浙江省鄉村振興多元化投入機制建設探索與實踐

浙江省財政廳農業處課題組

摘要：本文分析了鄉村振興多元化投入的必要性，介紹了浙江省在鄉村振興多元化投入方面的具體實踐，并針對鄉村振興多元化投入面臨的一些問題，提出了充分發揮財政投入“主渠道”職能、不斷強化財政資金的撬動作用、多措并舉推動社會資本加大投入、加強鄉村振興投入基礎保障四條健全鄉村振興多元化投入機制的路徑。

關鍵詞：鄉村振興 多元化投入機制 農業保險 社會資本

習近平總書記強調：民族要振興，鄉村必振興。鄉村振興是新時代“三農”工作的總抓手，是國家發展重大戰略之一，必須加大真金白銀的投入?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》明確提出：“要發揮財政投入引領作用，撬動金融資本、社會力量參與，重點支持鄉村產業發展”。黨的十九大以來，浙江全省各級財政部門堅持把農業農村作為財政優先保障領域，確保投入力度和鄉村振興目標任務相適應。

近年來，隨著國內國際經濟形勢的變化，財政部門面臨經濟性減收、疫情性減收、政策性減收“三疊加”以及防疫性增支、政策性增支、保障性增支“三碰頭”的雙重壓力，工作難度明顯加大。在財政緊平衡背景下，探索謀劃鄉村振興多元化投入機制，破解“錢從哪里來”難題，提出新形勢下鄉村振興投融資新路徑、新舉措的意義重大。本課題在廣泛調研的基礎上，對浙江省鄉村振興多元化投入機制建設的現狀、特點及問題進行了深入剖析，并提出了健全鄉村振興多元化投入機制的意見建議，助力全面推進鄉村振興戰略實施。

一、鄉村振興多元化投入的必要性分析

（一）鄉村振興多元化投入機制的定義

有效的多元化投入機制是推進鄉村振興的源頭活水。鄉村振興多元化投入機制是指在實施鄉村振興戰略過程中，充分發揮財政資金的引導撬動作用，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會資本積極參與的多元化投入格局。鄉村振興投入主要包括以下方面：一是財政資金投入。目前仍是鄉村振興的主要資金來源，主要由財政預算安排，也包括政府性基金預算安排的財政性資金，還有政府專項債投入。新的預算法實施以來，國家加大了地方政府債的發行，尤其是專項債的發行，并明確專項債可用于支持農業農村重點領域，用專項債推動鄉村振興將成為鄉村振興多元化投入的常態。二是金融資本投入。按照鄉村振興的要求，各級政府通過健全鄉村金融服務體系、完善農村金融服務政策、優化農村金融服務和產品供給等舉措，推動銀行、擔保、抵押、保險等機構各司其職、合作互補，形成多模式、多形式、多維度的鄉村金融投入體系。三是社會資本投入。隨著國家對三農問題的重視，各類惠農政策累積疊加，農業農村經營效益日益提升，吸引越來越多社會資本進入農業農村領域。部分地區通過吸引鄉賢投資，發揮鄉賢在鄉村振興中的影響力，使鄉賢成為推動鄉村振興不可或缺的力量。

（二）健全鄉村振興多元化投入機制的必要性

1.推動農業農村共同富裕的必然需要。促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。當前，“三農”工作重心發生歷史性轉移，從全面打贏脫貧攻堅戰轉向全面推進鄉村振興。全面實施鄉村振興戰略，推動農業農村共同富裕對于解決發展不平衡、不充分問題，縮小城鄉、區域、收入“三大差距”具有重要的現實意義。要實現這些目標，必須加快建立健全鄉村振興多元化投入機制，為助力高水平實現鄉村振興提供更加精準有效的政策和資金保障。

