干部輪換、部門交替與鄉村產業銜接困境

張國磊 陳妙云

摘 要：在實施鄉村戰略背景下，產業振興既是衡量鄉村振興成效的首要指標，也是各級地方政府關注的重點。基于粵西M縣調研發現：在鄉村產業發展過程中，各層級駐村干部通過積極“爭資跑項”來打造多樣化的鄉村“戴帽項目”，但隨著新舊駐村干部輪換，原先的產業無法創造新的政績而被“消極應對”，以致后續管理出現銜接脫節。各職能部門的趨利性取向形成了產業項目分配的“分利失序”，而體制內資源的有限性加劇“條塊”部門惡性競爭，“碎片化”資源供給弱化村莊集體行動能力。新舊部門的交替管理加快了產業項目變更頻率，以致體制內資源不斷被耗散，進而導致原先的產業缺乏持續性投入而出現銜接失靈。因此，需要在事前預警，提升產業結構與干部選派匹配度;在事中調控，動態調整產業與強化駐村干部監督;在事后防范，持續性供給資源與增進多主體協作予以化解。

關鍵詞：鄉村振興;干部輪換;部門交替;鄉村產業

中圖分類號：F310? 文獻標志碼：A 文章編號：1009-9107（2023）02-0085-09

收稿日期：2022-05-23DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.02.10

基金項目：國家社會科學基金項目（20CZZ031）;廣東省哲學社會科學規劃項目（GD19YGL06）;廣東省普通高校重點領域專項（2022ZDZX4034）;2022年度廣東省科技創新戰略專項資金（大學生科技創新培育）重點項目（pdjh2022a0358）

作者簡介：張國磊，男，吉林大學公共管理博士后科研流動站博士后，廣東金融學院公共政策與治理創新研究中心主任，副教授，主要研究方向為基層治理。

一、問題的提出

2020年底我國實現了全面脫貧的目標，國家對“三農”問題的治理逐漸從消除絕對貧困走向緩解相對貧困。從中央到地方更加關注如何鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續推動脫貧地區發展和鄉村全面振興。作為衡量鄉村振興成效的首要指標，如何實現產業振興無疑成為各級地方政府關注的重點。而產業振興不僅要求鄉村產業與村莊發展需求高度融合，也需要各層級駐村干部與各職能部門拉動的產業扶貧項目能夠支撐鄉村集體經濟的發展。在脫貧攻堅時期，各級地方政府按照“項目治國”邏輯，大力發展產業扶貧項目，采取“委托代理”方式向各層級駐村干部“攤派”項目管理和運營任務。正因為如此，駐村干部不僅肩負建強基層黨組織的重任，也要積極“爭資跑項”拉動產業進駐鄉村，以提升在任期間的政績，由此形成的干部駐村與部門幫扶機制為鄉村產業發展提供了行政力量支撐。

為快速完成貧困村脫貧指標，部分駐村干部大力發展“短、平、快”的產業扶貧項目而忽視其是否與村莊發展需求匹配，導致項目運作呈現出嚴重的“碎片化”^［1］。在項目運作過程中，駐村干部依托自身的行政權威調動大量的行政體制內資源和體制外資源打造鄉村產業“亮點”，卻忽視后續管理，以致項目“爛尾”現象頻發。這種產業扶貧機制雖然在短期內助力各職能部門和駐村干部完成脫貧攻堅任務，但產業根基不穩固，為后續管理埋下隱患，而且隨著職能部門的交替管理與駐村干部的輪換代理，以及行政體制內的資源供給不穩定等因素的影響，鄉村產業能否得到可持續發展仍是未知數。現有研究主要從以下三方面展開。

首先，關于駐村干部對產業扶貧項目發展的作用研究。國家通過建立五級書記抓扶貧與“第一書記”駐村的治理模式來解決鄉村治理“最后一公里”難題。隨著駐村干部的嵌入、有效銜接與內部執行，基層治理工作得到有序推進^［2］。作為黨和政府政策實施的行動者，駐村干部為鄉村產業發展提供了多重動力^［3］。他們通過資金引進、技術和管理指導、制定發展規劃和產業布局等方式進行駐村幫扶治理^［4］。駐村干部不僅注重對體制內資源的獲取和利用，而且能夠通過其他渠道吸納社會資本投入到村莊治理^［5］。綜上，這種干部“嵌入型”治村模式既提高扶貧資源使用效率，也激發了基層組織凝聚力^［6］，但卻存在因事前信息不對稱引發的逆向選擇和因事后信息不對稱引發的道德風險。

