新疆兵團“師市合一”體制法律問題淺析

王曉璐 陳士齋

“師市合一”是一種特殊的地方政府，其外部表現和內部運作模式具有一定的特殊性，是兵團的特殊制度和自治區地方人民政府的管理相結合，是推進兵團城鎮化建設，特別是管理體制和市場經濟的有效途徑。從法學的視角出發，分析“師市合一”體制實行的現狀，存在的問題，結合新疆的實際情況，探索如何合理解決這些問題，以確保“師市合一”體制能夠長期存在和發展。

2010年5月的中央新疆工作座談會強調：“要把城鎮化、新型工業化、農業現代化作為兵團特殊體制和社會主義市場經濟體制緊密結合的有效措施。”2012年1月，新疆生產建設兵團政委車俊在兵團黨委六屆十次全委（擴大）會議上首次正式提出新時期兵團要從“屯墾戍邊”轉變成“建城戍邊”。“屯墾”的含義是軍隊駐扎在某一地區并且進行開墾建設，這主要是建國初期兵團需要完成的任務，隨著經濟的發展，現實情況的不斷變化，兵團的這一歷史任務也需要作出相應的調整。“建城戍邊”則是兵團新時期需要完成的新任務，兵團“建城戍邊”任務的提出既是對屯墾戍邊內涵的進一步豐富，也是對屯墾戍邊形式的創新。

兵團“師市合一”體制是建設城市的一種開創性工作，同時也為推進兵團城市化建設、加快兵團專項管理體制的建立和實現全面的市場經濟的有效途徑。對“師市合一”體制的研究，應當從其中的法律問題著手。在“師市合一”體制下，進一步研究兵團城市政權建設中的法律問題，實現兵團城鎮體系建設的合法化具有重要意義。

“師市合一”體制的基本內涵

兵團的特殊性體現在其首要任務是屯墾戍邊，因此，不僅具有一般政府的職能，同時還必須具有“兵”的屬性，這就是為什么兵團都是以“師團連”的形式進行稱謂，連隊內部的人員稱為職工，同時被納入民兵編制。基于此，在一定程度上我們可以認為，“師市合一”體制是在當前我國原有特別建制政府模式下，特別建制地方政府類型一種新的發展。[1]

總體而言，“師市合一”體制有“石河子模式”和“阿拉爾模式”兩種類型。

“石河子模式”是兵團第八師機關與自治區直轄的石河子市人民政府機關及其各所屬部門實行一個機構、兩塊牌子，合署辦公的方式。在兵團和自治區的雙重領導下，分別在師屬區域和市轄區域內依照國家和自治區的法律、法規，行使第八師和石河子市人民政府賦予的職能。

“石河子模式”的“師市合一”體制具有四方面的基本特征：第一，石河子市屬于縣級市，擁有完備的組織機構，包括市人大常委會、市人民政府、市人民政協等組織機構；第二，第八師和石河子市的黨委和紀委內部配備同一套班子；第三，第八師和石河子市的黨、政、群機關部門是同一批人員，合署辦公，分別應兵團和自治區的需要，履行師行政部門和市政府部門應有的職能；第四，根據師市黨委的統一領導和安排，分別結合師屬轄區范圍內的具體情況和石河子市域范圍內的情況開展工作。

“阿拉爾模式”是“師市合一”體制中的另一種模式，與石河子市的模式不同，阿拉爾所屬的一師的師部在阿克蘇地區，與阿拉爾相距100多公里。因此，一師專門派師黨委常委、常務副市長全面負責阿拉爾市的管理，其他師市常委不負責管理。由于師市駐地不同，雖然其師和市的黨委和紀委由同一批人員和機構組成，但其他機構受地理原因的限制仍然未實現統一，這樣導致的問題是師與市的政府各自擁有一套機構，分開辦公，人員冗雜，不利于行政效率的提高，政府部門職能不到位。

法治視角下兵團“師市合一”體制的

制度優越性和不足之處分析

一種制度的產生必然有其存在的原因，也即具有一定的合理性，同時，新生事物必然需要經歷一定的時期才能夠漸漸發展成熟。“師市合一”體制中也必然存在它的優缺點，下面將詳細論述該體制中的優越性和缺陷。

1、兵團“師市合一”體制的制度優越性

“師市合一”體制的建立，確保國家最高行政機關國務院賦予新建市行政主體資格，也就能夠從根本上解決由于兵團行政主體不明確引起的很多問題。新疆維吾爾自治區人大和人民政府僅對兵團的一級行政授權，而由于兵團的法律地位不明確，無權自己設立行政機構，因此師、團的行政機關應當由誰來設立和授權不明確。即使已被新疆維吾爾自治區人大和人民政府授權的部門，由于授權的內容不夠具體，也導致這些機構行政執法中遇到很多困難。此外，應當授權設立的很多行政事項還未授權，一些應由兵團管理的行政事項空缺大。[2]因此，“師市合一”體制確立了兵團新建市的行政主體資格，從而從根本上解決了上述問題。

