美國務院的“中國組”作用有多大

壽慧生

對于拜登政府未來的對華政策，去年年底美國國務院成立的“中國事務協調辦公室”將發揮怎樣的影響備受矚目。

從這個辦公室的成立來看，意在確保美國政府能夠“負責任地管控同中國的競爭”。美方此前介紹稱，這一非正式名稱為“中國組”的辦公室取代了原有的“中國處”，其重點是使國務院有能力應對未來十年的挑戰并抓住機遇，確保美方擁有人才、工具和資源來執行美國對華政策和戰略。

自特朗普政府時期以來，華盛頓對華政策日趨強硬，各種針對中國的政策和制度相繼出臺。拜登上臺后并未放棄特朗普時期的對華強硬路線，而是進一步借助于其全球范圍內的聯盟體系，試圖以集體施壓模式取代特朗普時期的單邊策略。一定程度上，拜登認為此策略取得了一定成效。“中國事務協調辦公室”顯然是該策略的升級，顯示出拜登政府試圖匯聚全球范圍各領域力量。

據媒體報道，該辦公室包含三個機構，分別負責傳統的中美雙邊關系、戰略溝通和所謂“全球團隊”，通過在世界各地派駐專員來“監督”中國在當地的活動。顯然，第三個機構是該辦公室最引人注目之處。美方稱，該辦公室匯集了來自整個國務院和院外的一批中國問題專家，與每個區域局的同事以及國際安全、經濟、技術、多邊外交和戰略溝通等方面的專家進行合作。

“它意味著我們能夠更好地與我們的盟友和伙伴合作，并更深入地與跟國務院合作的每個國家接觸。”換言之，美方將擴大關注中國的外交官人數，還將有來自其他部門的美政府人員在“中國事務協調辦公室”輪流工作，使之成為一項跨部門的行動。

這一舉措包含兩個方面的考慮。首先，是增加投入，加強美國在外交方面遏華的力度。過去幾年，中國在對外交往中不斷取得成果，而美方認為自己的投入明顯不足，難以適應新的戰略需求。通過設立該辦公室，拜登政府實現了對國務院外交體系的一次內部重組，將有助于提升美國在海外的外交投入，意圖在強化美國外交力量的同時削弱中國的外交影響力。

其次，是改變舊有的運作模式，制定更有效的對華政策。該辦公室最重要的“創新”，是破除原有官僚體系各自為戰、疏于協調的破碎局面，希望通過權力和資源的集中來打通外交系統與政府各部門間的壁壘，形成“對華戰略總指揮部”，令對華政策更為精準有效。

在過去的對華決策中，當涉及經濟、貿易、金融、產業技術等技術性強的領域時，美國國務院常常無力主導。此外，由于缺乏一個能夠跨部門協調的機構來統籌，各部門容易彼此掣肘，導致對華策略失效。這也是特朗普政府時期對華政策雷聲大雨點小的一個重要原因。

而此次改組實現跨部門合作，讓各職能部門內部涉華領域被納入該辦公室的統一調配中，從而提高決策和執行效力。應該說，從特朗普政府時期開始，華盛頓一些政治精英就極力推動“全政府”模式來對抗中國的舉國體制。可以看出，美國對華決策機制正在積極調整，以適應新的局面。

另一方面，單純將此辦公室的設立視為美國遏制打壓中國的工具，難免流于臉譜化。該辦公室的成立是否有助于美國政府提升其對華戰略遏制能力，最終取決于美外交官僚系統的整體效率。考慮到美國政治體制本身長期以制衡為要而非以效率見長，該機構的效力還需觀察。

此外，中美關系正進入前所未有的敏感期，危機管控成為當務之急。該辦公室匯聚外交資源，強化美國對華決策和執行，盡管客觀上會對中國形成壓力，但同時也有可能作為一種制度約束，減少美國內部的不確定性，排除極端反華力量在決策中的影響。畢竟，該辦公室的核心功能依舊是作為一個外交部門來協調對華關系而非代表任何單一部門的狹隘利益。因此將外交資源集中利用，可能有助于實現美方所說“負責任地管控競爭”，更好地落實兩國領導人不久前在會晤中達成的共識。

最重要的是，中美關系的復雜性已遠不是一個機構的設立或者幾個人的任命能夠改變。中美關系最終取決于兩國實力的博弈，而這注定將是一個漫長復雜的過程，不會因一時一事的輸贏而改變。

目前，華盛頓的對華政策面臨的最大挑戰在于是否能得到其他大部分國家的支持和配合。通過盟友來制衡中國，是拜登政府對華政策不同于特朗普時期的關鍵之處，但這一點也成為當前華盛頓對華政策最薄弱的環節。

美國盟友的利益從未像今天這樣多元化，在中國問題上這些盟友與美國的目標時常不一致，特別是經濟領域。這與美國的對華制衡政策形成直接沖突。美國自身也同樣面臨著制衡與合作的兩難困境。這樣的結構性困境顯然不可能靠設立一個新機構就得以解決。