2.促進城鄉融合發展的現實需要。習近平總書記強調，“要把鄉村振興戰略這篇大文章做好，必須走城鄉融合發展之路”。鄉村振興和城鄉融合發展是互促互進的，鄉村振興需要城鄉資源、要素的流動互通，城鄉融合發展也需要鄉村振興的支持。健全鄉村振興多元化投入機制能夠在吸收社會資本、金融資本等參與鄉村的發展和建設過程中，促進城鄉要素流動方式、城鄉空間布局、公共產品配置格局等的轉變，同時重塑城鄉融合關系，實現城鄉發展要素、產業、市場及人力資源等的新型融合。

3.集中財力辦大事的迫切需要。鄉村振興點多、線長、面廣，需要公共財政更大力度向“三農”傾斜。但當前財政運行處于緊平衡狀態，僅靠財政預算投入遠遠不能滿足鄉村振興的資金需求。因此，必須進一步健全完善以財政投入為主體的多元化投入機制，一方面不斷深入涉農資金統籌整合，避免資金使用“碎片化”，充分發揮財政資金的整體效益，實現“集中財力辦大事”，另一方面要千方百計拓寬資金籌措渠道，既為鄉村振興集聚更多資源能量，又有效落實積極財政政策提質增效的要求。

二、浙江省鄉村振興多元化投入的具體實踐

浙江省各級財政部門圍繞努力實現農業農村現代化先行省的目標定位，堅持集中財力辦大事和財為政服務理念，始終把“三農”工作作為財政保障重點，建立健全財政支農投入穩定增長機制，不斷優化財政資金投入結構，積極調動市場和社會資本多方力量，為全面實施鄉村振興戰略注入了源源不斷的資金活水。

（一）建立健全財政支農投入穩定增長機制

1.保持一般公共預算農林水支出穩定增長。近年來，省財政持續把農業農村作為一般公共預算優先保障領域，加強涉農資金統籌整合，完善財政支農資金分配機制，省級預算內投資進一步向農業農村傾斜，確保農業農村投入只增不減。 2017年以來一般公共預算農林水支出穩定增長，從2017年的696.69億元增加到2021年的795.27億元。

2.加大政府債券投入力度。通過發行一般債券和專項債券，用于支持鄉村基礎設施提升、鄉村環境綜合整治和鄉村特色產業等鄉村振興重點領域。浙江省2017—2021年新增地方政府債券用于農林水支出的數額和所占年新增政府債券總額均呈現上升趨勢，2020年支出增速高達351%，政府專項債投資農業農村領域規模迅速擴大。

（二）財金協同帶動金融信貸資本投入鄉村振興

1.加大涉農貸款支持力度。金融資本是鄉村振興發展資金的重要來源，也是推進鄉村振興的源頭活水。為支持鄉村振興戰略，中國銀保監會辦公廳《關于2021年銀行業保險業高質量服務鄉村振興的通知》明確提出，優化“三農”服務體系和機制，探索金融服務鄉村振興的有效途徑，鼓勵21家銀行給予普惠型涉農貸款定價優惠，為農業經營主體發放普惠型貸款，緩解其融資難、融資貴問題，推進金融支農，“三農”信貸投放力度持續加大。截至2021年末，全省涉農貸款余額5.48萬億元，農戶貸款余額2.19萬億元，同比分別增長16.9%和18.2%，均高于全省各項貸款增速。

2.強化農業信貸擔保體系。為解決農業融資難、融資貴問題，浙江省強化財金協同，推進農業信貸擔保支持鄉村振興。2016年組建浙江省農業融資擔保有限公司，建立以數字擔保為核心，政銀擔合作，省市縣協同的政策性農業信貸擔保體系，為農業經營主體提供低費率擔保，有效緩解金融資本投入“三農”的后顧之憂。經過多年發展，全省農擔體系不斷健全、規模不斷壯大。浙江省農業融資擔保余額和擔保項目快速增長，農業融資擔保余額從2017年的4.26億元增長至2021年的82.36億元，農業融資擔保全年在保項目也從2017年的962個發展至2021年的25300個，融資項目綜合融資成本年化6.34%，平均擔保費率0.66%，遠低于擔保行業2%的平均費率水平，業務覆蓋的農業經營主體越來越多，融資成本越來越低。

