除了要解決核心的債務清償和財產分配問題，還面臨著諸如職工安置、重整企業信用修復、涉破產稅費繳納、工商注銷登記等衍生問題，需要政府相關職能部門協調解決，決定了破產案件的處置離不開外部支持，尤其是地方黨委和政府的支持。［2］但是，行政權的良性參與會推動破產程序的順利推進，而行政權的過度干預則會與司法權產生權力沖突，影響破產程序的公正性。檢察機關 “一手托兩家”的職能定位能夠更好地協調法院和行政機關的關系，通過制發檢察建議、組織協調會等方式，打破府院聯動中的抵牾，實現行政與司法的良性互動，釋放公權力的最大合力，進而實現破產程序的福利最優化。此外，在涉國有企業破產、污染企業破產、跨境破產等領域，以及國家稅收債權及其它國有資產債權實現、涉政府平臺共益債務實現等可能涉及國家利益和社會公共利益，檢察機關作為國家利益和社會公共利益的代表，可以依法監督履職。

二、破產檢察監督重點內容

不同于普通民事訴訟程序，破產程序既有人民法院的審判活動，也有破產管理人管理行為以及當事人的自治行為等，還包括部分行政權的介入。檢察機關對破產的監督應當覆蓋破產程序的全過程，重點關注以下幾個方面的內容。

（一）對破產程序啟動的監督

破產程序一旦啟動將產生一系列法律后果，非法定事由不可逆轉，故破產程序啟動是否符合法律規定是檢察機關介入破產程序首要關注的問題。應當從申請人主體資格、債務人主體資格、債務人是否具有破產原因以及申請人依法所應提交的書面材料進行審查，既要保障當事人的破產申請權，也要防止破產程序任意啟動。近年來，執轉破的占比越來越高，實現了執行程序和破產程序的有效銜接，但應當恪守當事人申請主義原則，執行法官不得依職權將案件移送破產審查。2022年，蘇州地區發揮執行程序與破產程序的功能優勢，全面推進執破融合改革，以破促執，以執助破，取得了較好的效果。檢察機關也應當迅速轉變理念，對于執破融合中可能出現的損害其他債權人合法權益或者社會公共利益的情形進行監督，防止執破融合制度的濫用。

（二）對破產債權虛假申報與訴訟的監督

破產領域系虛假訴訟高發領域，主要表現為虛構債權、虛增債權以及一般債權冒充職工債權等形式，導致有限的破產財產被偏頗性清償，損害其他合法債權人利益，違背債權公平有序受償的破產制度設計。雖然管理人有就虛假債權申請再審的權利，但鑒于再審期限的限制、虛假訴訟證明標準高、調查核實難等不利因素，客觀上導致管理人申請再審存在較大障礙。近些年，檢察機關在涉破產領域虛假訴訟的識別機制、大數據建模、專業化團隊建設、調查核實等各方面積累了豐富經驗。蘇州檢察機關構建的破產領域虛假勞資債權監督模型，通過大數據之間的碰撞，發現可疑線索，在進一步調查核實的基礎上，提出監督意見，剔除虛假勞動債權，維護真實債權人的合法權益。

（三）對妨害訴訟執行清算行為的監督

破產逃廢債是指債務人利用破產制度實現債務根本豁免非法目的之行為，主要形式包括破產企業的實際控制人通過隱匿、轉移、非法侵占財產、先剝離有效資產另組企業后申請破產、混同公私資產、虛假交易、違規分紅、向關聯企業個別清償等手段，惡意逃避債務，實現“假破產、真逃債”的目的，既損害了債權人的合法權益，也破壞了市場經濟秩序以及營商環境。在破產申請階段，檢察機關應當重點關注是否存在債務人確有巨額財產下落不明且不能合理解釋財產去向、先行剝離有效資產另組企業后申請原公司破產等情形，防止以逃廢債為目的的破產申請進入破產程序；在破產宣告階段，重點關注管理人是否勤勉盡責，全面履行清查、追收債務人財產的各項職責等。有些地區建立了公檢法等部門協調聯動機制，形成打擊逃廢債的合力，共同防范和打擊利用破產程序惡意逃廢債務的行為。

（四）對破產審理程序的監督

破產重整、破產和解與破產清算是現代企業破產制度的三大基石，三者共同構成了我國現有的破產法體系。對于破產重整程序，檢察機關應當關注人民法院裁定批準重整計劃是否符合法律規定，經營方案是否具有可行性，促使有價值的企業進入破產重整，助力企業重生。對于破產和解程序，檢察機關應當協同人民法院、破產管理人重點關注和解過程中債務人有無欺詐或者其他違法行為；和解協議的內容是否合法，最大限度保護債權人利益。對于喪失清償能力而又缺乏拯救價值和可能的債務人，應當及時通過破產清算程序對債權債務關系進行全面清理，促使達到破產原因的企業及時退出市場，重新有效配置社會資源。對于破產清算程序，檢察機關應當重點關注破產財產的變價出售、分配是否公開透明；清償順序是否合法；職工債權是否得到保障等，保障破產財產的最優化分配。