其次，關于政府職能部門對鄉村產業的資源供給研究。分稅制改革之后，國家財政資金開始以“專項資金”的形式向下逐級分配^［7］。從橫向看，扶貧政策和資金來源于政府多個部門，不同類型的資源從不同的途徑配置下來，部門之間缺乏關聯和統籌，導致許多資源被浪費、閑置和低效使用^［8］;從縱向看，受分稅制的影響，一些地方政府以發展鄉村之名來謀求政績指標，導致產業扶貧偏離政策目標^［9］。地方政府熱衷于“錦上添花”，而非“雪中送炭”，以致諸多項目資源優先投向條件較好的“亮點村”，因為此類村莊更容易產生政績^［10］。同時，扶貧專項資金的運用存在一定的效益外溢^［11］、“精英捕獲”和“弱勢吸納”現象，偏離了目標群體^［12］。綜上，由駐村干部及其后盾單位所構建的“幫扶網”對幫扶資源進行高度整合，進而供給到鄉村產業發展過程中^［13］。

最后，關于鄉村產業發展的困境研究。在產業扶貧項目化運作中，駐村干部往往優先考慮能否在短暫的任期內獲得盡可能大的政績，而后盾單位的目標設置和激勵強度卻超過了駐村干部的實際能力^［14］，以致鄉村產業發展演變為部門之間的錦標賽^［15］。在壓力型體制下，地方政府通過與駐村干部簽訂“扶貧軍令狀”推動產業扶貧項目發展^［16］。而駐村干部往往選擇遵從上級政令，極大地壓制了自身在鄉村產業發展過程中的自主性空間^［17］。當鄉村產業陷入不斷遭遇失敗、屢敗屢做的循環，干部也同樣遭遇“動員-失敗-再動員”的窘迫，從而使產業扶貧變為一種以資源對村民引誘或收買的“逼民致富”的局面^［18］。綜上，鄉村產業發展持續失敗的經歷消耗了農民對政府的信任，打擊了農民發展的積極性，使得他們對鄉村發展前景和產業政策產生“免疫”。

總體而言，既有研究側重于駐村干部對產業扶貧項目的推動作用與后盾單位資源供給的價值取向，為本研究提供一定的理論支撐，但對于駐村干部輪換與職能部門交替所引發的產業銜接失靈困境鮮有關注，尤其是缺乏對地方鄉村“亮點”產業持續性的跟蹤，以致鄉村產業后續能否實現可持續性發展仍未有探索。為此，筆者于2022年1月至2月在對粵西M縣部分鄉鎮與村莊進行調研基礎上，采取深度訪談法獲取經驗材料來剖析駐村干部與政府職能部門參與鄉村產業扶貧的行動邏輯和實踐路徑，著重考察干部輪換與部門交替后鄉村產業銜接存在何種困境：“沒人管”導致產業被推翻抑或“不會管”導致項目“爛尾”。按照“事前事中事后”的思路提出干部輪換與部門交替后鄉村產業銜接困境的化解之策。

二、駐村干部參與鄉村產業扶貧的行動邏輯

當前，鄉村產業呈現出項目化運作特質，即“打包”方（上級政府部門）通過選派“代理人”（駐村干部）在基層“抓包”和“承包”各類扶貧項目，實現幫扶村莊脫貧致富的政治目標。駐村干部是產業扶貧項目落地的主要推動者，向上需要承接委派單位的治村績效考核指標，向下需要落實貧困村的脫貧攻堅任務。駐村干部常常處于進退兩難的困境，要完成上級領導的治村指令，要爭取村民的支持和配合，同時還要考慮自身能否獲得晉升的空間。集多重角色于一身的駐村干部，難免優先將上級領導的治村理念落實到位，而忽視村民對鄉村產業發展的需求，最終在產業扶貧項目落地過程中因村民的不配合而導致任務失敗。因此，駐村干部的行動取向如有偏差都將對產業扶貧效果產生巨大影響。

（一）產業實施前：以“項目戴帽”為政績導向

囿于激勵機制缺失與監管機制不健全，駐村干部常以反控制的邏輯（消極應對和積極變通）來加以回應。主要體現在不斷打造“戴帽”項目與新的鄉村產業“亮點”，以此應付上級政府的脫貧攻堅要求并凸顯治村成效。“戴帽”項目是項目立項中過多地受上級部門和領導人的意志支配。在駐村干部看來，“戴帽”項目的完成關系到其在上級領導眼中的“好印象”，為后續申請更多的項目和個人晉升提供便利。在這種“潛規則”的巨大溢出收益誘惑下，駐村干部往往將產業扶貧項目落地視為上級分配的政治任務來執行，將領導的評價與看法作為衡量產業項目是否成功的標準。項目的落地并沒有考慮到鄉村的實際發展情況，帶有很強的隨意性。正如M縣Q村駐村第一書記所言：“駐村幫扶的任何一個步驟都要按照上級文件來操作，而拉項目、搞資源都得等上級領導指示，領導要求發展什么產業，咱們只能配合推動，至于這個產業好與不好并不是我們能評判的。”由于制定實施方案前期的工作不夠充分，各駐村干部在產業扶貧項目選擇中往往以容易出政績且效果立竿見影的“亮點工程”來取代建設時間長、收益慢的“民生工程”，排斥了真正能使村莊經濟發展收益的項目。“集中投放”原則是將有限幫扶資金差異化投入到亟待發展的貧困村，以此實現“先發展帶動后發展”的國家脫貧攻堅目標。但在自利性驅使下，駐村干部的行動取向偏離扶貧目標，將資源集中于其獲取短期政績和基層工作業績上，以致諸多產業扶貧項目呈現出政績導向而非民眾所需。

