民族地區易地扶貧搬遷集中安置點防止規模性返貧的路徑研究

摘? ?要：防止民族地區易地扶貧搬遷集中安置點出現規模性返貧現象發生，是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的關鍵基石。通過調研發現，集中安置點仍存在搬遷群眾中低收入人群占比較大、基本公共服務配套設施需完善、后續產業就業幫扶措施有待跟進、安置點社區治理機制有待完善、拆舊復墾不夠徹底等問題。可以從提升幫扶政策效能、強化搬遷后續產業就業扶持工作、優化安置點社會治理工作、完善安置點基本公共服務體系、優化調整安置點幫扶力量五個層面進一步防止易地扶貧搬遷安置點規模性返貧。

關鍵詞：民族地區；易地扶貧搬遷集中安置點；防止規模性返貧

中圖分類號：D633；D632.4；F323? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.03.005

文章編號：1009-6922（2023）03-40-10

一、問題的提出

2020年12月18日，中央經濟工作會議強調“要鞏固拓展脫貧攻堅成果，堅決防止發生規模性返貧現象”［1］。2023年1月2日，中央一號文件《中共中央? ?國務院關于做好二〇二三年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出“堅決守住不發生規模性返貧底線。壓緊壓實各級鞏固拓展脫貧攻堅成果責任，確保不松勁、不跑偏”［2］的要求。在中央的部署下，2023年中共四川省委一號文件提出“堅決守住不發生規模性返貧底線。壓緊壓實鞏固拓展脫貧攻堅成果責任。堅持全覆蓋集中排查和常態化動態監測相結合，實施分類精準幫扶，嚴格規范監測對象退出程序，確保應納盡納、應扶盡扶，堅決防止出現整村整鄉返貧現象”［3］的任務。在打贏脫貧攻堅戰之后的五年過渡時期，四川省采取了“脫貧不脫政策”的戰略舉措，繼續保持“四個不摘”：即在過渡期保持摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管。這為更好地鞏固拓展脫貧攻堅成果、有效銜接鄉村振興戰略起到了重要的漸進式過渡作用。然而，已脫貧民族地區可能存在因市場風險應對能力差、知識技能不足、思想觀念落后、缺乏內生動力、突發自然災害、疾病、政策性返貧等多種返貧風險。

易地扶貧搬遷集中安置點既是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的重點難點，也是防止規模性返貧的重點對象。易地扶貧搬遷是從根本上解決居住在“一方水土養不起一方人”地區的貧困人口長期發展問題的重要舉措。“十三五”期間，四川省實現易地扶貧搬遷136萬貧困群眾（規模居全國第二）［4］。僅涼山彝族自治州易地扶貧搬遷計劃就一共安置了7.44萬戶、35.32萬人，其中易地扶貧搬遷集中安置點800人以上24個、3000人以上13個。布拖縣依撒社區、金陽縣東山社區、越西縣感恩社區、美姑縣北辰社區、昭覺縣沐恩邸社區、喜德縣彝欣社區6個易地扶貧搬遷集中安置新型社區，入住易地扶貧搬遷群眾均超過6000人，共安置1萬余戶、4.96萬人［5］。從“山頭”到“村頭”、從“村民”變“居民”，涼山彝族自治州易地搬遷總人數占到了全州原貧困人口的36%，是四川省易地扶貧搬遷任務總量的26%，這是涼山打贏脫貧攻堅戰取得的巨大歷史成就［6］。與此同時，它又開啟了脫貧攻堅后過渡時期的一個全新的課題任務——易地扶貧搬遷集中安置點的轉型與重構。這是原貧困地區在過渡時期面臨的重要議題，是原貧困人群為擺脫貧困而進行的新遷徙。這種遷徙絕不是簡單的環境與條件的改變，而是搬遷者生產生活方式的驟變、社會關系的重組和文化心態的重建。隨著脫貧攻堅任務的結束，“搬得出”的任務已經完成，如何“穩得住、有就業、逐步致富”成為各級黨委政府必須高度重視的問題。涼山彝族自治州易地扶貧搬遷集中安置人口達到數十萬人，集中安置點脫貧群眾的后續生計可持續發展和基層社會治理面臨著復雜艱巨的挑戰。若安置點居民的生計可持續性發展問題得不到妥善解決，易地扶貧搬遷集中安置點也可能會成為規模性返貧集中爆發的新場所。因此，把集中安置點作為防止規模性返貧的重點研究對象，對保障脫貧群眾穩定增收、實現安置點長治久安具有重要意義，能為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接打下堅實的基礎。

