普惠性學前教育服務發展路徑的國際經驗及啟示

王藝芳 姜勇

摘? ?要： 大力發展普惠性學前教育服務，達成“服務充分性”“服務均衡性”“服務公益性”“服務可及性”是世界主要國家普惠性學前教育服務的基本定位。研究發現：一些國家主要通過調整財政投入結構、促進供給多元化，確保服務充分性；通過優先發展經濟落后地區學前教育、制定處境不利兒童傾斜政策，確保服務均衡性；通過明確政府公共性職責、構建公立學前教育機構為主的辦園模式，確保服務公益性；通過實施普及普惠項目、搭建“機構—社區—家庭”三位一體的綜合保教網絡，確保服務可及性。據此，新時代我國普惠性學前教育服務的發展要完善經費投入機制、優化教育資源配置、落實政府主導責任、推進弱勢兒童普惠項目，以實現普惠性學前教育服務的充分、均衡、公益、可及。

關鍵詞： 普惠性學前教育；學前教育服務；發展路徑

2015年聯合國通過了《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》，明確提出“確保公平、全納、有質量的教育，增進全民終身學習機會”的教育發展目標1， 核心是通過建立終身學習路徑，關注不斷擴大所有教育層次的入學機會，促進全納、公平、有質量的教育和學習結果。2 歐洲多國也逐步將學前教育納入政府工作議程，將可獲得、有質量、付得起的普惠性學前教育服務作為發展方向。3 2017年，黨的十九大報告提出“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”。4 公共教育服務的發展和服務體系的建設是保障人民獲得感的重要途徑。大力發展普惠性學前教育服務，達成“服務充分性”“服務均衡性”“服務公益性”“服務可及性”已成為世界主要國家普惠性學前教育服務的基本定位。本研究梳理和總結普惠性學前教育服務發展路徑的國際經驗，以期為新時代我國普惠性學前教育服務的發展提供借鑒與啟示。

一、國際學前教育改革趨勢：大力發展

普惠性學前教育服務

縱觀《美國聯邦教育部戰略規劃（2014—2018年）》、澳大利亞《兒童早期教育和保育人員發展戰略》、歐盟《歐洲教育和培訓合作2020戰略框架》、聯合國教科文組織《中期教育戰略（2014—2021）》與《教育2030行動框架》等多個國家和組織近年出臺的文件可知，提高學前教育普及、普惠程度，大力發展普惠性學前教育服務已成為世界學前教育改革的潮流和趨勢。1 2017年，歐洲委員會通過的《關于促進和保護兒童權利的指導方針（修訂）》指出，要以維護兒童權利為基本原則，不讓一個兒童掉隊，保障所有適齡兒童享受高質量學前教育服務2，提供可獲得、付得起、有質量的普惠性學前教育服務的發展方向日益明確。

1840年，德國教育學家福祿貝爾創立的世界上第一所幼兒園就帶有普惠性。英國的“確保開端兒童中心”旨在為最弱勢兒童和家庭提供支持與幫助，是英國發展普惠性學前教育服務的重要舉措之一。3 2010年，我國在《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》中明確指出“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性”。4 可見，大力發展普惠性學前教育服務成為許多國家學前教育服務的基本方向，也是應對新一輪科技革命、提升教育競爭力、推動教育為國家未來發展做準備的重要途徑。下文將探討世界主要國家如何圍繞達成普惠性學前教育的服務充分性、服務均衡性、服務公益性、服務可及性探索了多元發展路徑。

二、普惠性學前教育服務發展路徑的國際經驗

1.確保普惠性學前教育服務充分性的發展路徑

服務充分性主要指向普惠性學前教育服務資源供給的充分性、充足性，是提高普惠性學前教育服務規模效率、實現普惠性學前教育服務均等化的重要前提和保障。普惠性學前教育服務的充分性目標有三個方面的內涵：一是供給數量是否滿足公眾需求；二是供給質量是否符合公眾要求；三是供給結構是否合理，如師資隊伍結構等。一些國家主要通過調整財政投入結構、促進供給多元化保障普惠性學前教育服務的充分性。