（二）產業實施中：以“爭資跑項”為工作重心

農村稅費改革后，基層政權從過去的“靠農民”到現在的“靠上級”，基層干部也從過去的“要糧”“要錢”，變為現在“跑項目”“跑錢”^［19］，故而“爭資跑項”已成為駐村干部推動村莊治理的主要手段。產業扶貧項目實行申報制，即各職能部門與駐村干部參與招投標來獲取專項經費^［20］。這種“錦標賽”的競爭規則掌握在上級部門手中，各層級駐村干部依托自身的行政權威，通過“爭資跑項”來獲取盡可能多的體制內資源（人力、物力與財力）輸送到所駐村莊。正如M縣Y村村支書所言：“我們村之前的駐村干部每天都去單位領導或大廠主管辦公室去為我們村爭取幫扶資金，辦了很多產業項目，所以直接去村里視察或者入戶走訪的時間很少。”在任期有限的情況下，一些駐村干部為快速完成脫貧指標而選擇“短、平、快”的產業項目，因前期忽視對地方發展實際的考察而盲目“上馬”一些項目，使得項目落地出現“水土不服”的現象。各職能部門為減少行政成本，只關注項目完成的數量而忽視質量^［21］，在產業項目落地過程中出現的潛在風險和影響因素都不在其考慮范圍內。駐村干部將落實領導指示的產業項目提升至“政治任務”高度，將重點放在“立項目”而不是“興項目”，忽視了對產業扶貧項目后續管理與監管。即使有部分駐村干部下基層推動產業扶貧項目發展，但因前期未開展實地調查，導致其在推進的過程中反復修改實施方案而耽誤項目進度。

（三）產業實施后：以“消極應對”為后續管理

在項目制運作下，產業扶貧項目被地方各種勢力把控，使其發展已嚴重偏離了制度設計的初衷與貧困群體的需求。駐村干部一味追求短期的政績和成效，而忽視貧困村的長遠發展和貧困戶的生計要求， 致使諸多產業扶貧項目留下“后遺癥”。駐村干部通過“資源堆砌”扶起來的產業項目，在立項后“快馬加鞭”打造產業“亮點”，以增加上級領導到基層檢查時的“可視范圍”。當完成產業扶貧指標之后，部分駐村干部對鄉村產業的后續管理“不作為”，抑或消極應付上級檢查，以致鄉村產業淪為村莊不良資產。即使仍存在產業根基不穩固、后續發展能力受限等潛在隱患，只要等到任期結束，駐村干部便當起“甩手掌柜”，至于這些鄉村產業項目何去何從，便不再關注。M縣在發展類似于水果種植等周期長的產業項目過程中，凸顯出駐村干部任期有限性與項目產出的長期性之間的矛盾，因此職能部門及駐村干部容易進入一個產業“再開發”的怪圈循環中。正如M縣Y村村民HHN所言：“剛開始第一書記帶頭搞農家樂度假區，剛興起時很風光，許多領導過來現場視察、剪彩，后來漸漸沒人管，過段時間又投入很多資源建了菠蘿蜜種植園，他們撤離后就什么都不管了。”

總體而言，作為產業扶貧項目的推動者，駐村干部在產業實施前，其既要貫徹上級領導的意志，又要調動群眾的積極性。在實施過程中，要同時兼顧鄉土社會的發展和自身政績的需求。多重壓力指標常常讓駐村干部陷入尷尬窘迫的局面，直接誘發了其錯誤的行為取向，從駐村干部選擇“戴帽”型扶貧項目到“爭資跑項”運營，最后以打造新的產業“亮點”來試圖扭轉農村集體經濟式微的困境，極大地造成了資源浪費和消磨了群眾的積極性。因此，駐村干部在參與鄉村產業項目中，不僅需要摒棄自身的功利性行為、批判性看待上級的自主意愿，更需要堅定實事求是、為村民服務的立場。

三、政府職能部門參與鄉村產業扶貧的實踐樣態

在產業扶貧過程中，鄉村產業發展的行動主體是縣級政府及其職能部門。作為“打包”方的各單位、各職能部門在集中上級機關“發包”資源后，通過部門“一把手”“政治掛帥”規劃當地鄉村產業未來發展，而其拉動產業項目的動機往往是多重的：既有積極響應國家號召切實為貧困村和貧困戶辦實事、辦好事;又有出于提升部門政績的考慮，通過獲取扶貧項目來增加政治資本和經濟資本。

（一）產業實施前：趨利性選擇塑造項目分配的“分利失序”

