政策合成：地方政府政策執(zhí)行的一個(gè)新視角

魯敏 郭海育

摘 要：政策合成是地方政府根據(jù)若干上級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)對(duì)某項(xiàng)具體任務(wù)的一攬子方針政策，結(jié)合本地實(shí)際情況，綜合擬定政策的過(guò)程。其目的是將上級(jí)若干政策精神本地化、具體化，與區(qū)域發(fā)展思路和施政節(jié)奏對(duì)接融合。從本質(zhì)上講，政策合成仍屬于政策執(zhí)行。政策合成具有形式和內(nèi)容上的權(quán)威性，過(guò)程上的程序性和程度上的差異性。政策合成程度既與地方執(zhí)政者的觀念和操作能力有關(guān)，也與外部客觀政策環(huán)境有關(guān)。上級(jí)政府的政策表現(xiàn)形式、政策任務(wù)的綜合程度、上級(jí)政府重視程度、上級(jí)政策與地方行政場(chǎng)域的差異性等都是影響政策合成程度的重要因素。政策合成體現(xiàn)了當(dāng)代中國(guó)政府管理體制的柔韌性和適應(yīng)性特點(diǎn)，其所具有的學(xué)理價(jià)值成為觀察中國(guó)政府政策執(zhí)行制度優(yōu)勢(shì)的重要窗口。

關(guān)鍵詞：公共政策；政策合成；地方政府；政策執(zhí)行；人才政策

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008－7168（2023）03－0021－13

一、問(wèn)題提出與相關(guān)研究綜述

在當(dāng)代中國(guó)政府體系中，各級(jí)地方政府是公共政策執(zhí)行者，它們要將上級(jí)政府的政策落到實(shí)處，但這種落實(shí)不是簡(jiǎn)單的原樣照搬，而是一個(gè)高度復(fù)雜的加工處理過(guò)程。為了實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行的效率化、集成化、具體化和地域特色化，合成就成為這一行動(dòng)中不可避免的機(jī)制和流程。例如，在某地級(jí)市政府的人才招引工作中，來(lái)自上級(jí)黨委政府及相關(guān)部門(mén)的方針、指示等政策形式多樣、角度不一，且相互交叉、彼此補(bǔ)充：有的偏于宏觀指導(dǎo)理念，有的著重具體操作；有的來(lái)自于黨委政府，有的來(lái)自于領(lǐng)導(dǎo)小組，還有的來(lái)自于職能部門(mén)。地方政府最終將綜合歸納上級(jí)政府若干政策精神并結(jié)合本地更加具體的現(xiàn)實(shí)情境，形成人才招引的基本政策及配套措施。這種地方政府在政策執(zhí)行中對(duì)來(lái)自于上級(jí)的執(zhí)政理念、指導(dǎo)方針和具體政策進(jìn)行綜合處理并實(shí)現(xiàn)本地化和具體化的過(guò)程即為政策合成。這個(gè)過(guò)程呈現(xiàn)出“化學(xué)反應(yīng)”而非“物理處置”的特點(diǎn)。相對(duì)于傳統(tǒng)文獻(xiàn)中經(jīng)常提到的政策變通，政策合成體現(xiàn)了政策變化過(guò)程的中性特點(diǎn)，也更能體現(xiàn)當(dāng)代中國(guó)政府管理體制的柔韌性和適應(yīng)性特點(diǎn)。總體來(lái)看，政策合成既不是單純的政策制定，也不是狹義的政策執(zhí)行，它是地方政府對(duì)上級(jí)政府在制定宏觀政策時(shí)所預(yù)留的自主性空間不斷進(jìn)行填充的過(guò)程，是在合理框架限制內(nèi)將宏觀政策逐漸轉(zhuǎn)換為政策執(zhí)行機(jī)制的過(guò)程。從這個(gè)角度來(lái)看，政策合成可以被歸為政策執(zhí)行范疇。那么，地方政府的公共政策合成有哪些基本表現(xiàn)形式？它們?nèi)绾螌?shí)現(xiàn)這些過(guò)程？這些過(guò)程受到哪些因素影響？