（1）調整財政投入結構

世界主要國家日益注重調整普惠性學前教育服務財政投入結構，保障普惠性學前教育服務充分發展，主要的財政資助途徑有三種：一是政府利用公共投資計劃直接撥款。美國主要通過公共投資計劃的形式保障財政投入持續穩定增長，為學前教育項目投入大量財政，有效提高了學前教育服務發展水平。韓國政府通過直接提供財政撥款的方式來支持學前教育機構設施和運營，負責支付機構人員的工資和培訓費用。5 二是稅費減免、學費補貼和育兒津貼。英國政府針對低收入家庭采取“工作家庭稅收減免”的優惠政策，還通過稅收抵免覆蓋了家長70%的托幼費用支出，以減輕家長負擔。6 瑞典規定第一個幼兒入園所需繳納的費用最多占家庭收入的3%，第二個和第三個幼兒最多占2%和1%。7 三是實物補助。芬蘭政府負責為每一位正在接受普惠性學前教育服務的適齡兒童提供免費的食物、學習資料、健康護理服務和牙齒保健服務。韓國政府也通過實物援助對普惠性學前教育服務提供支持，教學設備是其財政投入的重要方向之一。8

（2）促進供給多元化

21世紀以來，許多國家的普惠性學前教育服務供給方式呈現多元化趨勢。政府在提供直接教育公共服務供給的同時，也積極開展間接教育公共服務供給的探索，將市場、社會等多方力量引入學前教育服務領域，而市場和社會等多方供給主體的加入，使得政府的主導性職責更具綜合性與系統性。英國實施的“教育行動區計劃”接管表現不佳的公立學前教育機構，旨在提高教育薄弱地區的學前教育服務質量。9 美國猶他州“優質學前教育項目”采用社會影響力投資方式，利用社會資本對處境不利學前教育機構進行投入，是政府購買學前教育服務的新路徑。1 社會供給具體表現為鼓勵和引導非營利組織加入普惠性學前教育服務項目。此外，志愿供給和社會捐贈也是一些國家普惠性學前教育服務的重要供給源，具體方式包括志愿服務、無償捐贈、非營利收費服務等。

2.確保普惠性學前教育服務均衡性的發展路徑

服務均衡性主要指向普惠性學前教育服務資源分配的均衡性，強調普惠性學前教育服務的機會公平、資源公平、質量公平以及對弱勢群體的教育補償。在配置普惠性學前教育服務資源的過程中，政府要注重宏觀調控和特殊補償相結合，重點圍繞四個方面：一是縮小區域之間普惠性學前教育服務發展的差異；二是促進城市與農村之間普惠性學前教育服務均衡發展；三是縮小不同性質幼兒園發展的差距；四是保障弱勢群體兒童優先獲得普惠性學前教育服務。當前一些國家通過優先發展經濟落后地區學前教育、制定處境不利兒童傾斜政策，保障普惠性學前教育服務的均衡性，促進教育公平。

（1）優先發展經濟落后地區學前教育

立足公平、公益、普惠的基本立場，一些國家政府采取了經濟發展落后地區優先發展措施，以促進區域之間普惠性學前教育服務均衡發展。韓國政府自20世紀80年代以來，在農村大力發展公立園，農村幼兒就讀公立園的比例提高至1/3。新西蘭政府為農村偏僻和農牧地區的3—5歲兒童專門設立公立遠程學校，免費向當地幼兒提供學前教育服務。2 2000年，美國的農村教育成就項目（Rural Education Achievement Program，縮稱REAP）致力于為農村初等教育發展提供一系列補償對策。2002年，美國重新調整和定義REAP，著重發展“小型農村學校成就項目”和“農村低收入學校項目”，幫扶的對象主要有貧困生和獲取資助太少乃至無法達到預期目標的地區。一些國家還通過區域之間資源調控政策促進普惠性學前教育服務均衡發展，如日本各級別教師在不同地域的定期流動，有效平衡了經濟發達城市與偏遠地區學校的教師比例，縮小了區域師資水平差距。