因此，課題組深入四川省民族地區的易地扶貧搬遷集中安置點地區進行調研，以文獻分析、深度訪談、問卷調查等方式進行深度調研，對民族地區易地扶貧搬遷集中安置點的居民生活現狀，面臨的實際問題以及返貧風險問題進行調研分析，據此提出防止易地扶貧搬遷集中安置點規模性返貧的有效路徑。

二、文獻回顧

國內學術界對民族地區返貧問題的研究主要集中于返貧風險因素類型、返貧風險監測預警機制、專項返貧風險因素、防止返貧政策執行研究這幾個方面。

從返貧風險類型來看，已有研究立足我國基層實際情況識別返貧風險影響因素，并對這些因素進行分類和總結。有學者將返貧風險因素分為生態性因素、政策性因素、發展性因素三類（周超和樊虎，2022）［7］；有學者運用定量研究的方法將返貧風險劃分為七種類型（趙普等，2022）［8］；有學者從經濟、人口、醫療、收入、教育五個層面來劃分返貧風險（沈權平，2020）［9］；有學者主要從脫貧戶主體層面挖掘返貧因素，主要包括醫療健康、教育、收入和安全飲水四個維度（黃銳等，2022）［10］；也有學者從自然災害、生命健康、市場風險、政策執行四個層面來挖掘返貧風險因素（姜曉萍和鄭時彥，2023）［11］。

從返貧風險監測預警機制來看，已有研究立足我國基層脫貧攻堅成果，關注返貧風險監測預警和風險管理機制的設計和運行。有學者建議將風險管控階段前移，將返貧風險控制在預警階段（段小力，2020）［12］；有學者認為應全流程進行返貧風險管控，構建常規預警和源頭預警相結合的返貧預警機制（蔣和勝等，2020）［13］；也有學者以可持續生計理論為基礎構建了防返貧監測預警框架及其相關要素關系（左停和李澤峰，2022）［14］；還有學者認為脫貧戶的返貧風險主要集中在人力風險和金融風險，脫貧戶返貧預警機制應結合警度與警源，針對不同風險等級的脫貧戶采取不同的預警機制（黃國慶等，2021）［15］。

從專項返貧風險因素研究來看，已有研究主要聚焦于以某種特定的返貧因素為研究視角展開精準剖析，從而提出更加精準的防止返貧對策建議。比如有學者主要從生態貧困治理的角度來闡述如何防止返貧（黃金梓和李燕凌，2020）［16］；有學者主要從資產稟賦能力提升的角度來闡述如何防止返貧（周迪和王明哲，2019）［17］。從防止返貧政策執行的視角來看，有學者從政策科學的研究視角，對如何優化防止返貧政策、提高返貧風險治理成效提出具有針對性的政策執行理論框架（阿海曲洛，2022）［18］。

隨著脫貧攻堅戰的結束，返貧風險治理逐步成為學術界研究熱點并積累了豐富的學術成果，為本研究奠定了良好基礎。但是針對如何防止民族地區易地扶貧搬遷集中安置點規模性返貧的針對性研究卻比較缺乏，而且更多的研究聚焦于理論層面的解析和闡述，較為缺乏對典型區域的實地調研和經驗總結。綜上，本文選取脫貧攻堅時期在易地扶貧搬遷集中安置工作中具有典型性和重要性的四川省涼山彝族自治州作為調研對象展開研究，以期回應以下主要問題：當前易地扶貧搬遷集中安置點的返貧風險有哪些？如何更有效地防止安置點發生規模性返貧現象？

