縣級國資國企改革發展路徑研究

福建省國資委、福建省國資管理學會聯合調研組

近年來，各地縣級政府逐步重視國有資產管理。為更好地推動縣級國資監管和國有企業改革發展，逐步完善全省國資“一盤棋”監管“全覆蓋”，我們在對福建省縣級國資國企調查的基礎上，重點對福安市國資國企做了深入調研，通過剖析福安市國資國企現狀和改革情況，力求找到適合縣級國資的監管模式和國企改革發展的重要路徑。

福建省縣級國有資產及管理體制基本情況

截至2022年9月，福建省縣級經營性國有資產總量19340.17億元，負債總額12439.66億元，所有者權益總額6900.51億元。全省89個縣市區，共有國企3658戶，職工101881人，全年營業收入1231.13億元，利潤總額-16.87億元，凈利潤-24.94億元。同2016年底數據相比，資產總額、負債總額、所有者權益出現大幅增長。

在縣域經濟高速發展的背景下，除公共領域的國企外，隨著城市建設和區域經濟發展的市政建設、舊城改造以及高速公路、開發區、工業園區等基礎設施建設聚集了大部分新增國有資產。由于主要是基礎設施建設，加之沒有有效管理和經營，效益較差。在權益大幅度增長的同時，利潤總額和凈利潤呈現下滑趨勢。

隨著地方債管理常態化和問責制推出，原有融資模式難以為繼。為突破困境，各地政府開始探索新的管理體制和經營管理模式。部分縣市區開始設立事業編制的國資管理中心，編制人員少的五六人，多的十余人，并設立黨委或黨工委，負責縣級國有資產的黨建工作，反映了縣級國資國企改革的新動態。

福安市國有資產監管現狀

2019年12月，由寧德市委編辦批準，福安市成立“福安市國資與金融服務中心”，為正科級事業單位，負責管理國有資產的日常事務，2021年11月更名為“福安市國資服務中心”，下設綜合股、資本運營股、金融股、財務審計股，編制7名。目前下轄城投集團、農墾集團、產投公司三家集團（公司）和一家國投公司。截至2021年12月，四大集團資產總額190.36億元，負債總額116.68億元，所有者權益73.68億元。其中，獨立自主開展生產經營活動的商業類資產共35.75億元，占18.78%；以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務或承擔政府性任務等公益類項目和融資平臺類資產154.6億元，占81.22%。

除國資系統企業以外，截至2022年5月，仍有由部門、開發區及鄉鎮街道管理的企業及經營性資產總額約8.05億元，負債3.83億元，所有者權益4.22億元，其中評估后的資產總額增值4.13億元，資產總量為12.18億元。

從福安市看福建省縣級國有資產的特點

縣級國企的定位不同于央企和省企。在縣級政府現有投融體制未根本性改變的情況下，縣級國企作為政府融資平臺和城市建設的主要力量，其任務主要圍繞城市建設發展，服務民生，做好城市建設配套服務，并為此開展融資。福安市國企是以完成市委市政府的任務為主，市場化經營為輔，真正參與市場競爭的國有資產的份額較小。縣級國企在區域經濟中主要發揮城市建設商作用以及供水供電、污水處理、城市公交等民生服務。

部分企業主要作為地方政府的融資平臺。為保障上述投資任務的完成，縣級政府會通過劃撥土地、房產、資源等，組建一個資產和現金流達到融資標準的企業，輔之以財政補貼等作為還款保證，承擔城市建設的融資任務。福建省縣一級在2017—2021年5年間分別融資427.82億元、295.79億元、441.25億元、459.84億元和607.305億元。縣一級每年均有幾百億元的融資，且從融資余額來看，截至2022年9月，縣一級融資余額達到5030.17億元。

