新發展格局下產業鏈供應鏈安全穩定發展探究

許瀠方

〔摘要〕 新發展格局下，產業鏈供應鏈的安全穩定是滿足人民美好生活需要的堅實基礎、建設現代化產業體系的重要保障、塑造國際合作與競爭新優勢的必然選擇，以及應對地緣政治風險的重要支撐。當前，我國發展的內部基礎和潛力、外部環境變化及應對能力是決定產業鏈供應鏈安全穩定發展的主要因素。提升產業鏈供應鏈安全穩定水平，要在開放合作中持續提升自主創新能力和安全水平，在加快轉型升級過程中注重利益主體的權利可及性與公平性，在提高資源利用水平時處理好政府和市場的關系，進而推動產業鏈供應鏈實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。

〔關鍵詞〕 新發展格局；產業鏈；供應鏈；統籌發展和安全

〔中圖分類號〕F274〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2023）03-0062-06

2020年4月，習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上提出 “構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”〔1〕。2020年5月，習近平總書記在看望參加全國政協十三屆三次會議的經濟界委員時指出， “要維護產業鏈、供應鏈安全，積極做好防范化解重大風險工作”〔2〕，產業鏈供應鏈安全穩定發展是構建新發展格局的重要基礎。2020年12月，黨的十九屆五中全會通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》進一步指出，“要堅持經濟性和安全性相結合，補齊短板、鍛造長板，分行業做好供應鏈戰略設計和精準施策，形成具有更強創新力、更高附加值、更安全可靠的產業鏈供應鏈” 〔3〕，并首次系統明確了產業鏈供應鏈優化的方向和任務。近些年，隨著新科技革命加速推進，新一代信息技術提升了知識、資本在生產要素中的地位，改變了全球價值鏈的形態、長短、布局邏輯，凸顯了產業鏈供應鏈安全對一國產業穩定的重要性。因此，當前確保我國產業鏈供應鏈安全穩定發展，對于加快構建新發展格局、著力推動我國經濟高質量發展具有重要意義。

一、產業鏈供應鏈安全穩定發展是構建新發展格局的必然要求

產業鏈供應鏈安全穩定發展是經濟循環暢通的關鍵，對于構建新發展格局具有重大的戰略和現實作用。

（一）滿足人民美好生活需要的堅實基礎

當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。新發展格局下，隨著我國經濟社會的發展，人民對美好生活的需要持續升級。一方面，經濟發展需要穩定的增長動能，為人民美好生活需要提供物質條件，而產業鏈供應鏈安全穩定發展正是保障經濟高質量發展的基礎；另一方面，人民需求呈現多元化、個性化發展趨勢，而產業鏈供應鏈安全穩定發展、產業鏈供應鏈各環節的價值創造能力充分發揮，不僅是要素資源順暢流通、商品服務及時可達的前提，更是滿足人民美好生活需要的堅實基礎。

（二）建設現代化產業體系的重要保障

習近平總書記在二十屆中共中央政治局第二次集體學習時強調，新發展格局以現代化產業體系為基礎，要求打造自主可控、安全可靠、競爭力強的現代化產業體系〔4〕。一方面，產業鏈供應鏈安全穩定發展，必然要求具備較強的戰略性資源保障能力，以有效應對外部技術封鎖和圍堵打壓，為我國建設現代化產業體系營造安全穩定的發展環境。另一方面，產業鏈供應鏈安全穩定發展，有利于更好利用國際國內兩個市場、兩種資源，提高資源要素配置能力，更好發揮超大規模市場優勢，推動更多產業鏈環節向全球價值鏈中高端邁進，持續提升我國產業體系的完整性、先進性、安全性。

（三）塑造國際合作與競爭新優勢的必然選擇

新發展格局的本質是基于超大規模經濟優勢基礎上的安全發展，是“融入參與”發展模式向“主動引領”發展模式的躍遷。當前，發達國家通過重塑國際標準和經貿規則等方式，力求降低對我國產業體系的依賴，而新興發展中國家也在價值鏈中下游環節加快對我國的追趕步伐，從而迫使我國只有推進產業高端化、智能化、綠色化，才能以更堅實的產業基礎搶抓新一輪科技革命和產業變革機遇，創造更大的國際合作空間。同時，新發展格局下的產業鏈供應鏈安全穩定發展必然要求我國在規則、規制、管理、標準等方面有更大的國際話語權和主導權，以更高水平對外開放引導國際經貿投資規則變革，維護并延長由追趕發展向引領發展轉變的戰略機遇期。因此，在當前階段，保障產業鏈供應鏈安全穩定發展，必然意味著加快推動價值鏈向中高端邁進，進而提升我國在全球產業分工中的競爭優勢。