以往對(duì)于基層公共政策的執(zhí)行問(wèn)題，研究者主要遵循三種思路展開(kāi)探討。

一是公共政策外在的主體間關(guān)系。從一般觀點(diǎn)來(lái)看，基層政府執(zhí)行力是一種多重主體間關(guān)系所形成的動(dòng)力。“在既有的公共政策研究框架內(nèi)，基層政府的政策執(zhí)行力被視為一種具有復(fù)雜結(jié)構(gòu)的執(zhí)行主體行動(dòng)力。”［1］這種關(guān)系分別與權(quán)力和利益兩個(gè)政治因素相關(guān)。從權(quán)力維度看，在壓力型體制下，上級(jí)政府一方面將很多政治任務(wù)轉(zhuǎn)化為各種相應(yīng)的政策，其基本邏輯是，“向下級(jí)施加更大壓力，迫使下級(jí)官員采取措施以確保完成上級(jí)交代的任務(wù)”［2］（p.88），另一方面通過(guò)“一票否決”的方式進(jìn)行底線防守［3］，兩者共同構(gòu)成官員的政治壓力和執(zhí)行動(dòng)力。從利益角度看，經(jīng)濟(jì)和政治利益成為激勵(lì)基層官員有效執(zhí)行公共政策的關(guān)鍵因素。中央政府控制下的“晉升錦標(biāo)賽”對(duì)基層官員的政策執(zhí)行具有較強(qiáng)的激勵(lì)效果［4］（pp.199-207）。地方政府會(huì)通過(guò)更加有效的公共政策執(zhí)行展示政治績(jī)效。因而，政策所包含的通過(guò)利益關(guān)聯(lián)的激勵(lì)成為提高政策執(zhí)行力的關(guān)鍵因素［5］。但無(wú)論是權(quán)力控制還是利益誘導(dǎo)，基層政府在執(zhí)行過(guò)程中都存在共謀或變通執(zhí)行的傾向。導(dǎo)致這種傾向的原因有多方面，可能是在權(quán)責(zé)分立的科層結(jié)構(gòu)中基層政府的避責(zé)選擇［6］，也可能是利益主體之間的互動(dòng)博弈對(duì)基層政策執(zhí)行帶來(lái)的影響［7］，還可能是基層政府為了調(diào)動(dòng)干部執(zhí)行政策的積極性而默許的部分違法自利行為［8］，甚至可能是激勵(lì)因素的強(qiáng)弱導(dǎo)致了激勵(lì)失效［9］。

二是從公共政策設(shè)計(jì)角度。一些研究者認(rèn)為公共政策本身的設(shè)計(jì)所具有的特征會(huì)對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。首先，政策制定權(quán)自上而下的分配使得很多公共政策不符合基層實(shí)際，而公共政策與實(shí)際情況的較大差異會(huì)導(dǎo)致政策在基層的適用性很低［10］。由此而產(chǎn)生的被動(dòng)式執(zhí)行、消極執(zhí)行、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行都成為中國(guó)公共政策執(zhí)行中的常見(jiàn)現(xiàn)象［11］。其次，公共政策制定中存在程序缺陷、強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)操縱等可能性，這些都是導(dǎo)致政策不完善的重要原因［12］。最后，公共政策存在較大模糊性空間，具體表現(xiàn)為公共政策的制定者本身就為政策執(zhí)行留下了自由裁量權(quán)，這是誘致政策執(zhí)行偏差、走樣和變通行為的因素。三是從政策執(zhí)行者對(duì)環(huán)境和任務(wù)的行動(dòng)選擇角度。一般認(rèn)為，政策能否得到有效執(zhí)行與組織對(duì)周?chē)h(huán)境的適應(yīng)高度相關(guān)［13］。它不僅取決于政策執(zhí)行目標(biāo)是否合乎實(shí)際狀況，而且同政策目標(biāo)和執(zhí)行情境之間的契合程度相關(guān)［14］。在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)，人情關(guān)系和社會(huì)倫理是兩個(gè)重要影響因素。在鄉(xiāng)村治理中，政治倫理和社會(huì)倫理相結(jié)合所勾連起的“公—私倫理之網(wǎng)”往往被用來(lái)確保政策落地［15］。而且，與政策相關(guān)的各種環(huán)境因素變遷速率不一致，導(dǎo)致政策執(zhí)行應(yīng)有條件和實(shí)際條件之間存在差距，這種“執(zhí)法墮距”越大，政策執(zhí)行走樣的可能性越大，越容易導(dǎo)致兜底型執(zhí)法、遲滯型執(zhí)法和任務(wù)型執(zhí)法等［16］。

綜合來(lái)看，絕大多數(shù)國(guó)內(nèi)研究者的研究維度集中在結(jié)果層面而非過(guò)程層面。放眼國(guó)外，由于政府管理體制和縱向政府間關(guān)系的差異，西方典型國(guó)家的公共政策在縱向政府間的關(guān)聯(lián)性遠(yuǎn)不及中國(guó)這樣緊密，相關(guān)的研究主要集中在公共政策在某一層級(jí)政府的形成過(guò)程及影響因素上。因而，關(guān)于政策在不同層級(jí)科層主體間的運(yùn)輸及變化過(guò)程成為學(xué)界研究的真空領(lǐng)域。

二、政策合成：政策執(zhí)行中的一個(gè)類(lèi)型學(xué)分析

（一）體制基礎(chǔ)、邏輯內(nèi)涵與譜系構(gòu)成

當(dāng)代中國(guó)政府體制中不同主體間存在清晰的政策分工，基本形成了“上級(jí)偏于決策、下級(jí)偏重執(zhí)行”的縱向分工和“黨委政府總攬、部門(mén)協(xié)同”的橫向協(xié)調(diào)模式。各級(jí)地方政府既需要執(zhí)行較大比重的來(lái)自于中高層政府的政策，又需要面對(duì)公共政策制定中的各種成本和利益關(guān)系沖突。為了平衡諸方關(guān)系，理性的地方政府會(huì)將來(lái)自于上級(jí)的政策進(jìn)行兩種類(lèi)型操作。一種是對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行簡(jiǎn)單的復(fù)制粘貼，可以稱(chēng)為政策轉(zhuǎn)發(fā)。這種政策一般是地方政府基本不用改動(dòng)的統(tǒng)籌類(lèi)政策。另一種則需要對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行較為復(fù)雜的綜合加工，可以稱(chēng)為政策合成。