（2）制定處境不利兒童傾斜政策

許多國家和地區通過制定政策優先扶持弱勢兒童群體，保障弱勢兒童普惠性學前教育服務機會與權利的公平性。3 美國《不讓一個兒童落后法》倡導保障每位兒童尤其是處境不利兒童擁有接受高質量教育的機會。法國《教育指導法》規定所有兒童均可根據家庭的要求從3歲開始進入幼兒園或兒童班學習，同時為優先照顧處境不利兒童，規定他們2歲起就可以入學。印度政府“在預算分配上優先確保屬于最弱勢群體的兒童”4， 基本形成了以中央政府為主、中央與地方責任共擔的弱勢地區學前教育財政投入格局。世界主要國家處境不利兒童政策傾斜的保障人群覆蓋貧困家庭兒童、特殊疾病兒童、流浪兒童、犯罪兒童、孤兒等群體，內容涉及政府財政資助、家庭稅賦減免、入學機會優先、學費減免等。

3.確保普惠性學前教育服務公益性的發展路徑

服務公益性主要指向普惠性學前教育服務產出對學前兒童個人和社會產生的價值與效益，即公共服務供給對象的功能和價值。整體來看，世界主要國家明確政府公共性職責，構建以公立學前教育機構為主的辦園模式，保障普惠性學前教育服務的公益性。

（1）明確政府公共性職責

推進普惠性學前教育服務發展，先要明晰普惠性學前教育服務的性質，確定政府在普惠性學前教育服務中的地位與作用。許多國家通過立法明確普惠性學前教育服務的性質、政府的職責與作用，以保障政府公共性職責有效履行。2002年，美國佛羅里達州“憲法修正案8”要求向州內所有4歲幼兒提供自愿、免費、普惠的學前教育項目。5 瑞典2010年頒布的《教育法》規定，無論嬰幼兒家庭的社會經濟地位如何，學前教育作為一般福利性服務對所有適齡嬰幼兒開放，并將學前保育教育權利擴展到所有1—6歲嬰幼兒，無論父母是否就業。1 世界主要國家均對普惠性學前教育服務的公益性做出不同形式的法律規定，推行一定的免費措施，而且不斷強化政府在普惠性學前教育服務中的主導責任。

（2）構建以公立學前教育機構為主的辦園模式

從國際發展趨勢來看，政府主導辦學的公立學前教育機構數量和比例呈現穩步上升趨勢。法國、盧森堡、匈牙利等國家政府直接舉辦和管理學前教育，這些國家的公立學前教育機構甚至逼近100%。發展中國家同樣建立了以公立學前教育機構為主的辦學體制，墨西哥占90%，巴西的比例為75%，古巴更是實行學前教育國有化制度。約旦政府在“走向知識經濟的教育改革”五年計劃（2003—2008年）中，明確提出要優先保障邊遠地區幼兒就讀公立園，這些地區的政府每年要新建40所公立園，同時為幼兒提供免費的午餐和衣服。2 大力建設公立機構是政府推進普惠性學前教育服務公益、普及的有效舉措，也是政府發揮作用和履行職責的重要體現。

4.確保普惠性學前教育服務可及性的發展路徑

服務可及性主要指向普惠性學前教育服務享用和獲得的便捷性。要使公眾方便可及地享用普惠性學前教育服務，一方面，要從供給角度提高普惠性學前教育服務的普及普惠水平，加強普惠性學前教育服務網絡建設；另一方面，要從公眾需求的角度提供經濟、時間、空間可及的普惠性學前教育服務。一些國家實施學前教育普及普惠項目，搭建“機構—社區—家庭”三位一體的綜合保教網絡，保障普惠性學前教育服務的可及性。