（四）應對地緣政治風險的重要支撐

大國競爭、地區沖突等地緣政治風險促使更多國家在戰略層面高度關注產業鏈供應鏈安全穩定運行面臨的風險，這直接導致全球產業鏈供應鏈分工合作從遵循效率優先原則轉向效率與安全并重原則。在此背景下，產業鏈供應鏈逐漸成為應對地緣政治風險的工具。當前，部分西方國家對華競爭手段全面多樣，包括：出臺限制我國科技發展的一系列政策措施，力圖在科技和人才領域擴大對華競爭優勢；利用國際組織的標準引領能力和對產業鏈供應鏈的影響力，對我國特定產業進行打壓；利用跨國鏈主企業和經濟外交聯盟，推動市場主體和伙伴國家與我國“脫鉤斷鏈”；通過實體清單、加征關稅等手段對我國進行制裁，削弱我國的“世界工廠”地位。對此，我國只有加快提升產業鏈供應鏈安全運行水平，才能降低地緣政治風險沖擊的可能性和負面影響，保障我國更好更快向現代產業體系轉型。

二、新發展格局下影響我國產業鏈供應鏈安全穩定發展的主要因素

新發展格局下，我國既有的發展基礎、未來的增長潛力、外部對我國“兩頭擠壓”的競爭格局，以及我國開展國際合作與競爭的水平，是影響我國產業鏈供應鏈安全穩定發展的主要因素。

（一）超大規模市場優勢和工業生產基礎

1.超大規模市場優勢。超大規模市場具有規模經濟效應，可以大幅攤薄企業研發、采購、生產、物流等成本。當前，雖然越南等東南亞國家在關稅、稅收等方面的優惠和補貼大，在部分要素成本方面較我國具有價格優勢，但是我國制造業在完善的基礎設施、齊全的產業配套等條件支撐下，具有較強的綜合成本優勢，成功吸引著外資企業持續來華投資。2022年6月以來，全球高端制造業領軍企業紛紛加大對華投資。如奔馳、寶馬、奧迪等德系車企追加對華投資并與我國本土企業擴大合作；空客中國研發中心落戶蘇州工業園，圍繞氫能源開展研發工作；德國化工巨頭巴斯夫100億歐元投資項目落戶湛江，這是該集團迄今為止最大對華投資項目〔5〕；日本電產集團在浙江嘉興投資3億元建設新能源汽車驅動電機一體化生產工廠，這是該集團在我國單次投資注冊金額最大的項目〔6〕。然而，近些年，我國超大規模市場在多領域、多維度仍存在地方保護和市場分割等問題，在產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等方面仍存在體制機制障礙，而且部分要素尚未實現在全國范圍內暢通流動，市場資源的巨大優勢未能充分發揮。

2.工業生產基礎。改革開放40多年來，我國工業規模持續攀升，如工業增加值從1978年的1 622億元〔7〕增至2022年的40.2萬億元〔8〕，制造業規模連續13年位居世界首位〔8〕。我國工業生產能力不斷增強，如目前在全球500種主要工業產品中，我國40%以上產品的產量位居世界第一〔9〕，而且我國工程機械設備、激光設備、煤炭設備、鋰電設備、光伏設備、風電設備、核電設備、船舶制造、機床制造、注塑機制造等主要裝備工業產品的產值位居世界前列。當前，我國作為全球140多個國家和地區的主要貿易伙伴〔10〕，是全球制造業的重要樞紐，具有服務全球市場的工業生產能力。然而，我國高復雜性、高附加值工業產品的生產能力不足，制造業“大而不強”的問題持續存在，如在半導體、機器人、大飛機等領域的關鍵工業技術能力較西方國家仍有較大差距。

（二）科技創新能力和未來產業潛力

1.科技創新能力。近年來，我國科技創新能力持續增強，突出表現在創新投入和創新產出的快速增長。在創新投入方面，2022年我國全社會研究與試驗發展（R&D）經費突破3萬億元，占國內生產總值（GDP）比重2.55%，達到中等發達國家水平〔11〕。在創新產出方面，我國受理專利申請量排名穩居全球第一，有效專利數量也于2021年首度超過美國，位列世界第一〔12〕。整體而言，我國正向世界科技強國的目標穩步前行，由創新大國向創新強國轉型。世界知識產權組織發布的全球創新指數報告顯示，2022年，我國創新能力綜合排名已從2012年的全球第34位升至全球第11位，而且我國有9項細分指標排名全球第一〔13〕。然而，當前我國仍存在對長周期創新研發活動、基礎研究和應用研究投入少等問題，導致了我國在基礎研究自主能力方面較發達國家還有較大差距。