三、民族地區易地扶貧搬遷集中安置點居民安置的現狀

通過調研獲取的涼山彝族自治州主要脫貧縣易地扶貧搬遷集中安置點的安置農戶及人數可以看出，集中安置點均已完成集中安置工作，當前在安置點實施的主要舉措如下：

（一）持續開展掉邊掉角農戶搬遷工作

“掉邊掉角農戶”是指“一方水土養不起一方人”地區原建檔立卡群眾搬遷后留下的農戶。大部分原貧困戶搬遷后形成了很多“空心村”“半空心村”問題。為了解決好這部分群眾的后續生活問題，防止形成新的貧困戶，地方政府按照“群眾自愿、應搬盡搬、愿搬盡搬”原則，積極穩妥地推進掉邊掉角農戶的搬遷工作，將仍居住在交通不便、生態脆弱、人均土地資源少而貧瘠、全年用水無保障、公共服務配套缺乏、存在地災隱患等地區的掉邊掉角農戶，就近向易地搬遷安置點、移民新村、中心村、中心鄉鎮等區域分散安置。例如，經走訪排查，涼山彝族自治州越西縣搬遷掉邊掉角農戶38戶，其中有36戶投親靠友，有2戶是集中安置。

（二）以黨建引領構建“黨建+”安置點治理格局

堅持黨建引領，構建“黨建+”的集中安置點基層治理模式。首先是建強集中安置點的基層黨組織這個戰斗堡壘。涼山彝族自治州在《加強易地扶貧搬遷集中安置點治理與后續發展的指導意見》中對安置點基層黨組織建設提出了明確要求，基層黨組織必須在易地扶貧安置點建設與管理各項工作中牽頭抓總，成為堅強的領導核心。全州易地扶貧集中安置點根據居住環境、生產生活條件、后續發展等實際，積極探索完善安置點基層組織體系。有的縣城探索“聯合組團”片區治理模式，按照安置點分布相對集中原則，陸續搬遷入人口較多的集中安置點，分別建立“聯合組團”片區，成立臨時黨工委。越西縣在城北農村社區積極探索出“一核兩線三保四化”治理和后續發展模式，構建了以安置點黨組織為核心的組織體系。以推動搬遷群眾主動自治管理為主線、群團和社會組織聯動為輔線，加大基本政策保障、強化產業支撐保障、做好就業創業保障，實現為民辦事集中化、公共服務一體化、文化生活特色化、綜合治理多元化的集中安置點基層治理格局，有效解決了當地在易地搬遷初期“群眾兩頭跑，干部兩頭管”的被動局面。有的縣城著重強化安置點黨員的群眾服務管理，利用鄉鎮行政區劃調整、鎮村換屆之際，全面摸清集中安置點黨員基本情況，在集中安置點按照遷出地黨委負責、遷入地黨委配合、黨員自愿的原則，將安置點的黨員全部編入黨支部管理。

（三）強調持續增收，因地制宜選擇富民產業

為了讓易地搬遷戶可以“穩下來、過得好”，實現持續穩定增收，地方政府目前主要采取以下措施：一是做好產業增收保障。強化產業支撐保障，建設農林產業園區，使搬遷戶通過產業園收益分紅實現增收。二是做好就業創業保障。利用東西部協作搭建勞務對接平臺，開展搬遷勞動力專項勞務輸出。在易地扶貧搬遷集中安置點社區配套建設學校、醫院、污水處理廠、扶貧工廠、彝繡工作坊等，并且成立社區黨支部和居委會，為搬遷群眾就近就業提供保障。例如，涼山彝族自治州采取“訂單培訓+定向輸出”模式進行專項勞務輸出。樂山市通過對口援建的樂美扶貧車間每年能為美姑當地脫貧勞動力提供2000個就業崗位。三是修建生產性過渡設施用房，解決搬遷群眾的生產困難。集中安置會讓一些村民遠離自己的土地，有的村距離安置點數十公里，給搬遷群眾回村種地造成極大困難，繼而增加返貧風險。為了滿足搬遷群眾耕種、存放糧食和放養牲畜的需求，有的地方修建了生產性過渡設施用房，便于群眾回村繼續從事農業生產活動，在提高搬遷入住率的同時盡可能為搬遷群眾提供生產便利，防止易地扶貧搬遷集中安置點返貧現象的發生。