在產業項目實施前，各職能部門運用各種途徑，爭取將上級部門“發包”的各類扶貧項目拿到，并通過對體制內資源的重新整合與調配，有針對性地將項目“打包”給鄉鎮和村級組織。但要爭什么項目，這個項目給誰？往往由各職能部門“一把手”拍板。為快速完成脫貧指標和創造政治業績，部分職能部門往往熱衷于爭奪“短、平、快”的產業扶貧項目，甚至在缺乏產業發展基礎的情況下，發展一批“盲目上馬型”“花瓶盆景型”產業項目^［22］。“懸浮式”選擇產業項目而非根據當時實際作出合理的產業發展規劃，為后續產業項目落地“擱淺”埋下隱患。正如M縣農業農村局LMS科長所言：“M縣之前的一個貧困村，因駐村工作隊在未對村莊進行詳細考察以及對市場不充分了解的情況下，大規模搞大棚蔬菜項目，由于村莊土地分散難以形成連片，使得項目進展緩慢，在沒有產生任何經濟效益的情況下，淪為村里的閑置資產。”況且，與村民的具體要求和切身利益不相符的產業項目若強行推行也勢必引起群眾的不滿，影響鄉村社會的穩定^［23］，以致后續政府部門再推動項目都難以得到村民的配合與支持。

項目給誰？怎么分配？實際上各職能部門通過整合資源集中打造“亮點村”與“示范村”，以此俘獲上級下達扶貧資金與產業項目。而什么樣的村莊能成為政府項目資金的聚集地呢？首要的影響因素便是該村莊有核心資源，或是具備某種程度的優勢。例如M縣的Y村是上級政府指定的重點幫扶村;Q村海外華人華僑、鄉賢能士多，獲取社會資本的渠道廣;H村距離省道比較近，交通條件較優越。由資源堆積而形成的鄉村產業發展示范效應加劇了體制內資源的“分利秩序”。正如M縣發改局HRH副科長所言：“上邊給的扶貧專項資金有限，我們不能把所有的錢都投給貧困村的，往往是優先考慮條件比較好的村莊，因為這些村莊能把這個鄉村產業搞起來，而對于自然條件不太好的村莊就不一定了。”大量的扶貧項目和資源通常在有意地調配中流向少數條件相對較好的貧困村，相對而言，占據多數的條件較差的貧困村反而獲取最少量的資源。

（二）產業實施中：資源的有限性加劇“條塊”部門惡性競爭

項目制是臨時性、一次性、有限的任務^［24］，這就決定了扶貧項目難以因為一次性投入而產生永久性脫貧的效果，反而在項目落地之后需要更多資金投入的來維系后續管理。但囿于資源稟賦不足的困境，上級政府難以將有限體制內資源進行均衡性分配，這就造成各職能部門為追求盡可能多的資源而形成惡性競爭，由此導致地方政府及職能部門陷入反復的“討價還價”博弈之中。M縣發改局外派干部CXR坦言他“跑項目”的經歷喜憂參半，部門若想通過競爭將項目資源引進，常常跟6～7個部門“周旋”，自身的人脈關系成為了取勝的關鍵籌碼，等到項目爭取到手還需要多次“跑審批”，確是“費力費時費財”的過程。上級政府的專項扶貧資金只負責將產業項目“扶起來”，但產業項目的可持續發展同樣離不開地方政府的后續配套資金與政府動員所獲取社會資本支持。正如M縣H村村支書所言：“我們村之前的第一書記號召村民種茶，但因缺少精細化的農業技術支撐和配套資金，村民種茶的地方沒有做好規劃，而是采取粗放式種植，最終導致茶葉的生產效益很低，前期的扶貧資金投入所獲得的收益很低，最后茶樹被砍掉，種其他農作物了。”由于地方政府財政資金供給不足，較難向所有鄉村產業落地進行后續資金配套，再次加劇了地區間產業項目資源的“惡性競爭”。

（三）產業實施后：“碎片化”資源供給弱化集體行動能力

由于“條塊”部門結構的約束和授權問題不夠明確、透明，部門利益分化塑造了“各自為政”的產業扶貧行動邏輯，難以形成跨部門、多層級銜接的“整體合力”。這種“碎片化”管理方式使得各主體間存在交互壁壘，難以實現資源利用的最大化。產業項目的“碎片化”主要指項目運作中政府內、外各參與主體之間缺乏溝通、難以實現最佳合作的分割狀態^［25］。各職能部門為快速下放扶貧資源、追求項目規模、應付短期考核等，會直接“拍板”產業扶貧項目，導致了不同地區間的鄉村產業同質化嚴重，引發地區間惡性競爭，使項目運作呈現出嚴重的碎片化。

