監察調查權的權力屬性及其法理學思考

摘要：我國監察法頒布實施后，監察委會員所擁有的監察權便正式成為一種新誕生的國家權力。其中，監察調查權是監察法賦予監察委員會的主要權能之一。雖然監察調查權在事實上兼具偵查權的特性，但監察法與刑事訴訟法從法律層面區分了監察調查權與偵查權的行使主體，監察委員會并非法律意義上的偵查主體。監察調查權不能等同于檢察機關對同類案件的偵查權。判斷與思考監察調查權的權力屬性，既要從實體法視角分析其制度運行機制，也要從法理學視野進行應然性闡釋。應進一步加強對監察調查權的監督力度，探索被調查對象的權利保護機制，并強化監察調查權的價值基礎。

關鍵詞：監察委員會；監察調查權；法理學

中圖分類號：D922.11文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2023）08-0070-04

《中國人民共和國監察法》（以下簡稱“監察法”）實施后，監察委員會擁有的監督、調查、處置職能及其運行機制引發了學術界與實務界的熱烈討論。其中，涉及公民人身自由的調查權備受理論界關注，可謂觀點紛呈，見仁見智，不乏真知灼見。2018年憲法修正案增設了國家監察機關，確立了監察委員會的地位與功能，全國人大依據憲法制定頒布了監察法，這是探尋監察調查權屬性的立法淵源；監察委員會設立后，監察調查權必然與刑事訴訟制度形成內在關聯，這是新的理論與實踐命題；事實上，監察調查權蘊含了紀委審查權與行政調查權，并兼具偵查權屬性。從其諸多調查措施及其技術手段來看，涉及限制或者剝奪被調查人的財產權、人身自由權、隱私權等權利。

監察法賦予監察委員會監督、調查、處置的權力職能，是國家監察體制改革成果的制度轉化，蘊含與滲透著深厚而豐富的中國特色社會主義法律制度的社會根基、政治基礎與倫理內涵，同時也是監察法設置調查權的合理性依據與正當性根基。本文認為，判斷與思考監察調查權的權力屬性，既要從實體法視角分析其制度運行機制，也要從法哲學視野進行應然性闡釋。

一、監察調查權是一種新型的國家權力

監察法依據憲法制定，監察調查權力的行使必須符合與充分體現憲法的總體精神與基本原則。從我國現行《憲法》（2018年憲法修正案）第三章關于“國家機構”的規定來看，在中央層面，確立了由全國人大、國家主席、國務院、中央軍委、監委會、最高院、最高檢組成的權力結構模式。至此，從中央到地方，各級監察委員會作為憲法確定的“監察機關”，由各級人大產生，并受其監督，對其負責；監察委員會的職責定位是依法獨立行使監察權，不受個人、團體、政府等外在因素的干涉；監察委員會的法定權力位階與同級行政機關、審判機關、檢察機關處于相同序列，即“同列為第二級權力結構。”［1］

從以上憲法與監察法的相關規定可知，監察機關所擁有的監察權職能從原屬于政府的行政權職能中劃分出來，與國家最高行政機關和最高司法機關一樣，成為“與行政權、司法權并列的二級權力。”［2］值得強調的是，關于監察委員會是否向全國人民代表大會報告工作的問題，并無明文法律規定。事實上，至目前為止，這一情況并未發生。這是與其他“二級權力”機構的顯著區別。

根據我國《監察法》第十一條從法律層面明確了監察權的內部特質構造，即監察委員會行使的監察權統攝監督、調查、處置權三種權力屬性。這既是監察委員會行使相關監察權力的法定權能與法定依據。正如有的學者所認為，我國監察委員會具有準民意的性質，為其行使監督權奠定了正當性根基；同時也具有準司法機關的屬性，“決定其有權對一切公權力機關和公職人員開展調查，”［3］可以合法擁有調查權和處置權。

僅就監察委員會所擁有的法定調查權職能來看，行政違法調查權、司法調查權構成了監察調查權實質權力的基本框架。其中，前者的調查范疇為職務違法行為，后者的調查范疇為職務犯罪行為，而兩者職能權力的疊加行使就勢必形成“監察委調查活動兼具有行政調查和刑事偵查的雙重屬性。”［4］但我國紀律檢查委員會與監察委員會是實行一體化運行體制，事實上形成了紀律檢查委員會審查與監察委員會調查的“雙軌”機制。這一機制的特點，充分體現了紀律檢查機關與監察機關“一體化運行”的合署優勢，同時以內部設立的刑事調查部門專職從事涉嫌職務違法和犯罪案件的調查。“前者統一行使黨紀政紀調查權，后者則行使刑事調查權。”［5］這就事實上形成了監察調查權統攝紀委審查權，反之亦然。

監察機關是我國憲法確立和賦予的國家反腐敗專設機構，它通過行使監察調查權統攝紀委審查權與行政調查權，并兼具刑事偵查權的內在特性。因此，思考與分析監察委員會的調查權屬性，應從其權能的整體性與復合性角度出發，既不能認為是單純的紀委審查權或行政調查權，更不能認為是行使單一的刑事偵查權。從監察調查權的實際運行情況來看，“割裂地看待監察委員會調查活動的行政調查屬性和刑事偵查屬性都是不合適的。”［6］