（四）完善公共服務設施，提升居民幸福指數

一是加強黨群服務中心建設。完善便民服務站、日間照料中心等服務設施。創新“人地分離”便民服務托管代辦模式，將大大小小的政務事項納入便民服務站，一窗受理、一站辦結。通過“黨建+自治組織”“黨建+群團組織”“黨建+社會組織”等各項組織體系建設，安置點全面打通了醫療、教育、警務、民生等條塊渠道和平臺，迅速實現了安置點社區治理和公共服務體系的有效運轉。二是完善公共服務配套設施。根據集中安置點規模和需求統籌推進大中型易地扶貧搬遷安置點基礎設施和公共服務設施建設，配套建設幼兒園、小學和中學，統籌附近的初、高中學校，滿足搬遷群眾子女就近入學需要。設立醫療服務站，搬遷戶基本醫療保險、基本養老保險應保盡保。在“黨建+”的基礎上，安置點建立完善了社區自治組織、群團組織、社會組織的民生服務體系。三是社區治理多元化。將社區劃分為網格進行管理，形成“兩委干部＋社區工作者＋網格員”管理格局；依托“天網工程”“雪亮工程”對重點部位“零死角”實時監控，吸納轄區內“德古”開展矛盾糾紛調解，確保社區群眾安居樂業。四是開展公共文化服務。開展“共同發展感黨恩”活動，依托農民夜校宣傳黨的政策；充分發揮紅白理事會作用，杜絕高價彩禮、薄養厚葬等陳規陋習。五是結合美麗新村建設，實踐綠色發展理念。實施集中安置點農村人居環境整治行動，將農、文、旅結合起來，推進集中安置地區的生態文明建設。

四、民族地區易地扶貧搬遷集中安置點規模性返貧風險分析

易地扶貧搬遷集中安置點尤其是縣城周邊的大型安置點的后續幫扶和治理工作，是民族地區防止規模性返貧的重點。四川省規模最大的易地扶貧搬遷安置點——昭覺縣沐恩邸社區，共安置3900余戶、1.8萬余人［19］；涼山彝族自治州第二大易地扶貧搬遷集中安置點——喜德縣光明鎮彝欣社區，安置戶達到1698戶近萬人［20］。將數量龐大的人群聚集在一個區域生活，首先會因風俗習慣、生活習慣的不同而造成很多矛盾；其次，若缺乏穩定長期的創收渠道，很容易發生規模性返貧問題，同時衍生出更多社會問題。通過實地調研發現，當前民族地區主要的搬遷集中安置點主要存在以下五個返貧風險問題：

（一）搬遷群眾中低收入人群占比仍然較大

調研發現，搬遷群眾中低收入人群占比仍然較大，這部分脫貧戶將是過渡時期的重點幫扶對象；否則很容易發生群體性返貧現象。調研數據顯示，部分集中安置點尚存在較高比例的困難群眾，這部分人群返貧風險較高。返貧風險要素多集中于因病、因殘、因災、突發事件、就業不穩定、勞動力缺失，還有少部分存在因教育返貧的風險，有極個別是受疫情影響外出務工等影響。雖然上述問題部分已經得到整改，但這部分群眾如何實現可持續增收將是防止返貧的關鍵。

（二）基本公共服務配套設施有待完善

易地扶貧搬遷集中安置點是防止規模性返貧的主戰場，對集中安置點的后續扶持工作是防止返貧的重中之重。調研發現尚存在以下問題：

1.安置社區的無障礙設施需求尚未得到滿足。安置點大部分村民已入住，但防護欄、無障礙設施還不完善。通過調研發現，集中安置點的搬遷家庭中，那些肢體、視力重度殘疾成員有無障礙設施需求，但在制定和實施易地扶貧搬遷規劃中并未同步進行殘疾家庭無障礙設施的規劃與建設，給這部分人群的正常生活帶來不便。

2.水電網等基礎設施建設和維護仍需完善。調研發現，部分集中安置點存在缺水問題，因缺水而返貧的風險依然存在。缺水問題主要表現在：一是某些山村仍缺乏取水井和供水設施的規劃和建設，只能依靠村民自己想辦法解決問題。二是季節性缺水，冬春季節天氣干旱冰冷，山區水管極易被凍住，水源取水量極不穩定，對農戶用水有一定影響。三是老舊供水設施規劃不合理，老化嚴重，重建或維護成本高。四是山區地勢險要，一些地方水源涵養條件不足，供水工程大都需要遠距離輸水。五是供水工程運行管護不規范。部分集中安置點由于地處海拔較高、防凍措施不到位、管理不善等原因導致季節性缺水、水管爆管漏水等問題；還有部分安置點存在自來水水壓較小，三層以上樓層居民用水困難。