（1）實施學前教育普及普惠項目

許多國家開展普惠性學前教育服務的國家普及項目或農村普及項目，以保障普惠性學前教育服務的可及性。英國的“確保開端計劃”、孟加拉國的兒童早期發展項目、印度的兒童綜合發展服務項目、埃及的農村兒童項目、馬來西亞的學前教育拓展項目、法國的“教育優先區計劃”、美國的“開端計劃”和農村教育成就項目等，都是具有代表性的學前教育普及普惠項目。一般而言，這些學前教育普及普惠項目會結合幼兒和家庭的切實需求提供有針對性的服務。數據顯示，2000年以來，世界范圍內學前教育入學率增長了近2/33，學前教育的普惠、可及程度得到了顯著提高。

（2）搭建“機構—社區—家庭”三位一體的綜合保教服務網絡

普惠性學前教育服務建設的根本目標在于提升兒童早期保育教育質量，實現所有兒童全面發展。為此，一些國家的政府大力整合機構、社區、家庭資源，搭建優質、綜合的保教服務網絡，并且賦予家庭與兒童、學校與社區充分的責任和權利共同參與。英國政府于1997年推行“早期兒童優質服務中心”，這一以社區為基礎的早期服務機構改革的核心是“優質”“整合”。該項目以當地的托幼機構為運行中心，通過對兒童進行基于家庭支持的保育教育服務、成人教育、健康護理等一站式服務，滿足社區兒童和家庭的多樣需要，提高了普惠性學前教育服務的可及性。4 2000年，澳大利亞政府在年會報告上提出“家庭和社區振興策略”，幫助年輕父母平衡好工作、婚姻和家庭，提高嬰兒養育質量。5 日本也在當前保教機構的基礎上，建立以社區為基礎的“社區支援兒童養育中心”“兒童教育網”和“幼兒教育中心”等學前教育服務機構，旨在以家庭需求為基礎提供對應的資源，對普惠性學前教育服務進行延伸與整合。

三、研究啟示

世界主要國家普惠性學前教育服務的發展路徑為我國提供了啟示：新時代我國普惠性學前教育服務的發展要完善經費投入機制、優化教育資源配置、落實政府主導職責、推進弱勢兒童普惠項目，以實現普惠性學前教育服務的充分、均衡、公益、可及。

1.完善經費投入機制

在實現普惠性學前教育服務普及、普惠、安全、優質發展的過程中，需要政府承擔起更大責任，加大普惠性學前教育服務財政投入力度，完善普惠性學前教育服務經費投入機制，擴大普惠性學前教育服務有效供給。具體而言，一方面，要豐富普惠性學前教育服務供給主體，可以參照實際經濟發展水平確定政府的責任比重和財政支出，建立“政府—市場—社會”多元主體的普惠性學前教育服務供給體系；另一方面，要拓寬普惠性學前教育服務供給方式，結合國情推廣“公私合作伙伴關系”“公辦民營”“政府購買”“教育券”等，通過政府兜底為社會力量營造良好環境，調動社會力量的積極性。同時，我國可以借鑒政府和社會資本合作的教育模式經驗，通過吸納社會資金、監督基礎設施，提高普惠性學前教育服務資源利用效率，保證公共資源發揮最大效益。

2.優化教育資源配置

優化普惠性學前教育服務資源配置，首先，要大力興辦公辦幼兒園。《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》提出“大力發展公辦園，充分發揮公辦園保基本、兜底線、引領方向、平抑收費的主渠道作用”1，充分說明了國家對公辦幼兒園的重視。公辦幼兒園是平衡和調整我國當前公辦與民辦幼兒園比例、減輕教育部門辦園壓力、建立高質量普惠性學前教育服務體系的中堅力量。其次，要積極扶持普惠性民辦幼兒園發展，更多地提供普及、普惠的學前教育服務。《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》也明確指出“鼓勵引導規范社會力量辦園”，尤其“積極扶持民辦園提供普惠性服務”2，并提出要出臺和實施普惠性民辦園扶持與認定政策。在實施過程中可以加大公辦園與民辦園、優質園與薄弱園的結對幫扶力度，擴大優質普惠性學前教育服務資源輻射度，縮小城鄉和不同性質幼兒園的發展差距。