縣級國企的市場化是有限度的市場化。從福安市資產分布情況看，商業類資產35.75億元，占18.78%；公益類項目和融資平臺類資產154.6億元，占81.22%。縱覽福建省89個縣市區，能獨立自主走向市場的企業，主要是有資源優勢、技術優勢、歷史傳承的紫金礦業、永安林業、片仔癀等，但這類企業畢竟是少數，大部分縣級國企對政府的依賴還比較顯著，尚未形成有規模、具備市場競爭力的代表性企業，因此這種發展模式難以推廣。就福安市而言，參與市場競爭的資產是農墾集團，而農墾集團則依賴有170多年歷史的坦洋工夫紅茶的品牌優勢和當地自然條件形成的茶資源參與市場競爭（該茶1915年與茅臺酒同在萬國博覽會贏得金獎，躋身國際名茶品牌行列，是閩紅三大功夫茶之首）。

部分縣市區已開展監管模式改革。從調查情況看，不少地方政府意識到需要專門的機構管理國有資產，部分縣市區開始設立事業編制的國有資產管理中心，行使出資人職責，開展縣級國資監管模式的改革。福安市黨委政府也著手推進此類改革，但由于歷史債務等原因造成國企和財政難以徹底分割，因此產生雙監管模式，即國資管理機構負有日常監管職責，財政負責管理產權、對外開具證明文件等職責，有的監管事務還需要由政府協調二者的關系，避免國資監管失控。

從福安市看福建省縣級國有資產管理存在的主要問題

國資監管體制尚未理順。第一，大部分縣級國資管理部門設置為正科級事業單位，人員編制較少、專業性不足等情況普遍，受體制機制和歷史原因影響，大部分國資管理機構與財政的關系未完全理順，縣級國資監管責任主體不明確，國資監管力度較弱。第二，因體制原因，大部分縣級國有資產長期由主管部門管理，形成分散監管的局面，使得市級國資委對縣市區級國資的指導和監督作用難以有效發揮，因此，通過設區市國資委推動縣級國資監管體制調整比較困難。

國資監管難以同財政完全剝離。縣級國企的定位促使其必須超額融資搞項目，因此依賴財政背書，由于企業負債較多，且無經營管理能力和自我造血功能，后續融資只能靠財政擔保，以債養債，導致企業和財政更難分割。由于國企和財政形成捆綁關系，債務難以剝離，因此產生雙頭管理模式，財政負責對外出具擔保證明，國資中心負監管職能，在這之上建立協調決策機構（議事性質的國資委），協調處理重大事項。經改革后，福安市初步理順市屬國資監管體制，但還需在實踐中不斷完善。

政企不分、政資不分。一方面，縣級國企定位不明確，經營方式和盈利模式不清晰，常常作為政府的下屬機構而非市場主體存在，基本依賴或依靠政府來項目、來資金、來資源。如福安市四大集團的主要工作是承擔市委市政府的公益類工程項目，少部分參與市場競爭，國資國企缺乏主動擴張發展的積極性。福安市城投集團的經營工作計劃中，市委市政府發文的重點項目和一般項目占80%，其他經營性項目僅占20%。另一方面，則是企業領導班子的身份問題。縣級國企的領導班子大多由各主管部門派駐或交叉任職，造成企業沒有自主決定權。城投集團和權屬企業班子大多由機關事業單位干部掛職擔任，掛職人員工資關系在原單位，工資基本比照行政事業單位發放，缺乏干事創業的積極性。政企不分、政資不分是導致企業缺乏市場競爭動力、造血功能難以提升的重要原因之一。

企業基礎管理比較薄弱。一是企業管理制度不健全。大部分縣級國企經營管理較松散，涉及到企業經營管理的基礎性制度，如各種會議制度、投資管理、項目管理、人力資源管理、產權管理、財務預算管理、審計管理、安全管理等不健全、不完善。項目實施進度和管理偏向政府，企業自身管理權薄弱；二是企業管控力弱。受縣級管理體制和人事制度限制，縣級國企對權屬公司班子無人事任命權，影響集團管控力和執行力。突出表現是政府或主管部門會越過集團，直接向二級企業指派項目。

企業債務風險大。縣級國企承擔大量政府性投資、建設任務，隨著任務疊加，融資額不斷增加，債務壓力加大，加之近幾年還債高峰期逐漸來臨，企業的債務風險比較大。福安市的融資任務主要集中在城投集團，截至2021年底，集團融資余額76.07億元，還有負債1.86億元，2022年到期的融資額為13.54億元，還本付息壓力大；此外，還存在相當數量的隱性債務，且集團大部分資產不能創造營收和效益，違約風險高。加之年年新增建設項目，投融資風險隨時可能引發。