產業扶貧資源“碎片化”供給，即各職能部門只注重前期的資金投入，在內缺乏各層級部門的聯動機制，以及在外缺少與各市場主體的聯結，以致產業扶貧項目后期發展內外合力不足。正如M縣Q村村民HXF所言：“之前的第一書記通過拉投資為村里打造了花海旅游業，但是后面又沒有其他單位跟進做好交通和宣傳等工作，加上管理不到位就荒廢了。”產業扶貧是一項綜合性、系統性工作，需要各職能部門分工協作，落實用地規劃、資金監管、技術支持、監督檢查、風險評估等專項工作。隨著項目類型多樣化和產業規模擴大，涉及到的幫扶部門越多，對于多部門協作的要求也越高，以單一職能部門帶動鄉村產業持續發展是不現實的。在Q村產業扶貧過程中，幫扶部門對外不注重發揮社會團體、企業、鄉土能人的主觀能動性，更不懂得如何在市場找準定位和營銷，脫離市場搞生產，僅憑各職能部門的“輸血式”幫扶。該村的花海旅游業難以形成長久發展的強大合力，最終荒廢了。

總體而言，地方政府及其職能部門作為扶貧項目資源的調配者和基層行政權力的掌控者，在關于扶貧項目“發給誰”“怎么發”上具有絕對的話語權，這直接導致了其在鄉村產業項目化運作過程中存在趨利性選擇、惡性競爭、“碎片化”資源供給的行為取向，偏離扶貧目標設計的初衷和人民群眾的實際需求。因此，地方政府及其職能部門應該嚴格規范自身的幫扶行為，充分考慮群眾的利益訴求，彰顯其在產業扶貧中的服務性與公共性。

四、干部輪換與部門交替加劇鄉村產業銜接失衡

在脫貧攻堅時期，精準扶貧的制度供給要求各職能部門或單位在規定時間內以資源集中供給等方式確保貧困村如期脫貧，強調“不脫貧不脫鉤”。幫扶部門對口幫扶要持續到貧困村擺脫絕對貧困，甚至后扶貧時代還需要對口解決相對貧困問題。但是幫扶部門及下派的駐村干部是輪換的，多數以兩年為期，基層工作到期，不同幫扶部門會進行交替管理，或者同一部門內新舊干部輪換到崗。干部駐村期間，調動資源拉動所駐村莊的扶貧項目，但對產業項目運行管理路徑的偏離，為項目后續銜接與發展埋下隱患。在各種內部因素和外部因素共同作用下，代表著前任“業績指標”的“亮點”產業在“新干部”到任后出現了項目“沒人管”，產業項目被推翻或者新干部“不會管”，產業項目爛尾兩種尷尬局面。

（一）內在因素：新舊干部輪換引發產業銜接脫節

1.駐村干部內生性不足。新干部“臨危受命”，在缺乏系統培訓情況下被選派到基層，綜合能力不達標的新干部難免出現“管不動”與“不會管”的困境。面對已經完成脫貧摘帽指標的地區，新被指派到任干部易出現了“歇歇腳、喘口氣”的懈怠心理和“得過且過、歸心似箭”消極態度，但又受制于駐村制度的約束性條件，對于現有的任務以消極態度應付，對于即將面臨的挑戰則選擇逃避。據M縣Y村村民HYR所言：“我們村是重點幫扶村，在脫貧后，政府又派了新駐村干部過來，但新干部沒為村里辦啥事，基本很少在村里見過他。”在開展鄉村產業幫扶工作中，面對著歷史遺留下來的爛尾項目，新的駐村干部想要短期內扭虧并創收的可能性不大。但是由于優勢明顯、基礎雄厚的產業項目基本都已經扶起來，新干部想重新扶持易增收的新產業難度較大。因此，在駐村干部幫扶功能邊際效用遞減時，新干部只能被動地“在其位謀其政”，上級要求做什么就開展什么。倘若遭遇村干部不配合、村民阻撓項目“上馬”等不確定性因素，更加挫傷駐村干部工作的積極性，使其潛意識認為幫扶工作難以出成績，盼望著早點調離。

2.駐村干部缺乏創造性。同一個村輪換的駐村干部如果是來自同一職能部門或單位，開展扶貧工作的思路往往受限于原有的基礎，難以創造性地開發新的產業發展模式。若換了其他部門交替管理，新輪換到村的干部對之前的幫扶政策和村莊總體情況并不熟悉，以致其幫扶方式具有路徑依賴特性。筆者調研期間，發現M縣部分駐村干部顯現出經驗主義和教條主義傾向，單從以往的經驗出發或是套用慣有的基層工作運作模板，忽視因地制宜、因時制宜、因情施策的重要性。正如M縣H村村支書所言：“我們村里前后來了兩位幫扶干部，第一位干部在村里搞出點成績后就調回單位，后面來的新干部跟著舊干部之前的產業規劃，循規蹈矩地干活，也不會主動下村了解村情民意。”概言之，各層級駐村干部如一味因陳守舊而不動態調整產業扶貧項目，不僅會加大項目制運作的行政成本，也會加重產業銜接的負擔。