（五）對破產管理人行為的監督

破產管理人是破產事務的主導者，在一定程度上決定了破產案件的進程和走向。檢察機關對破產管理人的監督主要包含以下兩方面：一是破產管理人的選任程序。根據現行規定，管理人的選任和撤換都是由法院決定的，管理人水平參差不齊，對于破產事務的處理能力也存在較大差異，影響破產案件的進程。檢察機關應當關注人民法院選任管理人是否公開公正，防止人民法院濫用選任權，致使不具備資格或能力的管理人接管破產事務。二是管理人的履職情況。應當重點關注破產管理人是否全面、準確核查債務人財產；是否盡到追繳義務；是否按照債權人會議表決通過或人民法院裁定批準的財產管理方案、財產變價方案、財產分配方案進行財產管理、變價、分配等。當破產管理人在履職過程中，由于權力行使不當給債權人、債務人或第三人造成損害時，檢察機關應督促人民法院依法追究破產管理人責任。

（六）對相關行政行為的監督

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》第10條全面深化行政檢察監督中明確了檢察機關在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正。破產市場化強調不斷弱化行政機關參與破產程序的作用，但破產所帶來的職工安置、工商登記、稅費繳納、招商引資、社會風險等問題客觀上又需要行政權的參與。如何在兩者之間保持平衡，既不影響破產案件的審理，又能有效解決破產引發的社會衍生問題，檢察機關應當充分發揮潤滑劑的作用，一是督促行政機關依法履行職責，在破產企業涉稅事務、落實企業注銷等方面發揮積極作用；二是對于破產中引發的重大社會穩定，積極協助政府、人民法院、破產管理人等做好風險防范工作，推動解決企業破產衍生的社會問題。

三、破產檢察監督完善建議

（一）回應現實需求，完善立法供給

雖然《人民檢察院民事訴訟監督規則》通過擴張解釋的方式將破產程序納入檢察監督范圍，但仍缺少上位法對破產檢察監督的明確規定，也導致破產檢察監督在實踐中進展不暢。因此，對破產檢察監督進行立法完善，提升破產檢察監督的規范層次，明確檢察機關在破產案件中的角色定位和監督范圍，為其接入破產案件提供上位法支撐非常必要。當前，破產法修改已列入十三屆全國人大常委會立法規劃，這為破產檢察監督明確法律依據提供了契機?？梢栽谄飘a法的修改中將檢察機關的監督職能予以明確，并作出具體化的規定，填補破產程序長期以來的外部監督缺失。建議明確檢察機關對破產程序具有法律監督職權，監督范圍包括人民法院破產程序、法律文書是否符合法律規定，管理人的履職是否合法適當，相關行政行為是否合法等可能影響國家利益、社會公共利益以及當事人合法權益的事項。

（二）秉持謙抑性原則，規范監督程序的啟動

破產案件雖然可能涉及公共利益，但究其本質仍屬于私法管轄，破產程序主要還是平等主體之間的利益博弈，檢察機關作為公權力機關的介入難免會影響到私權主體的平等地位。因此，對破產程序的監督應兼顧利益平衡和破產效率的考量，以維護社會公益正當性為介入的前提，以助推各權利主體與公共利益實現最優化均衡為目標。具體操作而言，應當明確依申請和依職權啟動監督的條件，以依申請監督為原則，依職權監督為例外。對于依職權啟動監督程序的應以損害不特定多數人權益或社會公共利益為前提，主要針對涉及刑民交叉復合司法程序的涉嫌破產欺詐和虛假訴訟案件，以及牽涉人數眾多容易導致群體性事件的國有企業、金融機構類破產案件。

（三）多元化監督方式，保障破產程序順利推進

因監督對象的多元化以及監督內容的多樣性，檢察機關對于破產程序的監督應依托檢察職能采用多種方式。一是發揮民事檢察職能，對破產衍生訴訟中的生效法律文書可以以抗訴、再審檢察建議的方式予以監督。二是發揮行政檢察職能，對破產程序所涉行政行為的合理性和合法性進行監督，督促行政機關積極依法履職。三是發揮刑事檢察職能，針對涉嫌虛假訴訟、妨害清算、虛假破產、拒不執行判決裁定等違法犯罪行為，聯合法院、公安形成合力，共同防范和打擊涉破產程序的惡意逃廢債務的行為。四是發揮公益訴訟職能，維護國家利益和公共利益。五是通過改進工作和完善社會治理的檢察建議，推動破產程序中社會共性問題的溯源治理。六是依托檢察履職，推動完善全鏈條全方位破產工作協調聯動機制。

（四）發揮“潤滑”作用，優化府院聯動效能

雖然很多地方都出臺了“府院聯動”機制，但是在可操作性上有待加強。依托“一手托兩家”的職能定位，檢察機關堅持監督與支持、維權與維穩、糾錯與解紛并重的共贏理念，加強與人民法院、公安機關、行政機關等部門的溝通，溝通規范破產審理活動以及相關破產參與人的行為，溝通提高破產案件審理效率和效果，防范化解系統性金融風險和社會穩定風險等重大風險，維護司法權威與司法公信力。推動建立多部門的司法聯席會議制度，對于破產案件中遇到的共性難題進行歸口，將個案解決的聯動機制上升為常態化的行政配套機制。推動建立信息共享機制，對存在破產風險的企業進行風險提示，建立破產預防機制。推進逐步形成檢察機關依法監督、各部門各盡其責，協調化解破產難題，積極防范各類風險的合力。

對破產程序進行監督既是檢察機關作為法律監督機關的職責，也是司法實踐的需求，更是檢察機關服務社會大局、參與社會治理的有效路徑。就目前而言，雖然檢察監督在破產領域發揮了一定的作用，但其影響力還有待進一步提升。破產程序的特殊性給檢察監督提出了新的要求與挑戰，將保障破產程序順利進行、優化營商環境與提升檢察監督質效有效結合，是檢察機關需要進一步努力的方向。