從實(shí)踐來(lái)看，簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)發(fā)類(lèi)的政策一般具有如下特征：一是上級(jí)政府及其部門(mén)的政策具體明確，框定地方政府扮演執(zhí)行者角色；二是政策本身簡(jiǎn)單明了，不同地區(qū)間差異不大，為了節(jié)約成本并減少?zèng)_突，多數(shù)情況下地方政府只需要在形式上對(duì)政策進(jìn)行適當(dāng)修改，轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜卣Z(yǔ)境的政策文本即可。簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)發(fā)類(lèi)的政策比較普遍，如教育系統(tǒng)中的普及九年義務(wù)教育、征兵及退伍安置、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)中的糧食補(bǔ)貼以及省域范圍內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策①等。這類(lèi)政策一般比較成熟，區(qū)域之間差異不大，地方政府自主空間較小，采取政策轉(zhuǎn)發(fā)操作既能降低政策操作成本，也能防止政策脫離規(guī)定軌道。而對(duì)于諸如人才招引、環(huán)保治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的工作，中央更多的是給出行為邊界和指導(dǎo)精神，將更大的自主權(quán)下放到地方，各地方政府在保證總體方向不偏移的原則下，在合理制度框架內(nèi)，結(jié)合上級(jí)指令要求以及本地實(shí)際進(jìn)行政策合成。

對(duì)于政策合成，地方政府需要采取更為復(fù)雜的處理過(guò)程。這個(gè)過(guò)程至少要關(guān)注以下基本內(nèi)容：一是宏觀戰(zhàn)略和上級(jí)一攬子政策集合，二是本地的客觀情況，三是可能影響地方政府的各種力量及相關(guān)利益方的博弈。政策合成的復(fù)雜程度與地方政府需要謹(jǐn)慎取得多方利益均衡的困難程度高度相關(guān)，因?yàn)椤爸挥袑?shí)現(xiàn)公共政策當(dāng)事人各方的利益均衡與合作收益，這一公共政策才會(huì)得以持續(xù)”［17］。其中，來(lái)自上級(jí)政府及其部門(mén)的戰(zhàn)略方針、施政理念、政策指導(dǎo)和操作方式等都必然成為地方政府政策執(zhí)行中的重要約束條件。這些約束條件有的具有指導(dǎo)性，有的具有參照性，有的甚至就是一板一眼的規(guī)定動(dòng)作。地方政府需要甄別上級(jí)政府各種政策的輕重緩急，結(jié)合本地的施政重點(diǎn)，平衡各方利益相關(guān)者，確定與上級(jí)政府一攬子政策準(zhǔn)確對(duì)接的政策合成主體、方式、時(shí)機(jī)、程序等具體內(nèi)容。

根據(jù)創(chuàng)新層次，政策合成可分為適當(dāng)改動(dòng)型與綜合創(chuàng)新型兩種基本類(lèi)型。在適當(dāng)改動(dòng)型的政策合成中，地方政府需要充分整理歸并來(lái)自上級(jí)政府及部門(mén)的較為復(fù)雜宏觀的一攬子政策，并在基本精神的指導(dǎo)下具化。由于政策所指向的內(nèi)容復(fù)雜程度和影響面相對(duì)有限，適當(dāng)改動(dòng)型政策合成較少需要進(jìn)行較大程度的政策重構(gòu)和創(chuàng)新。在綜合創(chuàng)新型的政策合成中，由于上級(jí)政策內(nèi)容高度宏觀復(fù)雜，牽涉面極廣，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展具有重大影響，且政策文本與本地具體情況存在較大差異，因而地方政府需要對(duì)政策進(jìn)行較大規(guī)模重構(gòu)，并結(jié)合本地實(shí)際情況創(chuàng)新。

應(yīng)該說(shuō)，政策合成與政策制定存在某些相似性，但不盡相同（參見(jiàn)表1）。政策制定具有更強(qiáng)的主動(dòng)性和自創(chuàng)性，是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府要求的“自選動(dòng)作”，而非“規(guī)定動(dòng)作”。而政策合成需要地方政府考慮現(xiàn)實(shí)客觀情境，但更需要考量上級(jí)政府及部門(mén)的政策意圖。站在宏觀政策制定者的整體角度來(lái)看，政策合成更具有政策執(zhí)行的特點(diǎn)，是兩者在政策落實(shí)環(huán)節(jié)的交叉和結(jié)合。

（二）政策合成的基本特點(diǎn)

政策合成能將中央和省市的宏觀戰(zhàn)略與地方的具體實(shí)際緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)宏觀與微觀、戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)、原則和靈活的有機(jī)融合，“逐漸形成了一套具有自身特色及實(shí)踐優(yōu)勢(shì)的公共政策執(zhí)行模式”［18］，體現(xiàn)了當(dāng)代中國(guó)政府管理體制的柔韌性和適應(yīng)性。在合成過(guò)程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)，表現(xiàn)在政治方向把控和與黨中央的戰(zhàn)略準(zhǔn)確對(duì)接上。政策合成的具體操作方式和內(nèi)容遵循著公共政策的基本規(guī)律。總體來(lái)看，當(dāng)代中國(guó)政府的政策合成具有下列基本特點(diǎn)。

