行政公益訴訟中行政機關回復函的認識與審查

朱怡

摘 要：行政機關回復函是行政公益訴訟訴前程序的重要文書。其基本定位，是行政公益訴訟中的案情載體、訴訟證據和聯結紐帶。其構成要素主要包括行政機關對訴前檢察建議的態度、公共利益受損害情況、整改措施和整改結果。審查判斷行政機關回復函的方法體系包含審查內容、審查方式和審查結果。

關鍵詞：行政公益訴訟 行政機關回復函 基本定位 構成要素 審查判斷

二十大報告明確提出：“加強檢察機關法律監督工作。完善公益訴訟制度。”［1］行政公益訴訟訴前程序中，行政機關對訴前檢察建議的書面回復文體一般為函，也有采用答復、情況說明等名稱的，簡便起見統稱為回復函。從對行政機關回復函的審查實踐來看，暴露出必要性認識不清晰、格式不統一、要素不齊備等問題，本文嘗試對其基本定位、構成要素展開分析，助于究其本源、厘清認識，構建審查判斷行政機關回復函的方法體系，促進提高行政公益訴訟效率、效益和專業化水平，推進檢察機關對行政權運行的法律監督。

一、認識行政機關回復函的基本定位

（一）公共利益損害的案情載體

“與行政訴訟的‘控權不同，行政公益訴訟是通過監督或介入司法的方式督促行政機關依法行政，更加積極主動地履行對公共利益的保護職責。”［2］公益訴訟案情的特殊性在于，訴訟標的既包括公共利益保護法律關系，還包括行政機關履職法律關系。因此，行政機關是否按期回復檢察機關依法履職，本身也是案情有機組成。行政機關回復函需從三方面記述案情：一是公共利益受損情況。包括公共利益損害的時間、地點、范圍、程度等，反映行政機關對于公共利益損害的認知，是對行政公益訴訟實體案情的記錄。二是對訴前檢察建議的態度。最常見的情形是以記載的整改措施，隱含對訴前檢察建議的認同；即便是反對、否認，也是以陳述執法困境委婉表達。三是具體履職情況。對于采納訴前檢察建議實施整改的，行政機關一般在回復函中載明整改的措施、時間、地點、范圍、進度及效果，表明履職整改及公共利益得到保護的情況。

（二）行政公益訴訟案件的訴訟證據

從證據分類看，回復函系當事人陳述。無論在訴前程序還是提起訴訟之后，行政機關均系行政公益訴訟當事人。回復函是行政機關將對于檢察建議的態度反應和行政行為作書面呈現，故應歸為當事人陳述。提起訴訟后，回復函中行政機關承認怠于履職或未充分履職的記述可視為自認，對該自認事實，檢察機關可以免除舉證責任，類似于民事訴訟中當事人基于意思自治自認產生的法律后果。

從產生階段看，回復函系行政訴訟證據。行政證據是指行政主體作出行政決定的證據，是行政程序中的證據而并非行政訴訟中的證據。［3］行政公益訴訟案件中的行政證據則是行政機關履職過程中、公益訴訟案件立案前已經存在的證據，包括行政機關主動收集的和行政相對人提供的證據。行政訴訟證據是指在訴訟過程中所產生的證據，回復函屬于行政訴訟證據，而非行政證據。

從證據來源看，回復函系直接證據，兼具間接證據的特性。回復函是作為公共利益保護主體的行政機關對行政公益訴訟案件事實的陳述，能夠直接證明行政機關采納訴前檢察建議與否、進行整改與否，屬于直接證據。同時，由于回復函僅系行政機關的單方陳述，需要檢察機關跟進監督查證，又具有間接性的特點。

（三）行政公益訴訟中重要的聯結紐帶

實現檢察機關與行政機關的履職對接。回復函是檢察機關了解行政機關對公共利益損害、履職認知乃至檢察公益訴訟的態度的重要渠道，也是行政機關對檢察機關提出公共利益保護要求之后的正面回應。

實現案件實體與程序的融貫對接。從內容上看，回復函既包括了公共利益損害的行政法上的事項，又包括了行政機關是否依法回應訴前檢察建議的措施、行為。通過回復函，檢察機關可以評價行政機關是否積極制定整改措施、開展實質性執行，采取充分的整改措施或僅為部分整改等。