3.落實政府主導責任

我國政府大力發展普惠性學前教育服務，一方面，源于國家制度的調整和發展理念的轉變，具體包括國家福利制度的方向性調整、服務型政府執政理念的提出，都推動了政府在發展普惠性學前教育服務方面有所行動；另一方面，學前教育客觀上屬于公共服務體系的一部分，并由國家履行相關公共服務供給職責。落實各級政府在普惠性學前教育服務發展中的公共性和主導責任，是實現我國普惠性學前教育服務可持續發展的關鍵。在落實各級政府責任中必須堅持“省級統籌，以縣為主”的管理體制，明確省級和縣級政府在各自管轄范圍內的責任，以幼兒發展和家長需求為導向，提供符合需求、有質量的普惠性學前教育服務。同時，由省級政府承擔起欠發達地區普惠性學前教育服務財政投入的終極供給責任，明確和決定省、市、區（縣）政府在普惠性學前教育服務財政投入中的責任與作用。此外，基于中國特色的經濟政治制度和社會文化背景，各地可以根據當地普惠性學前教育服務的發展進度，嘗試分階段、分年限地提供“基礎性”與“多樣性”相結合的普惠性學前教育服務，滿足不同發展進度地區的需求。

4.推進弱勢兒童普惠項目

關注和滿足弱勢兒童的受教育權，實施“弱勢兒童普惠項目”是提高普惠性學前教育服務可及性的重要路徑之一。政府可以通過“弱勢兒童普惠項目”加大對落后地區普惠性學前教育服務的扶持，不僅要拓寬經費渠道，而且要落實辦園主體多元化。在實施“弱勢兒童普惠項目”過程中，要調查了解家庭和幼兒的需求，因地制宜地以實物援助、學費減免等多渠道財政資助形式，為貧困家庭兒童、經濟落后地區兒童、偏遠山區兒童提供高效的普惠性學前教育服務。此外，“弱勢兒童普惠項目”要擴大學前教育普及普惠項目的傾斜范圍和方式。城市弱勢群體和農村地區是普惠性學前教育服務重點關注的對象，他們主要集中在城市公立幼兒園和偏遠農村幼兒園，因此，可以對這些幼兒園的在園兒童采取特殊困難補助的方式，保障弱勢兒童獲得普惠性學前教育服務的機會。

International Experience and Implications for the Development Path of

Inclusive Preschool Education Services

WANG Yifang1， JIANG Yong2

（1. Shanghai Institute of Early Childhood Education， Shanghai Normal University， Shanghai， 200234;

2. Faculty of Education， East China Normal University， Shanghai， 200062）

Abstract： It is the basic positioning of inclusive preschool education services in major countries in the world to fully .develop inclusive preschool education services， and to achieve the four goals of “sufficient service”， “service balance”， “service for public welfare” and “accessibility of service”. This study has found that some countries mainly adjust the structure of fiscal investment and increase the diversification of supply to ensure sufficient service; that they prioritize the development of preschool education in economically backward areas and make preferential policies for disadvantaged children to ensure service balance; that they clarify the governments public responsibilities and build a public preschool education institution-based model of running a kindergarten to ensure service for public welfare， and that they make inclusive projects available to as many people as possible and build a comprehensive education network of “institution， community and family” to ensure accessibility of service. Therefore， for the achievement of those four goals， the development of inclusive preschool education services in the new era needs an improvement in the funding investment mechanism， the optimization of the allocation of educational resources， the implementation of the governments leading responsibility， and more provision of inclusive programs for disadvantaged children.

Key words： inclusive preschool education， preschool education services， development path

基金項目：本文系國家社科基金2018年度重大項目“我國普惠性學前教育服務體系建設的路徑和機制的研究”（項目編號：18ZDA336）的研究成果之一。

作者簡介：王藝芳，上海師范大學學前教育學院師資博士后，主要從事學前教育政策與教育評價研究；姜勇，華東師范大學教育學部教授，博士生導師，博士，主要從事學前教育政策與教育基本理論研究。

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4? 中共中央國務院：《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》，載中央政府門戶網站：http：//www.gov.cn/zwgk/2010-11/24/content_1752377.htm，最后登錄日期：2022年7月15日。