一是權(quán)威性。現(xiàn)實(shí)中的地方政府總是面臨各種各樣的具體任務(wù)，但這些任務(wù)存在輕重緩急，并不是每一項(xiàng)任務(wù)都能成為它們的核心關(guān)注，只有那些可能帶來(lái)巨大影響或者綜合效益的“少數(shù)任務(wù)”才有可能進(jìn)入地方政府的核心議程。在實(shí)踐中，政策合成的內(nèi)容往往是上級(jí)政府及部門(mén)多次強(qiáng)調(diào)的，并且與本地發(fā)展形成“共振”后上升為核心議程的重點(diǎn)問(wèn)題。一般而言，共振幅度越大，政策合成的形式和內(nèi)容越權(quán)威。只有這樣，才能保證地方政府更好地協(xié)調(diào)和利用各種資源，高質(zhì)高效達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)。在具體操作中，政策合成的領(lǐng)域往往是地方政府比較關(guān)注的工作內(nèi)容，有些甚至是地方黨委政府主導(dǎo)下的階段性重點(diǎn)工程。為了更好完成這些重點(diǎn)工程，科層政府往往借助“小組機(jī)制”來(lái)統(tǒng)籌運(yùn)作。此外，政策合成的權(quán)威性還體現(xiàn)為它一般不單獨(dú)以某個(gè)政府部門(mén)的名義行文，而以“某某領(lǐng)導(dǎo)小組”或者黨委政府聯(lián)合行文的方式出現(xiàn)，高于一般性政府及部門(mén)制定的文件。在執(zhí)行中，它可能涉及政府的若干部門(mén)，需要它們相互配合和協(xié)同作戰(zhàn)。

二是程序性。任何現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的政府都是一個(gè)過(guò)程［19］（p.1）。為了降低管理中的不確定性，重復(fù)性的過(guò)程往往是規(guī)律的。政策制定一般遵循“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題→制定方案→優(yōu)選方案→實(shí)施方案→接受反饋”［20］（pp.301-310）的基本程序。政策合成與此基本相似，同時(shí)具有特殊性。首先，政策合成的起點(diǎn)是上級(jí)政府對(duì)某項(xiàng)工作的要求和政策指示，回應(yīng)上級(jí)政府及其部門(mén)的相關(guān)指示是政策合成的觸發(fā)點(diǎn)。其次，政策合成之前地方政府需要充分理解上級(jí)政府及其部門(mén)對(duì)這項(xiàng)任務(wù)的相關(guān)政策藍(lán)本，上級(jí)政府相關(guān)指導(dǎo)思想和具體政策是政策合成的重要依據(jù)。最后，政策合成實(shí)質(zhì)上是地方政府對(duì)上級(jí)政策在執(zhí)行過(guò)程中的政策再制定，其結(jié)果需要向上級(jí)政府進(jìn)行匯報(bào)和反饋。因而，政策合成的基本程序可以歸納為“理解并發(fā)現(xiàn)上級(jí)政府的重點(diǎn)關(guān)注和政策焦點(diǎn)→調(diào)研相關(guān)政策并確定基本框架→上下結(jié)合擬定政策條目→黨委政府集中決策→制定配套政策并執(zhí)行→接受信息反饋并向上級(jí)政府匯報(bào)”。

三是程度差異性。多重主體、多元目標(biāo)、多樣因素等決定了政策合成程度存在較大差別。首先，政策合成既需要地方政府考慮上級(jí)政府的施政理念和關(guān)注重點(diǎn)，也需要其考慮本級(jí)政府的戰(zhàn)略方向和操作節(jié)奏，并關(guān)注本地的客觀情境和利益關(guān)系等，其需要關(guān)注的因素是多元且復(fù)雜的。其次，政策合成還同本級(jí)政府對(duì)政策的操作過(guò)程具有關(guān)聯(lián)性，政策操作者的政策素養(yǎng)、政府內(nèi)部的合作水平以及利益相關(guān)方的影響能力等都可能對(duì)政策合成產(chǎn)生影響。最后，政策合成還與政策類(lèi)型、彈性空間、本地客觀情形等其他因素有關(guān)。

三、場(chǎng)景展示與理論檢驗(yàn)——基于對(duì)T市鳳凰英才政策的場(chǎng)景回溯

T市地處渤海之灣，得益于獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)以及豐富的自然資源，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在省內(nèi)處于領(lǐng)先水平，屬于典型的資源型工業(yè)城市。但由于毗鄰北京市、天津市兩個(gè)區(qū)域核心城市，在虹吸效應(yīng)下，T市缺乏明顯的人才聚集優(yōu)勢(shì)。為了對(duì)抗外部虹吸效應(yīng)并推動(dòng)本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，出臺(tái)相關(guān)人才政策成為T(mén)市政府的核心關(guān)注，在諸多城市治理議題中脫穎而出。