3.基礎公共服務設施水平還需持續提升。集中安置點的公共服務基礎設施還有很大的提升空間，鄉鎮生活污水處理設施覆蓋率低，垃圾處理設施等環保基礎設施建設滯后；“廁所革命”政策不能因地制宜地實施，調研發現山區許多沖水廁所修建起來僅是為了應付上級檢查，平時因客觀原因（比如缺水、冬春季節水管凍結等）而無法投入使用；部分通往山上集中安置點的盤山公路尚未安裝防護欄，道路交通安全系數低；部分通村道路損毀嚴重，群眾出行問題尚未得到全面解決。

（三）后續產業就業幫扶措施有待跟進

1.安置點農戶持續性增收比較困難。部分安置點搬遷農戶主要收入來源靠政府補貼，部分安置點距離群眾原居住地生產生活資料遠，群眾存在兩頭住現象。新的集中安置點缺少土地，農戶經營性收入減少，主要靠低保及公益性崗位收入生活。大部分搬遷居民的主要收入來源于外出務工，主要以體力勞動為主，技術性務工較少；部分搬遷居民的主要收入來源仍為務農。

2.尚未形成搬遷群眾的產業利益聯結機制。遷出地雖然農業資源豐富，但受到自然條件、生產方式、市場觀念等因素影響，產業發展長期相對滯后；加之農業基礎薄弱，農田水利設施差，種植養殖人才匱乏，產業增效、農民增收難度很大。集中安置點側重于發展周期短、見效快、規模小的產業，但尚未形成產業鏈，就業吸納能力弱；農民專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體處在培育初期，存在“小、散、弱”狀況，資金、技術、設施、營銷等方面存在不少短板，帶動搬遷群眾增收能力不強。

3.勞務輸出存在一定困難。安置點大部分搬遷戶仍然以外出務工為主要收入來源。受教育水平、勞務技能等因素影響，外出務工人員大多只能從事簡單勞動，薪資水平低；由于對務工人員技能培訓的實效性、針對性不強，只重數量不重質量，依靠技能培訓取得就業崗位的占比很小；受氣候條件、家庭情況、服務保障等因素影響，穩崗就業難度大。

（四）安置點社區治理機制有待完善

1.多數群眾還不能很好地融入社區生活。居住點的改變不僅是地理位置發生位移，更是對遷入群眾生活習慣的一種顛覆性改變，很多居民不習慣住樓房，不習慣畜圈和土地的缺失，活動區域受到限制，因此也可能和鄰居產生矛盾和沖突，從而為社區治理和社會治安帶來挑戰。

2.多數安置點存在衛生情況較差的問題。部分群眾把不好的生活習慣帶到集中安置點，進門有異味、收拾不整潔、垃圾隨處丟的現象時有發生。

3.對幫扶政策依賴度過高。“等靠要”的思想依然存在，個別群眾思想觀念還有待提升，不想改變、害怕改變的思想仍然存在，部分群眾滿足于現狀，過度依賴幫扶政策，一旦政策停止，這部分群體將存在返貧風險。農村合作社組織化程度不高，村集體經濟發展薄弱，收入主要依靠小規模種植養殖和上級財政撥付。

（五）拆舊復墾不夠徹底

拆舊復墾是增加農民收入、助力鄉村振興的重要舉措，是改善農村生產生活條件、建設美麗鄉村的重要途徑，是推進土地供給側結構性改革、保障高質量發展用地需求的必要手段。但在具體實施過程中仍然存在以下問題：一是群眾工作協調難度大，有些年齡較大的搬遷戶不愿意搬離老屋，拒絕拆遷舊宅。二是村集體和農民拆舊退地積極性不高，存在部分項目因群眾工作難協調而無法啟動甚至被迫擱置、中止的情況。三是因拆舊復墾，涉及農民需要退出建設用地，并不得再申請新的宅基地，所以群眾工作協調難度大。四是易地搬遷群眾在搬遷后，后續生產生活幫扶措施不到位，搬遷戶只能選擇回到原搬遷地從事種植、養殖增收活動。五是易地扶貧搬遷、危房改造等項目實施后，有的地方沒有及時進行舊房拆除，有的地方因需保留了生產性用房但存在農戶居住現象。