推進縣級國有資產改革的建議意見

健全國資監管體系，加強對縣級國資監管機構的指導，推動改革。一是深化縣級國資監管體制改革。從黨委和政府層面自上而下加以推動，進一步明確縣級國有資產的監管主體、監管范圍和責任主體，加強國資監管機構人員配備，完善監管體制；二是建立健全國資監管組織體系。推動省、市、縣三級國資監管體制架構的健全完善和監管職能的落實到位；三是建立信息共享機制。通過建立國資工作一體化平臺等手段，構建以省國資委為核心、輻射全省國資國企的信息互聯共享平臺，推進省、市、縣三級國資信息交流工作的制度化、規范化，逐步實現信息互通，數據共享，形成優勢互補，聯動發展格局。

縣級國資監管要依據發展定位探索新模式。由于縣級國企的發展定位不同于央企和省企，因此不能照搬中央和省的監管模式。一是有資源優勢、歷史傳承的具備市場競爭力的代表性企業，政府可以通過股權管理企業，保持對此類企業的絕對控股，以保證對企業的監管；二是其他大部分作為政府融資和建設平臺存在的企業，要創新監管模式；三是推動縣級國資投融資體制改革，實行城市建設的區域市場化。逐步使政府建設項目與財政脫鉤，扶持縣級國資進入本地市場，以市場化投融資完成政府任務。

加強省市縣三級國有資產的合作，引領縣級國企改革。加強省市國企與縣級國企合作，發揮省屬、市屬國企資金、管理、運營等資源優勢，在市政建設、鄉村振興、文旅康養、資源開發、供水供氣、城市公交等方面的合作，促成合作共建，推動縣級國企的改革和發展。

整合縣級資源，加強統一監管。各縣級政府應盡快清理仍由部門管理的經營性資產，根據福建省統一監管的相關文件，劃歸國資監管部門，實施統一監管。盡快將這部分資產盤活、開發或出售，增加縣級國有資產總量，降低縣級國資的資產負債率。

根據實際情況，做好國企改革。一是做好企業整合重組和業務調整。推動相同產業、相同功能、業務相近和產業關聯、資源相關的權屬企業資產重組和業務調整，合理配置有效資源，實現規模化、專業化經營，打造主業突出、結構合理、具有較強競爭力的子公司，解決“小散弱”問題；二是將內部改革重點放在化解企業債務風險、明確主業定位、整合內外資源、完善項目建設和管理、健全法人治理、強化內部管理、規范經營管理等方面；三是由集團統一承接政府項目，進行安排實施，做好分配和分工。

多方化解企業債務風險。一是厘清企業債務債權，嚴格按國家規定，組織專門人員對現有債務、工程進度進行梳理分析，同時做好債權催收工作；二是及時盤活變現閑置資產、非主業資產以及可供出售的金融資產、股權投資等，換取現金流；三是借新還舊，繼續發行企業債。綜合考慮企業收入、利潤及還本付息等因素，做出短、中、長期融資規劃，梳理融資結構，減少融資成本；四是注入部分有效資產，做大企業資產規模，進一步提升融資能力和空間，增加企業現金流，幫助企業化解債務危機。

完善法人治理，強化制度建設。一是完善法人治理。健全完善企業黨委、董事會、監事會、經理層，厘清各治理主體權責邊界，加快建立各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制；二是加強內部制度建設。著手修訂、完善并執行有關制度，包括投融資、運營管理、財務審計、項目管理、風險管理、產權管理、薪酬管理、業績考核、各職能部門和各崗位職責等規章制度；三是建立市場化選人用人機制。建立集團及子企業領導人員分類分層管理制度，鼓勵機關事業單位掛職人員轉換身份，以企業身份任職，同時嘗試實行職業經理人制度，將專業人才、重要崗位員工按市場化選聘，以及在企業內部產生或市場選聘經理層人員，有序推進市場化用人機制。

（課題組組長：鄭默人 課題組成員：鄒金仁郭江平 陳雅榕 執筆：陳雅榕 郭江平）