兵團“師市合一”體制確保了政府在一定范圍內的執法權，有利于兵團更好地發揮其特殊的職責使命，實現“三大作用”。“師市合一”體制使得兵團具有了政府職能，自然享有了一定的城市公共管理職能，如購物中心、地下管道、公共綠地等，兵團城市的形象也可以隨之提高；稅收管理權的獲得可以使兵團通過稅收優惠政策的方式，吸引外地企業來兵團城市投資辦廠，推動兵團城鎮建設。

兵團在發揮特殊職責使命中，其中很重要的一點就是調節人口結構，兵團“師市合一”體制建設使兵團人感受到自己管理當地事務的“主人翁”地位，小到郵政編碼，大到人民政府的職權，從而使兵團職工獲得歸屬感，這有利于將人口聚集到兵團，實現優化人口結構的功能。同時，授予兵團行政執法權，有利于規范政府的行為，實現依法行政，保障公民的合法權益，也確保反恐維穩工作的開展沿著法律的軌道有序進行。

兵團城鎮的發展不僅有利于自身的建設，同時對新疆的區域經濟發展也有很大的促進作用。此外，兵團城鎮建設與內地城鎮相比，還有一個特殊的作用，那就是更具有促進邊疆穩定的功能。邊疆的穩定關乎國家大局的穩定，強大兵團就是為“安邊固疆”出了一份力。因此，兵團“建城戍邊”的職責使命應當得到進一步的發揮，通過健全“師市合一”體制，有助于完善兵團的城市建制，有助于兵團法治建設，從而確保兵團城市發揮其輻射帶動周邊的作用和維穩戍邊的功能。

2、兵團“師市合一”體制制度存在的不足

兵團設市建鎮之后，需要按照現代的法治政府的方式實施治理，由于兵團最初由部隊集體轉業組建而成，雖然經過多次改革實現了一些轉變，但是傳統的軍事化管理方式在兵團仍然存在，這與“師市合一”所追求的依法行政和法治政府不相適應。所以在“師市合一”體制下，政委同時兼任市委書記，師長同時兼任市長，兵團特殊管理體制如何與政府管理體制結合，有一定難度。

“師市合一”體制下，如何對部門經費進行分配和管理，制度規定尚未清晰。目前“師市合一”體制下師市的經費開支放在一起，但是師與市的經費來源不相同，市這一塊的經費要經過人大審批，有比較嚴格的監督約束機制，而師這一塊的經費開支不需要經過人大，由師黨委自行決定，在申請經費和使用經費方面，如何分配、如何管理應當有進一步細化的規范。

兵團的十個城市都屬于新疆維吾爾自治區直轄的縣級市，但實際上是由兵團自己管理。然而，由于兵團的法律地位不明確，行政組織法又未對兵團、師管理市作出明確規定，事實上，兵團、師對市的管理具有違憲的嫌疑。十八屆四中全會指出，依法治國首先要堅持依憲治國，憲法具有最高的法律權威，不容違反，因此，這種在管理上沒有法律依據的現狀不能適應國家法治建設的發展。

縣市政權的穩固需要有一定數量的鄉鎮政權作為基礎，這也是行政組織法規定所體現的內涵之一。兵團目前的十個城市，已經建成44個建制鎮，為兵團城市打下了較為穩固的基層基礎。但兵團應當進一步加大“團鎮合一”的建設力度，成立更多的建制鎮，同時，賦予建制鎮相應的職權，以明確鎮政府的權責范圍，依法治鎮。

另外，正如前文所述，“阿拉爾模式”中的師機關和市政府不在一起，二者相距100多公里，這給“師市合一”的實踐工作帶來很多困難。這種情況導致市的發展受到師機關所在地的牽制，經濟以及行政方面的發展都較為緩慢。

“師市合一”體制中的法律問題對策建議

1、兵團新疆城市如何獲得法律依據

法治兵團建設順應當前民主政治建設發展的需要，同樣是兵團目前發展的中心議題。推進兵團法治建設，首先需要解決的就是兵團的法律地位的問題。兵團法律地位的不明確也是阻礙“師市合一”體制順利開展的關鍵癥結所在。組織的合法性是其充分發揮當地事務管理，并且實現與中央步調相一致的前提，否則將無法在現有的制度環境中進步和發展。因此，“師市合一”體制的成功建立在明確兵團的性質與地位的基礎之上。

兵團現有的十個市都屬于新疆維吾爾自治區直轄的縣級市，他們的設立由國務院批準。因此，兵團“師市合一”體制的成立、存在、發展符合國家法律規定，因為他的存在得到國家最高行政機關——國務院的認可。但是，因為行政組織法中并未對兵團“師市合一”這種特殊的行政組織形式作出規定，因而兵團的這種體制屬于一種非正常化的行政組織。除此之外，“師市合一”體制中師與市之間的關系較為復雜，如何能夠很好地處理二者之間的關系，既使師發揮其原有的設置初衷，又能夠將現代的市的治理方式被運用其中，還未有明確的方法。因此從以上角度看，兵團“師市合一”模式在實踐中存在一些問題。面對上述問題，總結省直管縣制度、新疆天北新區以及法國省直管縣制度的經驗，從法治的角度出發，有以下對策。