實現訴前程序與訴訟程序的流程對接。檢察機關通過審查回復函內容，決定終結審查或提起訴訟。質量不高的回復函發揮不了“避訴”作用，將導致案件由訴前程序向訴訟程序轉化。

二、行政機關回復函應具備的構成要素

（一）作為公文的形式要素

回復函是在行政行為過程中產生，應當符合行政公文的一般要求。根據《黨政機關公文處理工作條例》規定，公文一般由份號、密級和保密期限、緊急程度、發文機關標志、發文字號、簽發人、標題、主送機關、正文、附件說明、發文機關署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送機關、印發機關和印發日期、頁碼等要素組成。實務中大部分回復函僅具備標題、主送機關、正文、成文日期、印章、頁碼要素。既有經辦人員職業素能方面的原因，也不排除有的行政機關意圖以不規范行文逃離規范監管，例如不編具文號，則不需存檔及納入印章使用統一管理，規避可能帶來的黨政考核負面評價風險。

（二）對訴前檢察建議的明確表態

行政機關對訴前檢察建議的態度有四種表現形式：一是直接認同，即行政機關對訴前檢察建議認定的案件事實正面表示認同，并表示進行整改，從審查和公共利益保護的需要來講，這是最理想的模式；二是間接認同，即行政機關以表達采取整改措施的方式跳過“認同”這一環節；三是直接否認，即行政機關直接表示不認可訴前檢察建議認定的事實，通常采用“不符合事實”“法律上沒有依據”“本機關不負有法定職責”之類的措辭表現；四是間接否認，即行政機關通過記述與檢察機關認定不一致的事實或者避而不談的辦法來否認。

經統計，2017年7月至2022年6月期間，Z省檢察機關對行政機關有回復函的提起行政公益訴訟案件中，回復函對檢察建議間接認同的占42%；直接認同的占26%；間接否認的占21%；直接否認的占11%。

回復函直接回應對訴前檢察建議陳述內容的態度，實踐意義體現在便于檢察機關高效判斷行政機關的反應，節約公益訴訟檢察監督成本。

（三）公共利益受損害情況

公共利益損害是指公共利益的減損、滅失或者應當增加而不增加，衡量的基準是公共利益未被侵害時的狀態。［4］回復函應當對訴前檢察建議中公共利益損害情況予以反饋，以形成問題對焦。經過深入調查以后，行政機關掌握的范圍及程度往往更甚于檢察建議的認定。因此，回復函中關于公益損害情況的反饋，可能是對訴前檢察建議對應內容的重申或者擴展、延伸。

（四）認可訴前檢察建議前提下采取的整改措施

行政機關的整改措施是檢察機關跟進監督的著力點，也是回復函應當明晰體現的重點內容。主要表現為三種類型：一是依法作為。包括：從無到有，即原來怠于履職到依法采取履職行為；從虛到實，即從原來的虛假履職、敷衍履職到取得實效的履職；從偏到全，即從原來的部分履職、選擇性履職到全面履職。二是撤銷或者部分撤銷違法行政行為。即對于行政機關適用法律錯誤、違反法定程序、主要證據不足、超越職權、濫用職權、明顯不當的行為予以撤銷或者撤銷違法的部分。三是變更行政行為。即因原行政行為部分內容違法或不適當應予撤銷，但行政機關又必須履職、不能簡單撤銷的，需要撤銷原來的履職行為，更替以新的履職行為。整改措施相關內容應包括整改時間、行政行為地點、行為人和具體整改內容等。

（五）整改結果

公共利益恢復大致為三種：一是完全恢復原狀。考量兩個維度：時間維度上對比，整改后的公共利益水平不低于被損害前，則認為已恢復；對于無法判斷受損前的公共利益水平的，空間維度上對比，不低于周邊或者相同情形下狀態的，則視為已恢復。［5］二是替代性修復。對于公共利益客觀上確實已經無法恢復原狀的，應當對違法行為人科以行政法上的責任，實行替代性修復。例如，自然資源部門責令占用永久基本農田的行為人將所占用優良耕作層土壤有效剝離，用于改良其他新墾殖耕地、劣質地等土壤。三是已經整改但需要等待成效。受客觀因素、自然條件的影響，無法在法定期限內達到整改效果，需要花費更長時間等待客觀條件成就的，應當在回復函中記載并說明。

三、構建行政機關回復函審查判斷方法體系

（一）審查內容的確定

首先，從形式上審查回復函所記載的內容是否與訴前檢察建議針對事項相統一，包括出具回復函的主體是否訴前檢察建議針對的監督對象、回復時間是否在訴前檢察建議發出后的兩個月內或者緊急狀態下的半個月內、回復函是否符合基本格式要求、回復函描述的事實能否與訴前檢察建議相吻合、回復事項能否與訴前檢察建議監督事由相對應。