五、防止民族地區易地扶貧搬遷集中安置點規模性返貧的對策建議

（一）持續實施幫扶政策，提升政策效能

保障過渡時期防止返貧政策調整和過渡的穩定性，確保在過渡期內政策銜接保持連貫，避免因政策調整前后銜接不一致導致政策執行波動，從而降低政策效能。

1.要運用戰略性和前瞻性思維做好過渡期的政策規劃。保證政策調整后在可預見的未來具有持續效力，這需要保障各項幫扶政策在政策目標與政策手段上保持一致，形成有效的前后銜接。運用戰略管理思維，科學做好頂層設計，在統一框架內對過渡期的幫扶目標進行分解并制定政策，提高各項幫扶政策的協調程度。

2.在調研基礎上因地制宜地對既有政策進行調整。將已經達成目標或不符合過渡期需求的政策及時終止，并向群眾做好宣傳工作；根據當前需求對其他政策進行延續或調整，把制定新政策的重心放在防止規模性返貧、鞏固拓展脫貧攻堅成果上。

3.對安置點監測戶繼續給予相應的幫扶政策支持。做到摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管，安排部署常態化防返貧監測工作。每月開展對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶、突發嚴重困難戶這“三類人員”的重點監測，持續跟蹤“兩不愁三保障”和飲水安全、監測收入變化，對存在致貧風險的農戶早發現、早干預、早幫扶，實行動態管理，有效化解返貧、致貧風險。堅持問題導向，及時發現問題并制定防止返貧監測和幫扶實施方案，并結合日常排查開展集中排查，對監測對象實施動態精準管理，增加并實施能夠精準核查監測戶收入來源的政策，保障監測戶的有序進退和政策公平性。

（二）強化搬遷后續的產業就業扶持工作

1.加強集中安置點的產業幫扶措施，拓寬農戶長效增收渠道。一是針對監測對象分類制定產業發展項目。對具備產業發展條件的監測對象，根據其自身特點優勢，以縣為單位規劃發展鄉村特色產業，發展林果、農副產品加工、設施農業和庭院經濟。發展電商、光伏、鄉村旅游等新產業新業態，做好農產品的品牌創建、輸出、營銷工作。二是扶持和培育集中安置社區的致富帶頭人（企業），支持農戶創業。培育當地的龍頭企業、致富帶頭人、新型職業農民、家庭農場、農民專業合作社等新型農業經營主體；鼓勵專業化社會服務組織、現代農戶家庭農場、返鄉入鄉創業帶頭人等創新發展農業，支持龍頭企業與農民合作社、家庭農場組建產業化聯合體，將先進適用的品種、技術、裝備、設施導入小農戶，培育一批家庭工場、手工作坊、鄉村車間等，讓“土專家”“鄉創客”和能工巧匠在農村創業中發揮引領作用，帶動監測農戶融入產業利益鏈條，完善利益聯結機制。三是在集中安置點實施產業聯村，打造完整產業鏈。對不同區域的自然稟賦和地理環境進行分析研判，統籌產業資源，打破區域限制，成立聯村黨組織，實施產業聯村，優化產業布局和資源配置。因地制宜規劃和打造原材料供應鏈和產品深加工鏈，一方面降低原材料供應成本，提高產品附加值；另一方面形成規模生產，提高抵御市場風險的能力，增強發展可持續性和穩定性。四是制定統一的農產品標準，提高農產品質量，加強對農產品質量的檢測和監管。五是促進現代化農業裝備的推廣和農產品烘干冷鏈物流的發展。四川省民族地區的優勢特色農產品以蔬菜糧食、生鮮水果、肉類產品為主，目前產業發展受阻的重要原因是缺乏快捷的物流體系、專業的農產品烘干設備、廣泛便捷的冷鏈物流。應統籌推進倉儲保鮮、冷鏈物流等建設，培育形成結構合理、鏈條完整的現代農業產業體系，實現農業全產業鏈高質量發展。六是完善安置點居民的金融幫扶政策。完善監測戶的創業擔保貸款政策，支持落實優勢特色農產品保險，落實脫貧人口小額信貸政策。