為了更準(zhǔn)確地說(shuō)明政策合成的特點(diǎn)，本研究以T市新近開(kāi)展的“鳳凰英才”政策的形成為例進(jìn)行分析。“鳳凰英才”政策是T市為響應(yīng)黨的十九大、H省省委九屆六次全會(huì)關(guān)于推進(jìn)“人才強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略而采取的政策行動(dòng)。通過(guò)歷史回顧可以發(fā)現(xiàn)，T市人才工作起步較早，經(jīng)過(guò)數(shù)年實(shí)踐積累逐步形成具有自身特色的工作體系和制度雛形，這為“鳳凰英才”政策的形成提供了歷史敘述的可能。此外，由于人才在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要性日益凸顯，全國(guó)范圍內(nèi)多個(gè)城市政府競(jìng)相出臺(tái)人才新政，逐漸掀起“搶人”大戰(zhàn)。上級(jí)政府的政治要求以及地方各城市政府的有效舉措吸引著T市主政者的注意，出臺(tái)一部屬于T市的人才新政被推上本級(jí)政府政策議程，“鳳凰英才”政策應(yīng)運(yùn)而生。T市“鳳凰英才”政策是一項(xiàng)典型的政策合成行動(dòng)，其結(jié)構(gòu)、內(nèi)容以及程序等是我們觀察其政策合成特征的重要窗口。

（一）化學(xué)反應(yīng)：多重因素融合碰撞中的政策調(diào)適

政策合成為政策系統(tǒng)與外部環(huán)境實(shí)現(xiàn)互動(dòng)提供了作用場(chǎng)域，上級(jí)政策在政治催化作用下進(jìn)入待合成狀態(tài)，政策環(huán)境、社會(huì)問(wèn)題和民眾需求等多重因素在政策系統(tǒng)內(nèi)部聚合，不同元素在“聚”與“變”的張力空間內(nèi)尋求動(dòng)態(tài)平衡并在彼此碰撞中完成化學(xué)反應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政策行動(dòng)指向政策目標(biāo)的調(diào)適融合。“鳳凰英才”政策肇始于中央相關(guān)人才政策的出臺(tái)，并在政治催化、元素聚合、結(jié)構(gòu)裂變中逐漸化合成型。

1.政治催化：政策合成的縱向驅(qū)動(dòng)

政治催化使得產(chǎn)生于全國(guó)性視角下的宏觀政策擴(kuò)散到地方治理情境中，剛性的政策話(huà)語(yǔ)加之會(huì)議言說(shuō)的情感動(dòng)員，不斷催化下級(jí)政府的政策實(shí)踐。2016年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院共同印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕9號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革意見(jiàn)》），該意見(jiàn)著眼于破除束縛人才發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制障礙，對(duì)全國(guó)人才工作做出重要指示，要求各級(jí)黨委和政府“切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感、使命感，抓緊制定任務(wù)分工方案，明確各項(xiàng)改革進(jìn)度安排，采取有力措施將各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處”。“切實(shí)”“抓緊”“有力”等關(guān)鍵性政治表述驅(qū)動(dòng)地方政府開(kāi)啟新一輪政策過(guò)程，中央政府的政策目標(biāo)通過(guò)層級(jí)控制的行政體制在縱向府際間傳遞并不斷具化。在省級(jí)層面，H省委省政府出臺(tái)《H省關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的實(shí)施意見(jiàn)》（〔2016〕28號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革實(shí)施意見(jiàn)》），將中央政府政策目標(biāo)轉(zhuǎn)包給省內(nèi)各城市政府，同時(shí)介入政策方案具體內(nèi)容，框定人才發(fā)展體制機(jī)制改革的實(shí)施策略、改革路徑以及相應(yīng)的財(cái)政支持，承擔(dān)“壓力傳遞者”與“財(cái)政撥付者”雙重角色。在上級(jí)黨委政府及中央絕對(duì)政治勢(shì)能的催化下，T市政府展開(kāi)政策合成工作。

2.要素聚合：政策合成的橫向擴(kuò)展

政策合成能夠?qū)⒄攮h(huán)境、社會(huì)問(wèn)題和民眾需求等基層治理邏輯及時(shí)導(dǎo)入政策系統(tǒng)并積極回應(yīng)，通過(guò)不同要素的聚合效應(yīng)來(lái)消解各種治理困境和執(zhí)行摩擦，釋放公共政策可行域。對(duì)于T市主政者來(lái)說(shuō)，政策執(zhí)行場(chǎng)域復(fù)雜的區(qū)位特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展模式甚至文化背景等約束性、資源性要素影響著政策合成成效，其只有將更多的約束性、資源性要素綜合到政策合成過(guò)程中，才能擴(kuò)展合成政策的可行區(qū)間。在政策環(huán)境、政策資源、政府能力等客觀限制下，T市主政者需要將自身毗鄰京津的區(qū)位特點(diǎn)所引致的虹吸“壓差”、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來(lái)的人才需求、歷史實(shí)踐演進(jìn)所形成的制度雛形以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所積累的物質(zhì)資源優(yōu)勢(shì)等條件要素積極導(dǎo)入合成系統(tǒng)內(nèi)部，填充上級(jí)黨委政府在宏觀政策中預(yù)設(shè)的“自主性”空間，不斷促進(jìn)政策思路與地方治理情境的耦合，從而增強(qiáng)“鳳凰英才”政策的認(rèn)同度和各項(xiàng)人才招引、管理、激勵(lì)措施的地方適應(yīng)性，避免合成不當(dāng)所造成的政策失效。