二、監察機關不是法定的偵查權主體

毋庸置疑，將監察制度改革的成果與刑事訴訟法有效銜接，亦即把檢察機關原有的關于職務違法或犯罪的偵查內容，并以法律形式轉歸于監察機關，是推動《刑事訴訟法》（2018）修改的主要原因之一。同時，我國《監察法》第十一條明確賦予監察委員會在利益輸送、權力尋租、徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守、涉嫌貪污賄賂等職務違法和犯罪領域擁有調查權。這就為監察委員會針對以上問題行使包括詢問、留置等監察調查權確定了明確的調查范疇提供了充分的法律依據。另外，依據《憲法》第一百二十七條第二款及《監察法》第四條第二款的規定，監察委員會行使監察調查權，應當與其他司法機關相互配合、互相制約。

根據《監察法》第四十五條第四款的規定，監察機關對于涉嫌職務犯罪案件的調查，只要證據確實充分、事實清楚，應當制作起訴意見書，連同證據和案卷等材料一并移送人民檢察院，并由其依法審查和提起公訴。同時，根據《監察法》第四十七條第一款的規定，對于監察機關移送的案件，如果人民檢察院認為依照刑事訴訟法對被調查人采取強制措施需要進一步補充核實相關證據材料的，應當將移送的材料退回監察機關，進行補充調查。必要時，人民檢察院也可以自行決定開展補充偵查。

從我國刑事訴訟法修訂過程來看，對監察調查權屬性的認知已在醞釀范圍之內。在2018年5月全國人大公布的“修正草案（征求意見稿）”中，將偵查的職能定性為公安機關、人民檢察院等機關。但在2018年9月全國人大公布的《刑事訴訟法修正草案（二次審議稿）》中刪除了“等”字，只把公安機關、人民檢察院確立為偵查主體，并不包括監察機關。事實上，修改后的《刑事訴訟法》第一百七十條對于經人民檢察院審查需要補充核實的案件，明確界定了檢察機關的偵查職能與監察機關的調查職能。此條款明確區分了監察委會調查行為與人民檢察院偵查行為。既然監察委會對職務犯罪的調查行為不是偵查行為，也就意味著在偵查主體方面排除了監察機關，即法律并沒有賦予其偵查職能。因此，對于涉嫌公職人員職務犯罪的案件，不能將監察機關的調查權混同于檢察機關的偵查權，“其權屬內涵與外延都具有差異性。”［7］

由此可知，盡管在事實上形成了監察委員會似乎“擁有‘行紀檢一體化’之調查權，取代分散的紀委調查權、行政調查權以及職務犯罪刑事偵查權。”［8］但監察調查權的本質屬性就是涵蓋了違紀調查權、違法調查權、職務犯罪調查權的監察調查權，不是偵查權。監察委員會并不是行使偵查權的主體。

三、監察調查權的法理學思考

任何一項法律制度的構建，都是在一定的法理學基礎之上。監察調查制度同樣應遵循這一邏輯。監察調查權，“因為變身于行政調查權和檢察機關的職務犯罪偵查權而更受矚目，可以說它是這三項職權中的核心內容。”［9］由于公權力天生具有被濫用的可能，極易造成限制公民人身自由，以及對公民精神與心理傷害的后果，“具有侵犯公民人身權利的可能性和任意性。”［10］只有將其置于權力約束的制度框架之中，才能有效避免權力的侵蝕性與恣意性，從而達到保護公民法定權利的目的。因此，監察委會員所依法行使的監察調查權必須受到監督與制約。

在法理學視野下，對權力的考察是基于人性惡的邏輯假設。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”［11］監察法實施的目的正是為了把所有公權力“關進制度的籠子里”，從而減少、消解與預防權力濫用的可能。但監察調查權本身也是一種公權力，同樣應遵循制度制衡和被監督的邏輯路徑。

首先，應進一步加強對監察調查權的監督力度。在實踐中，雖然監察委員會沒有行使刑事偵查權的法定職能，但卻在一定程度上具有行使刑事偵查權之實。例如，對于監察機關移送起訴的案件，人民檢察院應當依法對犯罪嫌疑人作出拘留、逮捕、取保候審或者監視居住的決定。這就從制度操作程序上要求檢察機關的相關強制措施必須建立于監察機關所擁有的調查權基礎之上。

再如，在復議方面，監察法還賦予了監察機關在審查起訴方面的復議提請權。根據《監察法》第四十七條第四款的規定，對于人民檢察院依照法定程序作出不起訴決定的案件，若監察機關認為不起訴決定有錯誤的，可以向批準不起訴決定的人民檢察院提請復議，即具有法定的提請“復議權”。但根據《刑事訴訟法》第一百七十九條的規定，同樣是人民檢察院決定不起訴的案件，若公安機關認為不起訴決定有錯誤的，在提請復議意見不被接受的情況下，只能向上一級人民檢察院提請“復核”，即只是具有提請“復核權”。盡管“復議”與“復核”只有一字之差，但在法律程序的效力方面則相距甚遠。