為貫徹落實黨中央治疆方略、黨中央和自治區黨委關于兵團深化改革的意見，2017年11月29日新疆維吾爾自治區第十二屆人民代表大會常務委員會決定“設立自治區人大常委會兵團工作委員會，作為自治區人大常委會的派出機構。”[3]2018年1月18日新疆維吾爾自治區第十二屆人民代表大會常務委員會的決議，由自治區人民政府將2190項行政職能和行政執法權清單印發新疆生產建設兵團，自2018年2月1日起新疆生產建設兵團在所轄區域依法行使行政職能和行政執法權。[4]至此，兵團擁有了兵團立法需求的建議權，在兵團轄區內首次擁有了法律確認的2190項行政職能和行政執法權，解決了長期以來兵團“黨政軍企合一”中“政”的職能不健全、不明確問題。

延申市的管理范圍：目前，新建市的范圍僅僅限于市區內，市區外已由國務院劃撥給新建市管理的部分團場，事實上目前并沒有真正納入到市的運行管理當中。團場職工群眾無法享受到市政建設的好處和福利。應當將劃歸兵團新建城市管理的團場全權交由市管理，改變市政府只能管理城區范圍的狀況。

在開展以上工作時，應當注意幾個問題：機構的設置和職能的安排要確保人事權責的統一，管人和管事如果不統一，工作過程中人員不容易被調動起來，權責如果不統一則有可能導致濫用職權等行為。還有司法銜接原則，政府的行政行為應當被納入行政訴訟的受案范圍當中，從而確保司法對行政的制約與規范的作用。

2、兵團新建城市政權組織的法治化

由于兵團的性質不明確，法律地位尚未被確定，兵團新建城市政權組織與地方政權組織相比，在行使行政管理等方面的職權時更加缺少法律依據，在依法治國的大環境下，自治區地方政府著力提升法治能力的同時，兵團新建城市政權組織更加需要加強法制建設，具體來講，可從以下幾方面努力：

在全國人大制定的《地方組織法》基礎之上，向全國人大或其常務委員會提出申請，由他們根據兵團的實際情況制定兵團各級各類組織法，從而形成較為完善的兵團組織法法律體系，具體包括《新疆生產建設兵團組織法》《新疆生產建設兵團師組織法》《新疆生產建設兵團師市合一組織法》《新疆生產建設兵團場鎮合一組織法》等。組織法主要是對政府的職權行使的方式、權限以及程序作出的規定，兵團各級各類組織法應包括兵團各國家機關設置的法律依據，以及相互之間運作的關系；兵團地方政權各國家機關行使職權受相應上級部門或其他相關部門的監督。兵團各地方政權機關在制定自身的組織法律條例時，必須在符合兵團組織法的基礎之上。

在設立兵團組織法的基礎之上，兵團的地方政府機構也應當有自身的組織條例，如《新疆生產建設兵團五家渠市人民政府組織條例》等。各地方政府機構自身組織條例的制定和修改由同級人民代表大會行使。權力的行使必須有邊界，應當有法律的規制，任何人民政府的設立，必須建立在合法的前提之下。此外，雖然部分政府機構的設立不需要通過法律才能得以設立，僅僅通過上級部門的批準即可，但是通過法律對其數量加以限制，能夠較好地控制機構的數量，防止行政人員冗雜、行政效率低下。

必須加強兵團地方各級人大對其同級的人民政府組織的監督。一個有效的監督方式就是通過財政預算按部門審議的方式進行監督。兵團各級人大在審議財政預算時，應當嚴格控制和管理臨時辦事機構的設置：人大可以通過預算金額表格的形式，監督臨時辦事機構設置的情況。具體實施辦法包括，要求政府部門申請財政撥款時，必須詳細列明預算的金額及具體用途，如果有新設臨時機構需要增加預算的，應當詳細說明理由，經兵團人大審議，符合要求的才能夠撥款。

參考文獻

[1]顧光海：《現代組織視域下兵團體制轉型研究》，武漢：武漢大學出版社，2013。

[2]王彪，盧大林：《兵團師市合一體制下新建城市政權建設的三個現實法律問題》，載《石河子大學學報（哲學社會科學版）》，2013（5）：20-23頁。

[3]《關于設立兵團工作委員會、授予新疆生產建設兵團行政執法權的決定》，載《新疆人大（漢文）》，2017（12）：23-24頁。

[4]《新疆維吾爾自治區人民代表大會常務委員會關于批準<自治區人民政府授予新疆生產建設兵團行政職能和行政執法權的決定>的決議》，載《新疆日報》，2018-01-19（1）。

作者簡介

王曉璐 新疆生產建設兵團委員會黨校法學教研部講師

陳士齋 新疆生產建設兵團委員會黨校行政學教研部副教授