3.結(jié)構(gòu)裂變：政策合成的多維具化

從科層頂端到地方情境的政策運(yùn)輸過(guò)程，同時(shí)也是政策目標(biāo)向政策行動(dòng)不斷轉(zhuǎn)譯的過(guò)程，這種轉(zhuǎn)譯過(guò)程作用于政策目標(biāo)結(jié)構(gòu)、政策工具結(jié)構(gòu)所構(gòu)成的連續(xù)光譜上。由于地方人才工作以及區(qū)域治理情境的差異，模糊性是《改革意見(jiàn)》政策的突出特性。面對(duì)高模糊性政策，T市政府需要在給定的政策框架內(nèi)結(jié)合T市多元治理情境制定執(zhí)行細(xì)則，將《改革意見(jiàn)》中所提出的改革人才發(fā)展體制機(jī)制目標(biāo)具體化為人才鼓勵(lì)、人才引進(jìn)、人才創(chuàng)新以及研發(fā)激勵(lì)等政策舉措，以分解并具化政策目標(biāo)的方式對(duì)沖宏觀政策的模糊性特征。同時(shí)，為提升政策效力，T市政府還需要借助財(cái)政、編制等地方政府治理權(quán)限內(nèi)的核心資源來(lái)設(shè)置政策工具。在此過(guò)程中，政策學(xué)習(xí)是地方政府進(jìn)行政策具化的重要機(jī)制。面對(duì)其他城市人才工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，T市政府在地方治理過(guò)程中不斷模仿和學(xué)習(xí)，將其他城市諸如“專(zhuān)家教授行”、“假日博士”、“英才服務(wù)卡”等混合性政策工具吸納進(jìn)“鳳凰英才”政策之中，同時(shí)加入人才評(píng)價(jià)機(jī)制、任務(wù)督辦機(jī)制、進(jìn)展通報(bào)機(jī)制、工作述職機(jī)制等強(qiáng)制性政策工具，不斷廓清“鳳凰英才”政策的整體結(jié)構(gòu)邊界。

（二）上下結(jié)合：權(quán)威主導(dǎo)下多方利益的程序性協(xié)商

政策合成是地方政府回應(yīng)上級(jí)權(quán)威主體治理要求、對(duì)沖上級(jí)政策宏觀性特征所引致的適配張力、促進(jìn)政策在地方治理場(chǎng)域適應(yīng)性嵌入的重要機(jī)制。面對(duì)一項(xiàng)具有多屬性政策目標(biāo)的公共政策，同一層級(jí)政府內(nèi)部及不同政府部門(mén)之間有著自身相對(duì)獨(dú)立的利益訴求。

為避免政策執(zhí)行過(guò)程中的“碎片化”和部門(mén)自我中心主義所帶來(lái)的體制摩擦，政策合成需要地方政府在積極回應(yīng)上級(jí)主體治理要求的基礎(chǔ)上主導(dǎo)本級(jí)內(nèi)部各條塊主體間的協(xié)商，并通過(guò)程序化的運(yùn)作來(lái)減少合成過(guò)程中的耗散成本。

1.向上回應(yīng)：政策合成的合法性來(lái)源

由于行政權(quán)力的逐級(jí)授權(quán)，下級(jí)政府需要積極回應(yīng)上級(jí)權(quán)威主體尤其是中央政府的治理要求以爭(zhēng)取自身治理行為的合法性。2017年10月，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大上表示，人才是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)的戰(zhàn)略資源，要加快建設(shè)人才強(qiáng)國(guó)。同年12月，H省召開(kāi)省委九屆六次全會(huì)，強(qiáng)調(diào)要將實(shí)施人才強(qiáng)省等戰(zhàn)略作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本思路。毫無(wú)疑問(wèn)，人才工作成為高層政府的宏觀戰(zhàn)略指向，T市政府只有積極響應(yīng)上級(jí)政府對(duì)人才工作的政策要求才能獲取在更廣維度展開(kāi)區(qū)域治理活動(dòng)的可能。當(dāng)然，這種回應(yīng)并非一種被動(dòng)的單向選擇，地方政府在回應(yīng)過(guò)程中可以通過(guò)對(duì)上級(jí)宏觀政策目標(biāo)的“再組織”，將自身意圖捆綁在上級(jí)政府政策目標(biāo)之中從而推進(jìn)自身的治理規(guī)劃。“三個(gè)努力建成”②是T市政府的整體治理規(guī)劃，T市政策操作者通過(guò)將人才工作確定為該市十項(xiàng)重點(diǎn)工作之一，并使其在與區(qū)域內(nèi)科技創(chuàng)新工作、鄉(xiāng)村振興工作等重點(diǎn)工作的協(xié)同共振下融入本地發(fā)展的整體治理格局之中，實(shí)現(xiàn)了將上級(jí)政治要求整體“打包”納入本區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的操作意圖。