由此可以看出，同樣是移送起訴后人民檢察院決定不起訴的案件，在移送主體認為不起訴決定有錯誤的情況下，公安機關與監察機關存在“復議”與“復核”之分的差別待遇。筆者認為，檢察機關是法定的法律監督機構，應牢固確立各級人民檢察院依法獨立行使檢察監督權的平等地位。在我國，應“區分檢察監督、訴訟監督、法律監督和監察監督的概念，不能相互替代，更不能混為一體。”［12］因此，進一步完善與加強監察調查權的監督機制，仍然是法學理論與實務界面臨的重大課題。

其次，應進一步探索被調查對象的權利保護機制。監察調查權直接關涉被調查對象人身權或財產權。正因為如此，在監察制度改革試點期間，相關試點地區都非常重視監察調查權內部運行程序的權力制約與平衡問題。例如，《北京市紀委市監委機關執紀監督工作暫行辦法》為監察調查權的規范行使提供了依據與遵循；《山西省紀委監委機關審查措施使用規范》建立了監察調查權行使的協調與制約機制；《浙江省監察留置措施操作指南》明確了監察調查權行使過程中保護被調查對象合法權益的具體措施，等等。但《監察法》正式實施后，在被調查對象的權利保護方式等方面仍然留有學術探索空間。比如，“監察調查的辦案方式使得‘違法調查’與‘犯罪調查’的界限模糊，亦難判斷調查何時進入了具有偵查性質的‘犯罪調查’之階段。”［13］由于無法準確判斷職務犯罪調查開始的時間，從而構成了《刑事訴訟法》三十四條第一款的法律適用技術障礙，即在調查對象被采取監察調查措施期間喪失了律師幫助權。

值得特別強調的一點是，在監察調查權的行使過程中，絕大多數被調查的公職人員具備中共黨員身份，尤其是黨的各級領導干部。對這類調查對象，其除了要遵從國家法律，還要遵守一系列的黨內法規。而黨內法規通常被認為是以黨員義務為指向，而并非權利為本位，即以貫徹黨的性質宗旨、維護黨與人民利益為導向。但黨員同時也是法律意義上的公民，黨內法規與國家法律相比，對黨員提出了更多的義務性規范，設定了更高的道德、紀律標準。這一方面體現了黨的紀律要求，但另一方面也容易導致作為一名普通公民的權利救濟方式被弱化。

最后，應進一步強化監察調查權的價值基礎。在現代社會，人類在政治、道德、法律、文化，以及在實際生活中所面臨的種種問題，“其實是雜多而且無法調和的目的、價值和認知。”［14］因此，在價值多元化的社會形態下，監察調查權的行使如何被公眾接受與認知，是法理學不得不回答的基本問題。

監察調查權作為一種公權力，其有效運行離不開合法性與合理性的價值支撐，尤其需要符合時代要求的政治倫理基礎。因為“社會政治生活的正當是政治倫理的核心主題。”［15］同時，倫理秩序作為調節人與人之間關系的基石性紐帶，為國家治理現代化與穩健的社會秩序提供了深層次的價值支撐和道德原動力。因此，只有符合政治倫理的政治權力與政治行為，才能被社會承認與接納，否則就不具有正當性。政治倫理隨著政治發展的時空因素變遷而出現不同的內容變化。不同時空的政治倫理，其內容各不相同。即使“同一國家在不同階段的政治實踐也會內生出不同的政治倫理。”［16］我國憲法明確規定，堅持中國共產黨的領導是中國特色社會主義的本質特征。因而，對于事實上“紀委審查”與“行政調查”合二為一的情況下，監察調查權“兼有政權和司法權屬性。”［3］以實現清正廉潔的政治倫理為目標的監察調查權，有助于強化監察委員會在國家治理體系中的政治地位，更有助于凈化國家公正廉潔的政治倫理生態。

總之，監察調查權是伴隨監察制度改革而誕生的“新生事物”，更需要從法理學視角進行深刻闡釋與分析，以尋求其有效運行的合法根基與價值基礎。在法學理論體系中，法理學是從唯物辯證法的視野研究法、法律思想、法律制度等基本法律現象的，雖然部門法學是微觀的、具體的，但所有法學分支學科必然暗含著深厚的法理意蘊。即法理學對具體法律制度具有方法論指導意義，“以其微觀的無用，成其宏觀的大用”。因此，對監察委員會調查權屬性的判斷，不能僅僅注重制度層面的實然觀測，更不能忽視理論層面的應然分析。從法理學視野分析與思考監察調查權的性質、特征，及其權力行使過程中存在的問題，既具有理論意義，更具有實踐指導價值。

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作者簡介：凡超（1993—），男，漢族，安徽長豐人，南京師范大學法學院博士研究生，研究方向為憲法學和行政法學、紀檢監察學。

（責任編輯：楊超）