3.完善政策性農業保險機制。2018—2021年，省級財政分別安排政策性農業保險補貼2億元、2.2億元、2.3億元、2.7億元，呈逐年增長趨勢，其中對水稻、小麥等涉及國計民生的保險產品保費予以傾斜支持，補貼比例達90%以上，并允許農戶可以根據需要選擇不同的保障水平。落實政策性漁業互助保險，2021年省財政安排政策性漁業互助保險補貼資金3170.42萬元，互助保費規模達6.82億元，惠及漁民近12萬人、船只1.2萬余艘。

（三）引導社會資本加大鄉村振興投入

1.強化市場作用，通過政府產業基金引導社會資本投入農業農村。2015年，省財政出資50億元設立省農業發展投資基金。2019年，在省農業發展投資基金基礎上整合設立總規模為100億元的省鄉村振興投資基金，以推進實施鄉村振興戰略為核心，支持和引導社會資本、金融資本投入鄉村振興事業，以點帶面促進全省“三農”高質量發展。2021年，進一步調整完善政府產業基金管理，整合省鄉村振興投資基金等組建省產業基金統一運作，繼續支持推進鄉村振興各項事業發展。

2.制訂政策指引，引導社會資本投入鄉村振興。隨著浙江省經濟社會的發展和美麗鄉村建設以后農村環境的改善，農村成了社會資本投資的新興領域。社會資本投入鄉村振興概括起來主要有兩種方式：一是投資鄉村旅游。隨著鄉村環境的改善，鄉村旅游成為社會資本投資的熱點。如珀萊雅化妝品股份有限公司以鄉賢回歸投資鄉村旅游的方式，在樂清市大荊鎮下山頭村投資集田園休閑、親子游樂、農耕研學、主題民宿為一體的田園綜合體項目，引進總投資達22億元，徹底改變了下山頭村的面貌，把一個產業空白村、集體經濟薄弱村變成了遠近聞名的富裕村。2021年，項目全部營收達8000萬元，接待游客共35萬次，直接解決村民就業700多人，村級集體經濟收入達299萬元。同時，項目還為村內外閑置勞動力提供勞務報酬，一年可增加收入3萬余元。在租金、股金、薪金“三金”持續惠民下，村民人均收入突破4.5萬元，比三年前增長1倍，村民家庭年收入超過20萬元。二是投資農業產業。隨著國家對農業和糧食生產的重視，使農業逐步成為有潛力、有發展前景的產業，吸引了社會資本的投入。如常山縣通過引進社會資本發展胡柚產業，促進富民產業發展。浙江柚香谷投資管理股份有限公司累計投資3億元，在5個鄉鎮（街道）26個村種植香柚1萬余畝，累計培育香柚苗60萬株，成為國內最大的香柚種植基地和柚子全產業鏈基地。為推動“雙柚合璧”產業發展，財政部門在土地流轉、香柚種植、設施設備等方面均予以財政補助，發揮了較好的支持作用。同時發揮農業產業投資銀行的作用，以2500萬元收購柚香谷公司3600畝基地，再返租給企業經營，為其注入了資金“活水”。通過多元化資金投入的助力，柚香谷取得諸多矚目成就，銷售額從2020年不足千萬到2021年突破3000萬，到2022上半年累計銷售已突破1.5億元。柚香谷對鄉村發展的輻射效應不斷凸顯，企業“雙柚”深加工原料產品及其制品年總產值達到50億元以上，稅收總額5億元以上，吸納勞動力1000人以上，年帶動農民增收1億元以上，使香柚成為推動鄉村振興和產業發展的重要支柱產業。