2.對(duì)下協(xié)調(diào)：政策合成的適配性獲取

一項(xiàng)政策在執(zhí)行場(chǎng)域的適配程度是影響其政策效能的關(guān)鍵。政策合成通過(guò)對(duì)區(qū)域內(nèi)相關(guān)歷史措施的選擇性承接來(lái)為自身在地方治理場(chǎng)域中的適配性嵌入尋求合理性。同時(shí)，為避免政策執(zhí)行過(guò)程中“碎片化”問(wèn)題和部門(mén)自我中心主義弊病，合成過(guò)程需要地方政府通過(guò)黨的權(quán)威協(xié)調(diào)各條塊間的價(jià)值取向和目標(biāo)序列來(lái)減少執(zhí)行摩擦。在T市，以黨委政府名義成立的人才工作小組具體負(fù)責(zé)“鳳凰英才”政策條目的形成。通過(guò)小組協(xié)商，市人社局、財(cái)政局等條塊結(jié)構(gòu)上的黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成政策共識(shí)，將各自職能機(jī)構(gòu)歷史上出臺(tái)的相關(guān)人才政策措施在繼承和修正的基礎(chǔ)上統(tǒng)合到“鳳凰英才”政策中，這些措施經(jīng)過(guò)了歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)，有效提升了合成政策在T市治理系統(tǒng)中的適配程度。

另外，合成之后的政策最終要落地執(zhí)行。為減少基層部門(mén)執(zhí)行摩擦，在合成結(jié)果上存在“按照本意見(jiàn)執(zhí)行”“以本意見(jiàn)為主”等權(quán)威性表述，以新合成的政策文本實(shí)現(xiàn)對(duì)各部門(mén)工作的階段性指導(dǎo)以及對(duì)此前相關(guān)“遲滯性”政策的更新替換。在合成的“鳳凰英才”政策文本中，存在“本意見(jiàn)自下發(fā)之日起施行。其他政策與本意見(jiàn)不一致的，按照本意見(jiàn)執(zhí)行。”等原始表述，用以指導(dǎo)各部門(mén)部署人才工作。

3.程序協(xié)商：政策合成的系統(tǒng)性運(yùn)作

政策合成是展現(xiàn)當(dāng)代政府過(guò)程的一項(xiàng)周期性活動(dòng)，擁有相對(duì)穩(wěn)定的合成進(jìn)路，其中既有上級(jí)意圖的逐級(jí)傳達(dá)，也有基層邏輯的向上反饋。本研究通過(guò)專(zhuān)家訪談和田野調(diào)查的方式，整理出T市“鳳凰英才”政策合成過(guò)程中的具體活動(dòng)并抽象出政策合成的一般性運(yùn)作程序（參見(jiàn)表2）。

（三）成色差異：區(qū)域戰(zhàn)略目標(biāo)和條件約束下的現(xiàn)實(shí)選擇

中國(guó)復(fù)雜的府際關(guān)系和廣闊的行政場(chǎng)域?yàn)榈胤秸峁┝瞬町惢闹卫砦枧_(tái)，各地方主政者面對(duì)不同區(qū)域發(fā)展實(shí)情有著相異的目標(biāo)序列和治理“畫(huà)卷”，即使在中央政府下達(dá)統(tǒng)一性政治指示時(shí)，擁有相機(jī)決策權(quán)力的地方主政者亦會(huì)在其治理舞臺(tái)上奏出成色不同的政策“曲調(diào)”，其所出臺(tái)的政策在創(chuàng)新程度、適用廣度、針對(duì)效度、扶持力度等方面也各有差別。

為了更好說(shuō)明政策合成程度的差異性，本研究選取了同屬H省的X市人才政策進(jìn)行比較④。在參照黨中央、國(guó)務(wù)院制定的《改革意見(jiàn)》以及H省出臺(tái)的《改革實(shí)施意見(jiàn)》等政策文本后，T市、X市相繼完成“命題作業(yè)”，形成各自具體性、地域化的人才政策。X市出臺(tái)《X市委、市政府關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的實(shí)施意見(jiàn)》（〔2016〕24號(hào)）；T市則經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的方案醞釀和走訪調(diào)研，于2018年創(chuàng)新出臺(tái)《T市委、市政府關(guān)于實(shí)施“鳳凰英才”計(jì)劃加快建設(shè)人才強(qiáng)市的意見(jiàn)（試行）》（〔2018〕11號(hào)）。本研究選取兩市上述政策中部分具有代表性的條目，對(duì)比展現(xiàn)兩市在政策合成程度上的差異（參見(jiàn)表3）。

