我國上市商業銀行信息披露法律制度體系問題探究及改進建議

孫 鑫

1．徽商銀行股份有限公司，安徽 合肥 230009；2．合肥工業大學文法學院，安徽 合肥 230009

信息披露是民商事法律體系下的一項重要法律制度，是現代證券法律制度最基本的規則。充分有效的信息披露有助于消除信息不對稱，避免逆向選擇及道德風險，推動證券資本市場良性運作。上市商業銀行作為上市公司里的特殊類別，其依法合規有效的信息披露是證券資本市場監管的必然要求和銀行業監管的重要方面，與公司治理、外部審計是“三位一體”的關系，對于促進銀行安全規范化經營、保障市場約束及利益相關方合法權益、推動資本市場健康穩健發展具有重要作用（吳建忠，2013）［1］。因此，本文針對我國上市銀行信息披露法律制度體系進行討論與分析，通過對問題的深度剖析，進一步給出針對性建議。

一、我國上市商業銀行信息披露法律制度體系

信息不對稱的問題在國外學術文獻中一直備受關注（Berle and Means，1932，Jensen and Meckling，1976）［2-3］。隨著世界經濟全球化發展，越來越多的國家和地區關注銀行業的信息披露，配套的信息披露制度體系也在不斷發展（呂艷坤，2014）［4］。上市商業銀行因其同時具備上市公司和商業銀行特性，其信息披露行為受到銀行業監管機構、證券業監管機構和證券交易所的三重監管，與之對應的法律制度也具有獨特的特征和要求，大致可劃分為上市公司監管和銀行業監管兩大法律制度體系。

（一）上市公司監管層面法律制度體系

中國作為新興的資本市場，其證券市場經歷了從監管缺位到監管逐步完善的發展過程。1992 年中國證監會成立，標志著中國證券市場全國統一監管框架的設立。1998 年，為監管我國股票的上市與交易活動，全國人大常委會制定首部《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》），對上市公司的會計標準、信息披露規則以及違規處罰后果等予以規定。此后，國務院、中國證監會又陸續出臺《股票發行與交易管理暫行條例》等若干行政法規及部門規章，初步構建了證券法律法規法律體系。2000 年中國證監會制定了系列操作層面的部門規范性文件，包括《公開發行證券的公司信息披露內容與格式準則》第1、2、3、7 號等系列準則和《公開發行證券的公司信息披露編報規則第26 號——商業銀行信息披露特別規定》等，明確了招股說明書、財務會計報表、年度報告的具體事項和格式，大幅提高了上市商業銀行信息披露質量。2007 年，為貫徹落實2005 年修訂的《證券法》與《中華人民共和國公司法》，健全上市公司的信息披露制度，中國證監會發布了部門規章《上市公司信息披露管理辦法》。2019 年，我國《證券法》進行第二次修訂，設立了信息披露專章，詳細規定了披露的原則、義務人、時限、內容和法律責任等，提高了信息披露的適用性，是目前最重要的證券市場信息披露法律。隨著新《證券法》生效實施，《上市公司信息披露管理辦法》于2021 年進行配套修訂和實施，進一步完善信息披露基本要求、定期報告制度，細化臨時報告要求，完善信息披露事務管理制度。

除前述法律、行政法規、部門規章及規范性文件以外，上市公司同時受到股票上市所在地證券交易所等監管，如上海證券交易所、深圳證券交易所、北京證券交易所、香港證券交易所。證券交易所的監管權一方面源自法律法規和規章的設定，另一方面源自證券監督管理行政機構的行政委托授權以及上市發行人與證券交易所之間的發行協議，其監管法律性質同時混合了“行政監管”和“民事契約”，是公法效能和契約精神的綜合。具體內容上證券交易所自身的監管規則一般包括各交易所的章程、股份上市規則、自律監管指引、業務細則和業務指引等文件。

（二）銀行業監管層面法律制度體系

隨著《巴塞爾協議》的實施和推廣，我國的銀行業監管機構自20 世紀90 年代開始建設銀行的信息披露制度，旨在通過高標準的信息披露規范強化對商業銀行的監管，維護金融秩序的穩健發展。1995 年全國人大常委會審議通過《中華人民共和國商業銀行法》（以下簡稱《商業銀行法》），從法律層面對銀行業的信息公開義務予以規定。2002 年中國人民銀行公布了部門規章《商業銀行信息披露暫行辦法》，明確了銀行信息披露的內容、管理事項并要求上市商業銀行須同時遵守證券監督有關信息披露的規定，強化了商業銀行信息披露行為規范監管。2006 年全國人大常委會發布了《中華人民共和國銀行業監督管理法》（以下簡稱《銀行業監督管理法》），規定銀行不依規披露的法律責任，包括罰款、責令停業整頓或者吊銷其經營許可證等行政處罰手段，構成犯罪的將依法追究刑事責任。至此，《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》為我國銀行的信息披露法律體系搭建了基礎。