2.未來產業潛力。未來產業具有高成長性、戰略性和先導性，是我國高質量發展的重要引擎。當前，我國先進制造業在世界占有重要地位，一批世界級先進制造業集群正加速形成。在未來產業全球競爭方面，根據福布斯中國發布的數據可知，截至2022年，全球1 597家獨角獸企業中我國占比23%，共368家，僅次于美國〔14〕。然而，我國仍存在新興產業發展根基較弱、關鍵核心零部件進口依賴度較高、先進制造業核心技術面臨“卡脖子”等問題，導致我國在半導體先進制程和材料、電子化學品和設備、工業軟件等領域，仍與美國、日本、荷蘭等發達國家有較大差距，因此在面臨外部沖擊時，未來產業鏈供應鏈安全穩定運行也面臨較大風險。

（三）“兩頭擠壓”的國際競爭格局

當前，部分發達國家和發展中國家的對華競爭舉措，使我國產業鏈供應鏈發展面臨“兩頭擠壓”的格局。一方面，部分西方發達國家以在科技創新領域與中國全面脫鉤為核心目標，在技術、產業、企業、人才等多維度，聯合盟友對華進行“脫鉤斷鏈”，干擾我國產業鏈供應鏈安全穩定運行。例如，針對勞動密集型產業，借助近年來我國勞動要素成本不斷上升態勢，通過加征關稅、聯動國際組織等方式，加快推動我國部分產業鏈外遷；針對技術密集型產業，通過建立經濟外交聯盟、動員鏈主企業、發布實體清單等方式對我國進行打壓、遏制。根據科爾尼管理咨詢公司發布的《美國制造業回流指數》報告可知，近兩年，更多美國制造業企業計劃將生產基地遷到亞洲其他國家（如越南、柬埔寨、緬甸）、美國近岸地區（如墨西哥、加拿大）或美國本土，而且79%的美國制造企業已經或正在推動部分制造業回流。新冠肺炎疫情以來，歐盟委員會和日本政府也發布產業鏈供應鏈多元化計劃，以推動產業鏈供應鏈從我國向國際分散布局。另一方面，部分發展中國家正加緊對我國中低端制造業的追趕步伐。中低端制造環節既分布在傳統產業（如紡織服裝等產業），也分布在戰略新興產業（如電子信息等產業）。以電子信息產業為例，近年來，越南、印度等東南亞、南亞國家加快承接自我國轉移的電子信息制造業產能，并且正在積極尋求從中低端制造向中高端研發生產邁進。上述國際競爭格局使我國既面臨產業轉型升級的嚴峻挑戰，又面臨中低端制造業外遷的影響，從而加劇我國經濟需求收縮、供給沖擊、預期下行的三重壓力。

（四）國際合作與競爭水平

一個國家的國際合作與競爭水平既基于自身各領域的發展基礎，也取決于國際經貿實踐的經驗和能力。在區域合作愈發緊密的背景下，國際合作與競爭水平直接影響我國在外部沖擊下對關鍵原材料和零部件的掌控能力，進而影響產業鏈供應鏈的穩定性。當前，我國通過共建“一帶一路”倡議持續拓展新的區域合作空間，引導區域和國際合作水平不斷提升。在貿易方面，我國是140多個國家和地區的主要貿易伙伴，已連續6年保持貨物貿易總額世界第一〔15〕。在貨幣結算方面，已與俄羅斯、巴西等很多國家使用人民幣開展國際貿易結算，如在油氣貿易等新領域拓展人民幣結算。在規則方面，通過主導區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）等自貿協定的簽署，推動區域經濟一體化發展。然而，現階段我國仍存在對重點產業鏈供應鏈的國際影響力不高，缺少具有話語權的大型跨國鏈主企業引領行業發展，運用國際組織平臺調動資源要素的水平不高等諸多現實問題，對我國提升全球產業鏈重構主導權、維護跨國供應鏈安全穩定埋下隱憂。

三、新發展格局下保障產業鏈供應鏈安全穩定發展的政策建議

新發展格局下，保障產業鏈供應鏈安全穩定發展主要涉及三對關系，即開放發展與安全、效率與公平、政府與市場。只有多措并舉、統籌協調好這三對關系，才能提升產業鏈供應鏈的韌性和安全水平，推動實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。