3.駐村干部管理的非連貫性。從對M縣Y村兩任駐村干部的治村行動取向研究中發現，由于新舊駐村干部產業幫扶側重點具有差異，他們往往根據自身的偏好頻繁更改產業發展措施，由此導致一些產業項目還未有收益就被半途終止。這種運動式管理的不連貫性導致他們工作交接后，產業銜接環節出現脫節斷層。作為嵌入鄉村社會的外部行政力量，新到任駐村干部難以規避對村民自治制度的干預，以致產業項目在進駐過程中遭到村民的排斥而被迫“擱淺”。相較于原先駐村干部長時間積累的“人際關系網”優勢，新的駐村干部的行事作風難以在短時間之內得到村民認同和信任，由于群眾基礎弱，以致項目的后續管理缺乏群眾的支持。同時，駐村干部忽視當地村兩委的作用導致其在產業銜接對策的調整與推行上“孤立無援”。正如M縣H村村委HWC所言：“村里脫貧前都有專人在負責的，他們資源多、方法新，能帶著村里發展。我們什么都不會，干出來的成績也跟我們無關。”

（二）外在因素：新舊部門交替引發產業銜接失靈

1.職能部門選派機制不完善。干部駐村制度文件要求選派干部的具體范圍和數量由各職能部門自主決定，但在選派要求不斷拔高與工作負擔不斷加重的情況下，符合條件且自愿報名的機關干部“少之甚少”，有資歷、有能力的干部“走人情”“拉關系”以防駐村工作落到自己身上。各職能部門為了確保本部門正常運轉而不愿意將經驗豐富的干部下派，只能強制安排一些資歷淺的年輕干部下基層歷練，以“硬性安排”替代“自愿請纓”，導致被選中的干部出現抗拒心理。帶有目的性而不是“擇優”選擇，導致了駐村干部的水平參差、能力不匹配。其次，由于部分職能部門沒有及時對選派的干部進行針對性培訓，導致缺乏經驗的駐村干部下基層后“做什么”“怎么做”并不明確，以致其默認為只要為村里爭取到資金和項目，完成上級領導交辦的任務就算做好駐村工作。正如M縣T村駐村第一書記所言：“我們下鄉一般都是領導直接指名的，也沒有系統培訓，只是大概了解書面的幫扶方法，下去基層就按領導的指示工作。”此外，部分職能部門未能提前儲備各批次的駐村干部，以致于前一批的駐村干部在完成前期工作撤離后，后備力量難以及時銜接跟進。概言之，駐村前的“選培”干部流程不規范，在源頭上沒把握好干部的選派關，以及人才儲備不合格，對鄉村產業從落地到銜接再到后續發展多階段都造成一定負面影響。

2.職能部門資源供給偏離村莊發展需求。駐村干部的幫扶績效往往取決于各職能部門資源的供給量，部門交替管理帶來資源供給的不穩定性在一定程度上影響產業順利銜接。基于“近因效應”與“近期政績”具有放大效應，于是駐村干部赴任新職便火速與舊項目割裂，不斷加碼推新。在“新人不理舊賬”的情境下，這種重“量”輕“質”的現象尤為突出，而項目頻繁變動導致各職能部門的有限資源不斷被耗散，消解發展的內生動力。由于科層制束縛難以構建多層級聯動機制，以及各職能部門“碎片化”的資源供給模式，導致各層級駐村干部間缺乏信息溝通與資源互通的橋梁，故而在部門更替之后，各層級駐村干部難以銜接之前領導掛點的村莊任務。因此，各職能部門應打破科層制層級節制藩籬，增強各部門之間、各駐村干部之間的溝通與合作，使鄉村產業銜接能夠實現優勢互補與效用遞增的目標。

3.職能部門的問責機制虛化。強激勵與弱懲罰驅動著駐村干部“大干”“快干”卻低效運作產業。等到最后產業失利，干部也可以借助“人格化”網絡的非正式關系來軟化責任，問責難以明確對象，最終市場風險將成為產業失利的擋箭牌。正如M縣Y村村支書所言：“產業項目只要能辦起來，他們就被記功了，也不用管產業怎么發展，問責也輪不到他們，最后產業衰敗就歸到資源不足或市場行情不好。”立項即獲得政績，后期無問責負擔，讓駐村干部可以隨時當起“甩手掌柜”。在任期結束之后，駐村干部便“安心”的撤離，鄉村產業發展進入“扶產業-低效運作-產業荒”無限循環的怪圈。再者，雖然選派駐村干部下基層推動村莊發展有明確的時間限制，但在實際中卻充斥著“任期彈性，隨時遷調”的操作空間。在不確定的任期制度下，駐村干部很可能因為某個部門內部緊急工作而臨時被單位領導召回，由此導致其管轄的產業項目在無緩沖期的情況下被迫交接給下一任無基層工作經驗的年輕干部，甚至因短期內得不到別的駐村干部及時跟進而導致產業項目終止。