2.強化集中安置點就業幫扶措施，提高農戶持續增收能力。通過多元渠道將農村剩余勞動力輸送出去，為農戶提供持續增收渠道，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效性和可持續性。尤其要把易地扶貧搬遷集中安置群眾、農村易返貧致貧人員、就業困難人員定為就業幫扶工作的重點對象。加強動態監測、建立就業精準幫扶機制，確保集中安置點家庭和有勞動能力的監測戶至少有1人就業，確保農村易返貧致貧人員和就業困難人員不因失業而返貧致貧。建議針對易地扶貧搬遷集中安置點的監測戶實施有針對性的就業幫扶措施：一是重點加強對集中安置點勞動力的職業技能培訓。加強對監測戶和其他農戶的技術培訓，持續實施“職業農民培訓”“農村實用技術培訓”等培訓活動，從思想上加深農戶對現代化農業的認識，從技術上對農戶進行農業技術培訓；并搭建用工信息平臺，持續實施支持扶貧車間的優惠政策，保障無法外出務工的監測戶能就地就近就業。二是加大集中安置點的勞務輸出力度。持續實施“勞務輸出鞏固提升行動”，發揮東西部協作、對口支援作用，精準開展勞務對接，擴大監測對象外出務工規模。三是健全回引優秀農民工返鄉就業創業機制。鼓勵并支持有能力、有技術、有想法的優秀農民工返鄉創業帶動就業，實施農民工返鄉創業培訓，做好返鄉失業人員再就業工作。四是合理開發集中安置社區的公益性崗位。統籌利用公益性崗位，護林員、護路員、護草員、護水員等鄉村公益性崗位向監測對象傾斜，健全動態的崗位管理機制，優先安置特殊困難監測對象，促進就近就地就業。五是加強在外務工人員的黨建工作。實施優秀農民工黨員發展專項計劃，分層級培養黨員、村級后備力量和村黨組織書記，發揮農民工黨員先鋒模范帶頭作用。

（三）優化安置點社會治理工作

堅持黨建引領易地扶貧搬遷安置點社區治理，優化安置點村（社區）黨組織設置，推進基層黨組織標準化建設，做好黨建帶群建工作，發揮黨組織陣地功能。配強安置點村（社區）黨組織帶頭人隊伍，實施干部專職化管理，抓好黨員發展培養，嚴格黨員教育管理。健全安置點村（社區）黨組織建設工作協調會商機制，加強基層自治組織建設，推行網格化管理，組織開展結對幫帶活動，推廣黨員志愿者服務。推動構建黨建引領下的安置點社會治理體系，增強搬遷群眾的獲得感、幸福感和安全感。

1.打造共建共治共享的基層社會治理格局，建設自治法治德治“三治”結合的鄉村治理體系。形成黨建引領、多方參與、共同治理的搬遷安置點治理體系和共建共治共享的體制機制，以創建“平安社區、智慧社區、無毒社區”為目標，將安置點建設成為集新環境、新服務、新產業、新民風、新生活于一體的美麗幸福文明和諧新家園。

2.因地制宜地根據集中點特點進行社會治安管理。充分研判安置點存在的個性治理問題，有針對性地建立健全治安管理、矛盾排查、戒毒康復等配套工作機制，確保治理工作的實效性和針對性。強化安置點社會治安保障工作，構建黨建引領的安置點社區居民共建共治共享的基層社會治理格局。

（四）完善安置點基本公共服務體系

要妥善解決自發搬遷人口在集中安置社區的戶籍、就業、就醫、就學、產業發展及安全住房建設等問題，實施基礎設施補短建設及公共服務資源優化配置，實現搬遷對象生產生活條件明顯改善，享有便利可及的基本公共服務。