（一）統籌好開放發展與安全的關系

習近平總書記在中央政治局第二十六次集體學習時指出，“要堅持統籌發展和安全，堅持發展和安全并重，實現高質量發展和高水平安全的良性互動”〔16〕。在開放系統中，雖然創新鏈已成為各國推動產業鏈供應鏈安全的關鍵環節，但由于追求產業鏈供應鏈所有環節的關鍵核心技術自主創新是不現實和非經濟的，因此要辯證看待產業鏈供應鏈開放發展與安全的關系。“雙循環”新發展格局下，產業鏈供應鏈安全穩定發展的關鍵在于要素資源的有序流動，這就需要我國統籌處理好自主創新和利用外部市場的關系，在高水平開放發展中更好運用國際資源，同時保證我國產業鏈供應鏈安全。為此，可重點從以下幾方面入手：

一是在區域層面，要與多元化主體構建具有韌性的產業鏈供應鏈體系。在開放發展中，確立和構筑共治的制度和運作邏輯，是我國產業鏈供應鏈獲得國際競爭優勢、提升穩健運行水平的關鍵〔17〕。一方面，要加速推進區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）升級談判進程，提高亞太區域產業分工網絡聯結度，支持和參與新興市場的經濟一體化發展和升級，從而在更廣領域更深層次推動開放合作，打造區域內產業鏈供應鏈安全治理體系。另一方面，要發揮好國際組織作用，聚焦我國具有較大影響力的產業領域，推動我國跨國企業與國際組織對接合作，以提升我國在區域產業鏈供應鏈重塑中的影響力和話語權，形成國際競爭與合作新優勢。二是在國家層面，要注重與對華友好國家開展第三方市場合作。在外部環境日趨復雜的背景下，制度創新能夠為技術創新開辟新的路徑。一方面，要積極參與亞太其他區域的外資研發中心建設，通過拓展研發創新模式和載體，在海外與對華友好國家拉緊創新合作紐帶，營造開放創新生態，在基礎前沿領域與國際創新鏈保持緊密互動，深度參與全球產業鏈供應鏈循環，以保證產業鏈供應鏈創新鏈“不脫鉤”。另一方面，要利用我國數字化建設先發優勢，持續推進國際和區域經貿合作的信息化、數字化水平，以數字技術提高對全球產業鏈重塑的影響力，探索建立產業鏈供應鏈常態監測和預警機制〔18〕，從而持續提升區域產業鏈供應鏈安全穩定水平。三是在市場主體層面，要以技術創新推動更高水平治理體系的構建。在開放發展中，實現更高水平的產業鏈供應鏈安全穩定發展需要我國不斷增強關鍵核心技術的自主可控能力。一方面，要通過進一步推動我國先進制造業對外開放，吸引更多外資跨國企業在我國設立研發中心，進而與我國創新鏈深度融合，在產業鏈供應鏈關鍵環節上提高可控水平。另一方面，要鼓勵我國龍頭企業與重點外資企業合作設立創投基金，積極布局海外的隱形冠軍企業和獨角獸企業，強化外資與我國在戰略性新興領域的聯動發展。

（二）協調好效率與公平的關系

新發展格局下我國產業鏈供應鏈安全穩定發展的內生動力取決于主體權利實現的程度。習近平總書記在學習貫徹黨的二十大精神研討班開班式上強調，要正確處理好效率與公平的關系〔19〕。因此，在推動產業鏈供應鏈安全穩定發展的過程中，要維持相對公平的經濟權力和利益分配秩序，以協調各方步伐，實現合作共贏。為此，可重點從以下幾方面入手：