鄉村振興多元化投入不僅推動了農業農村的發展，增加了農民的收入，而且也為金融和社會資本找到了新的投資渠道，有效推動鄉村振興戰略的實施，表現出以下特點：一是對農業農村的支持政策和農村環境的改善，有效推動了農村的發展和鄉村振興的加快實施，鄉村振興多元化投入格局正在形成。二是財政投入是多元化投入的基礎。構建多元化的三農投入機制，財政需要發揮引導金融、社會資本的作用。三農投資的回報周期較長，風險較高，需要政府加大支農力度，將財政投資方向作為“風向標”，引導社會資本投入三農。三是鄉村旅游和農業產業是多元化投入的重點。社會資本投入鄉村振興，投資效益是社會資本投資考慮的首要選擇。在鄉村振興中，農業產業是基礎，鄉村旅游是突破口，兩者對落實鄉村振興戰略，加快農業農村現代化發展有重大推動作用，是多元化投入的重點領域。四是鄉賢回歸是社會資本投資鄉村振興的重要來源。近幾年來鄉村振興相關政策成為吸引鄉賢回歸的巨大推動力，回歸的鄉賢依靠自身的資金、技術等條件幫助鄉村實現相關產業發展，助推鄉村振興。五是國有企業投入鄉村振興成為新的增長點。國有企業在我國經濟中占有舉足輕重的地位，有基礎、有能力、有條件支持鄉村振興。國有企業作為傳統的政府項目承接平臺，是負責政府鄉村振興項目的承接方，是政府規劃鄉村實施的重要運作主體，將在全面推進鄉村振興戰略中發揮非常重要的作用。

三、鄉村振興多元化投入面臨的主要問題

雖然目前我省鄉村振興多元化投入機制建設的探索已經形成初步格局，為高水平推進鄉村振興戰略提供了堅實的資金保障，但仍然處于摸索階段，面臨很多問題和困難。

（一）鄉村振興投入重點不夠突出

按照黨的十九大報告提出的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡泥l村振興要求，涵蓋了鄉村的政治、經濟、文化、社會、生態等方方面面，這意味著財政支持鄉村振興的范疇也要涵蓋各個方面，統籌工作不到位會導致財政投資重點不突出。鄉村振興點多面廣，既有支持農業產業的，也有支持鄉村建設的，還有支持農民富裕的，可以說財政的投入事無巨細、面面俱到。鄉村振興主要依靠財政投入，農民在鄉村振興過程中缺位，村莊建設存在同質化、缺乏產業植入，缺乏造血功能等問題。

（二）金融支農的積極性有待加強

鄉村振興過程中依然存在“貸款難”的問題，金融資本在發揮推動涉農業務實現持續穩健經營和高質量發展作用時仍面臨多重阻力。一是抵質押問題尚未解決。農業主體信貸普遍存在抵押物不足、資產缺少產權證和抵押物處置困難等問題，且辦理抵押貸款證明材料的辦理手續繁瑣，農戶辦理抵押登記的積極性不高。二是農村金融風險分擔機制不完善。民營擔保公司擔保能力有限，深入農村力度欠缺。小型涉農金融機構往往只能提供期限短、品種少、額度低的貸款，難以滿足“三農”領域豐富的融資擔保需求。三是農業保險存在部分缺位。農業風險會通過貸款轉嫁給金融機構，使金融機構面對貸款申請時趨向審慎態度。當金融創新明顯滯后于多元融資需求變化時，“貸款難”問題無法得到有效解決。

（三）社會資本下鄉的渠道不夠通暢

作為推動鄉村振興的重要力量，社會資本下鄉過程中仍面臨諸多障礙。一是村集體組織建設有待加強。部分村干部年齡老化、思想和能力都無法適應當前經濟社會環境，且村集體經濟收入來源單一，增長乏力，無法為鄉村振興提供人力和物力支持。二是鄉村資源相對分散。農村分散的土地資源是影響社會資本下鄉的主要壁壘。資源分散意味著資本在真正利用鄉村資源之前，需要先進行整合并為此支付高昂的交易費用。三是風險補償機制不健全。農村產業相對而言風險性偏高，風險補償機制不健全降低了社會資本的積極性。