1.加強集中安置社區的健康幫扶力度，杜絕因病返貧。一是持續實施并加強醫療救助機制。協調落實監測對象城鄉居民基本醫療保險、大病保險、醫療救助、大病救助、慢性病簽約服務、先診療后付費、醫療費用控制等政策措施。二是加強對醫療衛生人才隊伍的建設。每個集中安置點根據規模大小至少要配備一個衛生院，衛生院至少配備一名全科醫生，逐漸改善基層衛生人才學歷和職稱結構。探索建立縣域醫療衛生服務新體系和運行新機制，提高集中安置點的醫療衛生服務水平和質量。三是逐步將集中安置社區居民的醫療保障納入基本醫療保障體系。健全基本醫療保險、大病保險、醫療救助三重保障制度，發揮衛生扶貧救助基金、醫藥愛心扶貧基金的保障功能，減輕集中安置點低收入人群看病就醫的經濟負擔，防止發生因病返貧致貧。四是探索并試點實施監測戶居民定期體檢行動。動態監測農村居民身體健康狀態，早發現致病風險因素并及早治療，盡量杜絕“小病拖成大病，大病拖垮家庭”式的返貧致貧現象。五是持續開展緝毒執法、禁毒社會化等工作。大力推進科技禁毒建設，持續加強禁毒宣傳，健全完善戒毒康復工作體系。

2.完善安置點教育設施建設，增強造血能力。一是動態監測搬遷居民中義務教育階段適齡兒童、少年失學輟學現象，以便及時進行勸返或者送教上門。二是繼續落實家庭經濟困難學生生活補助等幫扶政策，協調落實“雨露計劃”、助學貸款、獎助學金、其他教育補助等政策覆蓋監測戶。三是繼續落實家庭經濟困難學生資助政策和民族地區教育幫扶政策，持續落實“一村一幼”和民族地區“學前學會普通話”行動。四是進一步優化集中安置點中小學校和幼兒園的數量、質量和布局結構，提高學前教育和義務教育優質教育資源均衡水平。五是進一步加大教師隊伍建設支持力度。設立民族地區教師幫扶基金，通過開展教師購買服務試點、增加生均公用經費等方式，解決因財力不足造成優質教師匱乏的難題。繼續開展民族地區教育幫扶活動，增加支教教師數量、適當延長幫扶時間，以此作為不斷提升教學質量和教師素養的補充手段。

3.持續完善基礎設施建設，鞏固拓展脫貧攻堅成果。一是深化飲水安全保障。對集中安置點進行全面排查，找出仍存在缺水問題的村莊和社區，統一配套打造水井和購買供水設備的資金，解決缺水問題。協調落實飲水安全提升工程、自來水入戶管網改造和維護等政策。進一步完善農村供水網絡，加強規模化集中供水工程建設，提高農村供水保障應急處置能力，加強農村的水源地保護和水質監測。二是持續完善農村交通路網建設。重點在全面完善并提升幫扶村的直連道路，保障撤并建制村與新村委會直連道路暢通，持續完善并達到路面標準（4.5米及以上）和道路質量，增強農村路網支撐產業和旅游發展的能力，保障重要產業園區、旅游景區的道路與既有路網銜接順暢。繼續加強縣鄉村三級物流體系建設。

（五）優化調整安置點幫扶力量，提升治理效能

1.要做好從脫貧攻堅幫扶力量向鄉村振興工作過渡的銜接。貫徹落實《中國共產黨農村工作條例》，建立前后銜接、上下聯通的鄉村振興工作體系，配合做好中央、省開展定點幫扶，做好方案制定、干部選派、項目資金支持等配套服務工作。

2.優化幫扶干部隊伍。從數量到質量上優化幫扶干部的結構和能力，探索并詳細制定“干部回鄉繪藍圖”行動方案；結合脫貧村既有的駐村幫扶力量，安排在職在編機關、企事業單位公職人員回家鄉參與村莊發展規劃編制，探索開展“干部規劃家鄉行動”，確保每個村（社區）均有國家公職人員參與規劃編制，向重點鄉村持續選派駐村人員參與村莊規劃編制。

3.調整和提升幫扶隊伍能力。適當增派教育、醫療、規劃、農業、水利等鄉村振興急需緊缺專業人才。對縣、鄉、村三級黨組織書記開展防止規模性返貧和鄉村振興的輪訓，提升干部思想認識和工作能力。開展實施鄉村振興戰略考評激勵。實行縣鄉黨委、政府主要負責人和農村基層黨組織書記抓鄉村振興責任制，加強鄉村振興宣傳工作，在全社會營造共同推進鄉村振興的濃厚氛圍。

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