原中國銀監會于2007 年公布了部門規范性文件《中國銀行業實施新資本協議指導意見》并正式實施《新巴塞爾資本協議》，并于同年頒布部門規章《商業銀行信息披露辦法》，進一步健全商業銀行信息披露制度。2009 年原中國銀監會發布部門規范性文件《商業銀行資本充足率信息披露指引》，從商業銀行資本充足和風險管理信息披露角度出發，增強商業銀行信息披露的可操作性。2013年原中國銀監會發布另一部門規范性文件《商業銀行公司治理指引》（已廢止），健全包括信息披露在內的公司治理事項，細化定期和臨時披露要求。2021 年中國銀保監會發布新的部門規范性文件《銀行保險機構公司治理準則》以取代原《商業銀行公司治理指引》，并根據銀行業監管需求和資本市場最新情況進一步修訂了信息披露相關規定。除銀保監機構的強制集中監管以外，還有銀行業協會等自律性組織的協助監管。

此外，除上述上市證券監管層面和銀行業監管層面外，上市商業銀行也同時受到會計監管規范體系和審計規范體系的監管。涉及銀行會計信息披露的法律法規、規章、部門規范性文件主要有《中華人民共和國會計法》《金融企業會計制度》《金融保險企業財務制度》《企業會計準則》等，為上市商業銀行財務會計信息披露提供了可操作的會計規范。

由表1 可見，目前我國上市商業銀行信息披露已基本從上市證券監管和銀行業監管兩個層面構建了一個綱目兼備、公開透明、層次清晰的法律制度規范體系。其中，制定主體包括全國人大、國務院、證監會和證券交易所等，具體包括基本法律、行政法規、部門規章、規范性文件、行業指引和自律規范等五大層級（陳漢文，2003，邱艾松，2009）［5-6］。其中，法律為第一層級，行政法規為第二層級，部門規章以及部門規范性文件為第三層級，行業規定為第四層級，其他行業監管指引、自律性規范等屬于最后第五層級。［7］

表1 我國上市商業銀行信息披露法律制度體系

二、我國上市商業銀行信息披露法律制度體系存在的問題

商業銀行信息披露向來是學界研究熱點，國內已有一些學者對上市商業銀行法律制度和實踐中的一些問題進行研究分析。胡奕明（2001，2002，2014）［8-11］、湯云為（2001）［12］發現我國上市公司信息披露的不足主要體現在缺乏符合我國上市公司實際情況的信息披露法律制度及會計準則，監管要求與實際需求不符。韓麗麗（2010）［13］指出商業銀行信息披露法律規范不完善、披露系統缺失。吳建忠（2013）［1］認為信息披露監管理念需轉向以保護投資者合法權益為目標。雖然我國已基本建立了上市商業銀行信息披露基本法律制度體系，但相較于美國、歐洲等證券和金融發達國家和地區，信息披露相關法律制度的研究起步較晚，在法律制度層面仍存在問題，需進一步完善改進。

第一，立法理念有一定偏差。目前我國上市商業銀行信息披露立法和實踐是落腳于上市證券和銀行監管，導致上市商業銀行信息披露的具體制度構建起點為商業銀行風險管理，主要限于財務會計、資本充足率、風險管理、公司治理等信息，缺失或者弱化了對利益相關者知情權的保護（何業嘉，2009，邱艾松，2009，2010）［14-15］。信息披露是商業銀行必須要承擔的責任，利益相關者擁有充分的知情權，但在立法時未受到足夠重視。

第二，法律規定缺乏統一性。現有上市商業銀行法律制度多數是監管部門規章或自律性規定，其法律效力、約束力、強制力、適用范圍等都有很大的限制。針對不同披露事項的規范性文件較分散、原則和粗糙，易導致與其他法律法規和監管規定相沖突。實踐中銀行基于不同理解存在較大隨意性以及披露模式化、同質化、形式化等問題。此外，不同地區不同類型的上市商業銀行自身的披露能力差異較大，但信息披露法律法規和監管規定多為“一刀切”，未充分考慮到立法實施的差異（邱艾松，2010）［16］。