四、健全鄉村振興多元化投入機制的對策建議

全面建成小康社會目標實現以后，我國把“三農”的重點轉向鄉村振興，這是鄉村振興的新形勢和新要求，是加快縮小城鄉差距，推進城鄉融合發展的新機遇。各級政府和財政部門要按照鄉村振興戰略發展要求，加大對鄉村振興的政策支持，積極構建財政引導帶動金融資本、社會資本投入鄉村振興的多元化投入新機制，不斷加大對鄉村振興的投入，以加快實現鄉村振興。

（一）充分發揮財政投入“主渠道”職能

支持全面實施鄉村振興戰略既是經濟社會發展的需要，也是財政部門的職能所在。我國《鄉村振興促進法》明確要求，各級政府要優先保障用于鄉村振興的財政投入，確保投入力度不斷增強、總量持續增加、與鄉村振興目標任務相適應。我國農村發展問題歷史欠賬多、資金需求量大，政策力度仍有不足，要從講政治高度充分認識健全鄉村振興多元化投入機制的重要性，堅定不移加大對農業農村發展的支持力度，做好支農資金的“增量”文章。落實調整完善土地出讓收入優先支持農業農村相關要求，穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例，確保土地出讓收入“取之于農，用之于農”。同時，要著力提高財政支農資金使用效益，強化預算績效管理和監督，全面提升資金使用效益。

（二）不斷強化財政資金的撬動作用

政府部門要充分拓寬金融資本和社會資本進入鄉村通道，積極引導金融資本和社會資本上山下鄉。通過財政貼息、保費補貼、政策性擔保等方式，加大對金融資本投資鄉村振興的支持力度，做好“撬動”文章，增強農業農村農民的自我造血能力，形成鄉村振興良性循環。鼓勵和支持推進政企合作項目，充分發揮政府產業基金市場化運作優勢，大力推進農擔業務的擴面推廣，實施農業農村重大項目投資財政激勵，引導撬動金融和社會資本廣泛參與鄉村振興，構建合作共贏長效機制。

（三）多措并舉推動社會資本加大投入

發揮民營經濟大省社會資本雄厚的優勢，地方政府牽線搭橋，鄉村基層組織積極對接，為企業投資鄉村振興提供條件，讓企業在鄉村振興中尋求到發展商機和發展機會。針對性制定政策，實施鄉賢帶動鄉村工程，積極引導鄉賢帶動技術、資金、信息等資源回歸農業農村。充分利用鄉賢資源，開發新產業，引入新業態，把農村的資源優勢轉化為經濟優勢，帶動農民發家致富。鼓勵鄉賢反哺鄉村，支持鄉賢集資和捐獻，發揮三次分配作用，助力家鄉發展，并給予適當的榮譽和鼓勵。

（四）加強鄉村振興投入基礎保障

一是要加強村兩委班子的建設。要加強對村兩委班子的政治素質和政策水平的培養，通過多種手段提高村兩委對政策的熟悉程度和投身“三農”事業的積極性，成為鄉村振興多元化投入的組織協調者和積極參與者。二是要加強農村人才的培養。通過對農村勞動力進行勞動技能培訓，提升農村勞動力素質，尤其要提高鄉村經營能力培養，以適應鄉村振興發展的需要。三是推動鄉村資源的整合利用。在保障農民利益的基礎上，結合“三塊地”改革契機，通過土地流轉或入股等形式，把農村的閑置資產資源充分整合，推動資源變資產、資產變資金，農民變股民，探索形成有效實現共同富裕的發展模式。

（作者單位：浙江省財政廳農業處）

責任編輯：李麗君