總體而言，各層級職能部門及其干部下基層幫扶貧困村具有一定的時限性。在任期結束，分屬于不同單位或部門的基層干部將進行交替、輪換駐村管理。不同職能部門及其干部的各項差異化特征折射出差異化的資源配置和幫扶效果。部分鄉村產業項目的前期落地與中后期實施偏離了鄉村發展實際和群眾利益訴求，而在產業發展的后期銜接階段，由于輪換干部管理能力與治理策略的非對等性、職能部門的性質與擁有資源的差異性、條塊組織內部信息的不對稱性、各鄉村產業建設基礎的薄弱性、選派與監管機制有待完善等內、外在因素的影響，鄉村產業因不同幫扶部門及干部間的“斷崖式”過渡管理而出現被推翻或“爛尾”現象。

五、化解鄉村產業銜接困境的路徑選擇

由于產業扶貧、產業振興具有持續性與復雜性，鄉村產業的長遠發展應從“事前、事中、事后”三個維度精準施策，在解決鄉村產業銜接困境同時關注產業選擇與發展的預警機制，為其規劃設計、落地實施、持續發展配置一套完整的長效保障機制。鄉村產業的精準扶貧體現在幫扶主體和產業項目（客體）兩者的精準化，本文以事前預警、事中調控、事后施策的思路提出鄉村產業發展與銜接過程應從產業精準定位、動態調整、資源精準供給，以及幫扶干部選派、監督、多元協作多方面化解困境。

（一）事前預警：提升產業結構與干部選派匹配度

1.項目精準定位是產業扶貧實施的基礎性工作。駐村干部在選擇上需注重前瞻性和科學性，依據當地的資源稟賦、區位條件、政策環境與文化特色等，因地制宜選擇產業發展項目，避免產業項目靶向偏離村莊發展需求，切忌短平快。再者，項目頂層設計不僅要考慮到產業的短期增收，更要考慮到其長期發展。堅持立足當前與規劃長遠相協調的原則，選擇合適、合理的產業，立項前做好風險評估和產業全局規劃，在產業項目運行前可先“試點”再大范圍推廣，增強產業項目的可持續性，避免產業項目在干部輪換和部門交替中“斷鏈”。在此過程中，駐村干部對村莊情況的熟悉程度越高，越利于做好產業發展的整體規劃。

2.規范駐村干部的選拔、培訓與管理環節，提高其治理效能與素質至關重要。各職能部門在選派駐村干部時應從個人能力、身體素質與崗位匹配度等方面加強對初選人員的甄別，同時加強對選派出來的駐村干部進行崗前業務培訓與駐村任務告知。著重開展“三農”政策、生產科技的運用、產業項目管理等多方面的培訓，干部培訓倡導因人而異、因地制宜開展，以防止駐村干部因工作能力不達標或業務不熟悉而導致產業扶貧受阻。再者，駐村干部的積極性是影響產業發展的重要條件。對于駐村干部而言，相對于基層工作中正式激勵手段單一或缺失，項目“紅包”、拆遷收益等非正式激勵無疑更具吸引力。因此，上級政府部門、選派單位的領導需要通過適當的正向和負向激勵方式扭轉局面。正向激勵包括通過召開表彰大會、提拔晉升、提高待遇補貼等方式對駐村干部對村莊發展所做的貢獻進行充分的肯定;負向激勵包括以懲罰、責備、降職等方式，激發駐村干部在工作中的主體性。激勵表彰的范圍不應該僅僅關注幫扶工作的目標管理，過程管理也該納入考核范圍。

（二）事中調控：動態調整產業與強化駐村干部監督

1.產業項目調控的重點和關鍵在于完善產業化扶貧風險防范機制。在風險可控的前提下推動鄉村產業的持續發展，而對于在風控過程中暴露出嚴重偏離問題的產業項目，應及時止損予以應對，避免造成行政體制內外資源不必要的浪費。然而，部分駐村干部并不愿意在其任期內主動上報產業發展失敗的消息，從而給自己的晉升道路留下“瑕疵”。直至產業項目超出預期而無法繼續推動時，才會迫于無奈向上級請示，但因手續繁瑣，批復下來時已經錯過了最佳調整時期，最終造成項目失敗。對此，如果能賦予駐村干部一定的自由決策權，在上級政府設定的框架內根據鄉村和群眾的實際情況和具體要求以及產業推進中遇到的問題及時進行動態調整，及早避免體制內資源耗散，讓產業項目發揮出應有的效益。

2.通過強化監督來督察各層級駐村干部履職到位。首先，在干部駐村期間，地方政府應加強對轄區內各駐村點進行不定期巡查，了解群眾的意見和建議，大力推行政務公開、民主監督，將相應的產業發展規劃和配套設施公開，使廣大村民實時掌握產業項目的運作狀態。為保證政策的持續性，在新舊干部輪換節點可以采取“保留部分舊干部，不全撤”的模式，舊干部工作隊內分批次有序返回，新工作隊依次交替工作，由留村的干部帶領新一批具有基層工作經驗的干部繼續工作。新老力量交替不僅能催生干部隊伍活力，而且也能為鄉村產業銜接提供一個緩沖的屏障。在績效考核方式上，突破單依靠細化指標、量化考核的方式，實行自下而上的村民參與評價機制，加入村支兩委與村民評價的多維度考核來提升駐村干部的工作績效。在績效考核期限上，延長考核期，建立責任倒查機制，在干部輪換后產業項目后期發展走勢也納入原先干部的考核中。對于駐村干部引入的項目進行后期評估，以防止由干部輪換、部門交替引起的銜接失靈困境。