一是針對產業鏈供應鏈高端化發展，統籌處理鏈條上龍頭企業和中小企業的經濟權力分配關系。在技術加速迭代、數字要素賦能的今天，龍頭企業對高端要素資源的“虹吸效應”顯著，往往掌握較大的經濟權力，導致中小企業轉型升級和搶抓新興產業發展機遇面臨更激烈的資源競爭。因此，一方面，要出臺鼓勵龍頭企業開展聯合研發的政策措施，推動更廣泛的高校和龍頭企業參加卓越工程師學院試點建設，從而充分發揮龍頭企業優勢，圍繞產業鏈供應鏈高端化目標帶動中小企業培養卓越工程師，創建中小企業共同參與的產業鏈創新鏈融合發展生態。另一方面，要加快推動職業教育在更大程度上惠及中小企業，促進中小企業深度參與龍頭企業和高等職業院校開展的產教融合項目，為更多中小企業參與龍頭企業配套生產或為其提供生產性服務創造更大空間。二是針對產業鏈供應鏈綠色化發展，統籌處理綠色轉型速度和轉型主體權利保護之間的關系。當前，綠色低碳已成為國際產業鏈供應鏈調整的重要方向，牢牢掌握綠色低碳技術研發和產業化的主動權就是掌握了綠色低碳產業未來發展的主動權和話語權。然而綠色低碳技術水平只能隨著綠色轉型規律逐步提升，一味追求轉型速度容易忽視轉型主體的權利可及性與公平性。因此，一方面，要明確我國短期、中期、長期綠色化建設重點，構建產業鏈供應鏈綠色化動態評估機制，定期評估重點行業和重點領域綠色化運行質量，以平衡好產業鏈供應鏈運轉中的綠色轉型節奏，避免僵化執行綠色低碳標準，損害市場主體配合轉型的意愿及合法權益。另一方面，要統籌考慮產業鏈供應鏈綠色化進程中市場主體的轉型成本和綠色化發展中相關產業轉型升級動能，注重在轉型過程中對創新技術研發的激勵、應用推廣的支撐和要素配套的保障，以持續提升市場主體在綠色化轉型中的積極性和獲得感。三是針對產業鏈供應鏈智能化發展，統籌好產業轉型升級和勞動權利保障的關系。隨著產業智能化發展，傳統勞動模式正在發生改變，越來越多的傳統勞動崗位逐漸被取代，但同時在新興領域，新需求、新崗位又應運而生，缺工與失業同時存在的結構性失業問題愈發嚴峻。為此，一方面，要通過稅收優惠、融資支持等方式鼓勵龍頭企業舉辦職業教育，推動職業院校與龍頭企業深度合作，共建共享公共實訓基地，針對新興產業和潛在經濟增長點，有序引導教學投入和學科設置向新需求、新崗位轉型，讓更廣泛的勞動者享有及時、充分的教育培訓權利。另一方面，要強化就業市場監管和就業失業數據監測，完善就業服務體系，保證勞動力市場有序退出、加快轉型，推動傳統勞動力享有更加公平的教育機會和就業機會。

（三）處理好政府與市場的關系

政府和市場作為資源配置的兩種基本方式，是推動產業鏈供應鏈安全穩定發展的重要力量。習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第二十三次會議時強調，“發展社會主義市場經濟是我們黨的一個偉大創造，關鍵是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”〔20〕。因此，在保障產業鏈供應鏈安全穩定發展中，企業要強化科技創新的主體地位和維護產業鏈供應鏈安全平穩運行的主體作用，政府則要為企業創造良好環境，針對市場機制發揮作用較弱的公共領域，發揮其組織協調資源和保駕護航的重要作用。為此，可重點從以下幾方面入手：

一是建立激發市場主體自主創新意愿的規則體系。一方面，要出臺更大范圍、更加靈活的稅收激勵政策，以提高各類市場主體特別是大中小企業參與創新研發的積極性，針對“卡脖子”技術開展聯合攻關。另一方面，要針對市場機制的負外部性，圍繞“負外部性成本內部化”的目標出臺分階段的政策新規，以擴大市場機制運行范圍和空間，進一步激發我國企業轉型升級的主動性，為產業鏈供應鏈轉型升級打破制度壁壘。二是加快建立全國統一的市場制度規則。一方面，要推動要素和資源市場循環暢通，提高資源配置效率，為產業鏈供應鏈安全穩定發展創造更有效的市場環境。另一方面，要營造市場機制健康運轉的良好氛圍，降低劣幣驅逐良幣現象，為企業創造公平競爭環境，通過市場良性競爭提升產業鏈供應鏈現代化水平。三是充分發揮我國集中力量辦大事的制度優勢。一方面，要提高政府財政在基礎科學研究領域的投入比重，在市場難以有效配置資源的領域加大投入力度，以提高我國原始創新能力。另一方面，要完善科技創新研發攻關新型舉國體制，構建政府引導、多元市場主體參與的聯合攻關機制，充分發揮各類企業、高校、科研院所等多方力量，打通原始創新到產業發展的壁壘。四是建立政府和企業聯動的產業鏈供應鏈風險防控體系。一方面，要鼓勵企業和政府共建風險防范和化解機制，建立信息溝通常態化機制，為重點企業提供政策和要素支持，延伸產業鏈供應鏈風險監管能力。另一方面，要借助企業數字化轉型契機，建立數據資源安全共享機制，以保障產業體系安全，避免出現風險交叉傳染和重大系統性風險，提升產業鏈供應鏈治理的現代化水平。