其次，實質性地審查回復記載情況是否與實際整改情況相吻合，即審查回復函是否準確全面地反映履職整改和公共利益保護情況，是否存在虛假、夸大現象，整改方案是否科學可行并全面落實，是否存在回潮反彈情形。

再次，溯源式地審查整改情況是否與公共利益保護要求相統一，包括行政機關履職行為是否全面充分，行政機關所持觀點是否合法合理、是否有相應的證據支持和法律、情理依據，公共利益是否恢復到被損害之前的狀態或者水平，即應當遵循職權標準、行為標準、結果標準 “三要件”標準。對行政機關回復函的審查實質上是對行政機關整改行為的審查，應當以回復函為“引子”跟進調查。對于否認類回復函，應著重調查公共利益是否實際受損，辨析作為監督對象的行政機關和其他監管部門是否存在職能交叉，判斷其認定的案件事實正確與否、履職的行政依據準確與否、采取的監管措施窮盡與否。［6］

（二）審查方式的采用

首先是書面審查，包括事實認定、證據采信、法律適用、社會效果評判等，判斷內容是否客觀、符合法律規定，審查材料之間是否有機統一，是否合乎一般理性思維和日常經驗法則以及執法實際。二是現場勘驗，包括檢查物證和現場，多適用于有可直觀現場的生態環境和資源保護、安全生產、文物保護等領域。三是開展詢問，向行政執法人員、行政相對人、利害關系人、證人等了解案件情況。對回復函中未闡述詳盡事宜可以要求再進一步說明。四是聽取第三方意見，例如委托鑒定、評估、審計、檢驗等，還可以以組織聽證、座談會商等形式，咨詢相關部門、社會團體或者行業協會等對專門問題的專家意見。五是綜合研判，在前期審查的基礎上，運用行政訴訟證明標準和行政程序證明標準，判斷案情，得出結論。在行政訴訟中，審判機關通常采用 “主要證據確鑿”［7］的標準，該標準也應適用于行政公益訴訟案件。

（三）審查結果的選擇

審查結果包括以下選項：一是終結訴前程序。對于行政機關依法履職、公共利益得到保護，或者行政機關的反駁理由充分、訴前檢察建議認定事實不成立及適用法律、法規、規章、規范性文件等有誤，行政機關未違法履職或不作為的，當終結訴前程序。對于回復函不符合公文的形式要求，但是公共利益也已經得到有效保護的，亦應當終結審查程序，同時可以向行政機關提出今后完善的口頭建議。二是提起訴訟。檢察機關不應當“只是在形式上保持行政公益訴訟案件的一定數量，而不去真正挑戰對公益已經造成或者潛在地會造成巨大侵害的政府行為。”［8］“設立這項制度就是為了監督和糾正行政違法和不作為問題。”［9］因此，要堅定樹立“當訴則訴”的觀念，對于以下情形，應當提起訴訟：對回復函中雖已制定整改措施、但沒有實質性執行，僅作紙面整改的；雖按期作出回復函、但未采取或僅采取部分整改措施的；因客觀障礙導致整改方案難以按期執行，但客觀障礙消除后未及時恢復整改的；回復函中整改措施違反法律法規規定的等。三是中止審查。回復函中制定了整改措施，因自然條件、突發事件等客觀原因不能全部整改到位，且行政機關并未怠于履職的，應當中止審查，給予合理的寬宥整改期限，待相關影響因素消失后，再恢復辦案。四是移送其他人民檢察院。經審查發現應由其他人民檢察院管轄的，需及時將案件移送。

四、規范行政機關回復函的建議

隨著檢察公益訴訟工作的深耕和推進，行政機關回復函將日益受到重視和關注。從整體推進檢察公益訴訟工作的角度考慮，檢察機關有必要加強與行政機關溝通，在尊重行政機關正常履職和自由裁量權的前提下，建議統一和規范回復函制作，重點包括：（1）統一書面回復的文種為“函”，不再使用“回復”“說明”等不規范文種，提高行政機關書面回復的嚴肅性和公信力；（2）制定回復函的規范文本格式，應當涵蓋書面回復所應當具備的要素，符合公文格式的要求；（3）行政機關確定專職部門和工作人員，專司回復檢察建議事項、負責行政機關與檢察機關的工作聯系；（4）制定規范的回復程序，反饋回復函之前，應當由行政機關一定層級的負責人審批或者某種形式的業務會議討論通過；（5）規范回復函的送達程序，優先采用當場送達方式，輔以郵寄送達、電子送達等方式；（6）健全回復函的審查方法體系，從而與跟進監督程序、提起訴訟程序有機銜接，促進形成檢察機關完整的訴前工作機制。