（三）事后防范：持續性供給資源與增進多主體協作

1.合理配置行政體制內外資源，及時追蹤資源流向，并且拓寬資金來源渠道，持續供給資源。各職能部門前期投入大量行政體制內資源到“政治掛帥”村莊，應利用大數據技術構建的資源追蹤平臺，動態追蹤資源的去向，保障合理使用資金。幫扶資金的來源渠道有向上級政府爭取的專項資金、對口幫扶部門的援助資金、外派干部憑借個人關系網籌集的社會資金等。幫扶部門和駐村干部除了利用外來性資源外，還可以爭取擁有本土性資源的鄉賢共同投入鄉村產業的建設中。利用自身關系網絡、政治經驗、資金支持與組織動員等方面的優勢，積極與鄉賢群體互動使其在鄉村產業銜接中發揮主動性，可以防止駐村干部輪換撤資后，已有的產業項目因無人及時對接和資金周轉不靈而“擱淺”。

2.構建多主體協作推動產業項目落地機制。首先，加強多層級聯動，深化各職能部門優勢資源融合。通過建立專門機構對各職能部門間、各駐村干部進行分工，明晰產業化幫扶部門和駐村干部的職能定位，高效地整合和調動資源，以防止因部門“各自為政”而導致資源供給“碎片化”和產業項目嚴重“同質化”的治村困境。其次，強化職能部門與社會組織的合作關系。產業銜接后期需要遵守市場化的經濟規律，考慮產品如何進行市場營銷的問題，相對農業企業、專業合作社等經濟主體，政府和職能部門在對接市場過程中作用有限。因此，要打造一批管理經驗豐富、社會責任感強的社會組織與政府共同分擔市場風險。最后，構建與鄉村“當家人”之間協作關系。通過民主的方式決定興建什么產業項目、資金如何使用，讓村民積極行使“當家人”權利，參與到與切身利益相關的項目的討論和決策中。同樣具有“當家人”權利的當地村兩委也需及時發揮作用。相較于駐村干部，村支兩委干部對村莊實際情況和村務運行更加熟悉，且憑借“地方熟人”的人情關系網更容易動員群眾和開展產業建設。因此，應該發揮當地村干部效用，激勵其發揮能人效應獲取社會資本援助，重塑基層自治功能，增強領導力的內生性供給，方能在產業銜接環節順利“接手”。

總體而言，預防和化解因新舊干部輪換與部門交替所引發的鄉村產業銜接困境，需要在事前階段做到項目定位精準化，干部選拔規范化與培訓常態化，進而提高產業結構與干部的適配度。在事中階段，根據風險防控需要適時調整產業方向，加大干部監管力度及重視工作交接。事后在資源管理上“開源節流”，追蹤資源流向，拓寬資源渠道，開發本土資源。同時，注重構建各主體間協作機制，具體對各部門間、部門與社會組織之間、部門與鄉村“當家人”之間建立聯系，促進鄉村產業持續發展。

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Research on the Dilemma of Cadre Rotation，Departmental Change and the Connection Between Rural Industries

——Based on the Investigation and Analysis of M County in Western Guangdong

ZHANG Guolei^1，2，CHEN Miaoyun²

（1.Postdoctoral Research Station of Public Administration，Jilin University，Changchun 130012;2.Public Policy and Governance Innovation Research Center，Guangdong University of Finance，Guangzhou 510521，China）

Abstract：In the context of implementing the rural strategy，industrial revitalization is not only the primary indicator to measure the effectiveness of rural revitalization，but also the focus of local governments at all levels.Based on the investigation of M County in western Guangdong，it is found that in the process of rural industry development，village cadres at all levels have created a variety of rural “cap-wearing projects” by actively “competing for capital and running for projects”，but with the rotation of new and old resident cadres，the original industry was “negatively dealt with” because it was unable to create new political achievements，resulting in a disconnection in subsequent management.The profit-seeking orientation of various functional departments has resulted in the “disorderly distribution of profits” in the distribution of industrial projects，while the limited resources within the system intensified the vicious competition of “segmented” departments，and the “fragmented” resource supply weakened the collective action ability of villages.The replacement and assistance of new and old departments has accelerated the frequency of changes in industrial projects，resulting in the continuous dissipation of resources in the system，which in turn leads to the lack of continuous investment in the original industry and the failure of connection.Therefore，it is necessary to warn in advance to improve the matching degree between the industrial structure and the selection of cadres;to adjust the industry during the event，dynamically adjust the industry and strengthen the supervision of cadres stationed in the village;to prevent it after the event，to continuously supply resources and enhance multi-subject collaboration to resolve.

Key words：rural revitalization;cadre rotation;departmental change;rural industry

（責任編輯：馬欣榮）