第三，監管職責存在交叉沖突。上市商業銀行監管體系交叉重復，尤其是在監管權力和責任的劃分上存在著模糊地帶，各類法規規章常缺少有效的銜接和配合，造成了我國現行的法律體系缺乏協調性，以致出現政出多門難以協調的問題。例如上市商業銀行公司治理監管，中國證監會、中國人民銀行、中國銀保監會等都頒布相應法規和規范性文件（夏博輝，2004）［17］，但多方監管規定卻存在不協調甚至相互矛盾，使上市商業銀行在實操中難以落地實施。

第四，權責規定不夠充分。我國現行法律規定，違反信息披露的行為規定需承擔行政責任、民事責任甚至刑事責任，但在重行政、輕民事的立法觀念下，對違法違規行為的認定、責任劃分和責任界定過于籠統，導致了司法實踐中的諸多不確定性（邱艾松，2009，2010）［13-15］。由于欠缺清楚界定爭訴雙方責任承擔、舉證責任、賠償標準相關具體規定，司法實踐中司法機關難以確定受理或以統一標準裁判，利益相關者的知情權難以得到法律有效救濟。

三、我國上市商業銀行信息披露法律制度的完善建議

第一，樹立以人民為中心的立法理念。習近平總書記指出，要以實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為立法的根本出發點和落腳點。上市商業銀行信息披露法律制度的立法理念應從證券和銀行業風險控制、金融安全保障更多地傾斜至以人民為中心，落腳于保護各利益相關方權益和維護金融安全的觀念。雖然立法理念的轉變難以在短時間內一蹴而就，但從近年來立法趨勢可以看到，監管部門已認識到保護金融消費者和投資者合法權益的重要性。2020 年新實施的《證券法》更加重視對中小投資者的保護，強化了披露要求，增設了披露義務，加大了行政懲罰，明確了披露特定情況和法律責任。

第二，考慮單獨制定更高立法層級的統一披露規范和標準。將上市商業銀行信息披露規定單獨立法并上升到法律、行政法規層級，以更加完善、統一的法律制度來提升上市商業銀行信息披露質量。例如可以考慮以《中華人民共和國民法典》《證券法》為基礎，與《新巴塞爾資本協議》接軌，制定一套符合我國銀行和證券監督管理要求的信息披露規范，以較為標準和統一的信息披露格式和框架予以規范，使上市銀行信息披露有明確的規范操作指引（亢艷星，2020）［18］。同時，立法中應充分考慮不同上市地的法律法規和監管規定之間的差異，不斷完善明確、具體、合理的披露細節，實現互補互助、邏輯自洽、標準統一。

第三，將強制披露與自愿性披露有機結合，增強自愿性披露的規定或行為準則。我國現有法律制度對上市商業銀行具體經營中的日常自愿信息披露規定較少，而這些日常重要信息是保護投資者、金融消費者知情權的重要信息。因此，進一步增強上市商業銀行的信息披露有效性，需進一步落實強化自愿披露的要求，增強自愿披露的廣度和深度。通過法律法規和監管規定制定具體的、可操作的自愿披露的信息事項和方式，加強對上市商業銀行自愿性信息披露的引導和規范（朱志成，2003）［19］，有條不紊地提高披露標準，推動提升上市商業銀行總體披露水平。

四、結語

本文從上市公司監管和銀行業監管層面對我國上市商業銀行信息披露法律制度體系進行分析，指出我國上市商業銀行法律制度體系雖已基本形成，但相較于國際銀行業及資本市場的普遍規范，其信息披露制度還存在一些問題，主要表現為立法理念有偏差，法律規定缺乏統一性，監管職責存在交叉沖突以及權責規定不夠充分。針對發現的問題，本文提出了以下具體的完善建議措施，包括樹立以人民為中心的立法理念，考慮單獨制定更高立法層級的統一披露規范和標準，將強制披露與自愿性披露有機結合，增強自愿性披露規定。在立法機關和監管機構持續努力下，我國上市商業銀行信息披露法律制度體系已基本實現從無到有并不斷完善發展。現今應力求實現從粗放到精細、從表面到深層的進一步轉變，為促進資本市場有序運轉和銀行業健康發展提供強有力的法律制度保障，維護社會經濟金融大局的穩定和高質量發展。