通過(guò)文本對(duì)比可以看出，兩市在人才政策的合成程度上存在較大區(qū)別。X市出臺(tái)的改革意見(jiàn)傾向于對(duì)上級(jí)政策條目進(jìn)行適當(dāng)改動(dòng)，無(wú)論是在整體結(jié)構(gòu)還是在具體條目上，都與上級(jí)政策文本基本“同形”，兩者之間存在較大相似性和關(guān)聯(lián)性。反觀T市的“鳳凰英才”政策，其基本跳出原有政策框架，政策文本具有較大的綜合創(chuàng)新特性。綜合對(duì)比，X市為適當(dāng)改動(dòng)型政策合成，T市則為綜合創(chuàng)新型政策合成。這種差異是上級(jí)政治任務(wù)與區(qū)域戰(zhàn)略目標(biāo)間發(fā)生激烈碰撞所引致的結(jié)果。

四、結(jié)構(gòu)與行動(dòng)：影響地方政策合成因素的二維分析

政策執(zhí)行過(guò)程向來(lái)是一個(gè)復(fù)雜的受多方因素影響的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程受到公共資源的有限性、集體行動(dòng)的困境以及政策推進(jìn)過(guò)程中制度保證缺陷等主客觀因素的影響［21］。地方政府的政策合成是對(duì)上級(jí)一攬子政策的綜合性處理，這種處理的環(huán)境一定不是真空的，其影響因素也是多元的。面對(duì)相同的政策合成命題，地方政府是否采取合成方式？是采用形式改動(dòng)還是實(shí)質(zhì)創(chuàng)新？如何在上級(jí)政策與實(shí)際情況之間尋找平衡和結(jié)合點(diǎn)？不同地方政府的表現(xiàn)不盡相同，政策合成程度也存在差異，我們可以從外在結(jié)構(gòu)和內(nèi)在行動(dòng)兩個(gè)維度對(duì)地方政府政策合成的影響因素進(jìn)行劃分（參見(jiàn)圖1）。這種劃分的依據(jù)來(lái)源于吉登斯的“結(jié)構(gòu)二重性”學(xué)說(shuō)。在他看來(lái)，行動(dòng)者的主體能動(dòng)性和社會(huì)結(jié)構(gòu)是具有高度內(nèi)在關(guān)聯(lián)的兩個(gè)維度，實(shí)踐是兩個(gè)維度之間的中介和聯(lián)絡(luò)。“行動(dòng)者和結(jié)構(gòu)二者的構(gòu)成過(guò)程并不是彼此獨(dú)立的兩個(gè)既定現(xiàn)象系列，即某種二元論，而是體現(xiàn)著二重性。在結(jié)構(gòu)二重性看來(lái)，社會(huì)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性特征對(duì)于它們反復(fù)組織起來(lái)的實(shí)踐來(lái)說(shuō)，既是后者的中介，又是它的結(jié)果。”［22］（p.89）

從外部結(jié)構(gòu)的一般構(gòu)成來(lái)看，地方政策合成程度至少與下列因素有關(guān)。一是上級(jí)政府的政策表現(xiàn)形式。一般而言，上級(jí)政府的政策越是宏觀抽象，其留給地方政府的操作空間越大，地方政策合成彈性空間越大；反之，如果上級(jí)政策規(guī)定得過(guò)于具體細(xì)致，地方政府政策合成彈性空間就會(huì)受到制約。二是任務(wù)的綜合程度。一般而言，工作任務(wù)越是具有綜合性，涉及的部門(mén)越多，越需要地方政府進(jìn)行梳理、重構(gòu)甚至創(chuàng)新，地方政策合成程度越高。三是上級(jí)政策與地方實(shí)際情況的差異性。一般而言，如果地方實(shí)際情況越復(fù)雜，且與上級(jí)政策規(guī)定的差異性越大，就越需要進(jìn)行較大程度的修正或者重構(gòu)，政策合成程度就越高。

但結(jié)構(gòu)既制約人，同時(shí)又給人以使動(dòng)性。在吉登斯的結(jié)構(gòu)二重性學(xué)說(shuō)看來(lái)，所有社會(huì)再生產(chǎn)最終都將落實(shí)到具有能動(dòng)作用的行動(dòng)者的實(shí)踐中，人類(lèi)實(shí)踐活動(dòng)對(duì)于結(jié)構(gòu)和能動(dòng)作用關(guān)系的分析具有優(yōu)先性，并且對(duì)于結(jié)構(gòu)存在“形構(gòu)”的基礎(chǔ)地位，因?yàn)椤叭藗冏约簞?chuàng)造自己的歷史”［22］（p.40）。從這個(gè)意義上講，地方政府對(duì)于政策合成的行動(dòng)選擇更多地是在一系列周?chē)h(huán)境作用下的自我意識(shí)，外在的結(jié)構(gòu)只是地方政府行動(dòng)的空間范圍。多重力量組合所激發(fā)的地方政府的自我意識(shí)是地方政府政策合成的核心動(dòng)力所在。這些力量可能是上級(jí)政府的壓力，也可能是本級(jí)政府面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的主動(dòng)調(diào)整，還可能是地方利益相關(guān)者的誘導(dǎo)和牽引，或者是它們的多重組合。這些力量與地方政府的行動(dòng)選擇呈現(xiàn)下列關(guān)聯(lián)。

（一）壓力：“壓力型體制”下科層政府的權(quán)力指向

在權(quán)力集中的大背景下，政治動(dòng)員的力度和向度必然觸動(dòng)地方政府的敏感神經(jīng)，自上而下的壓力成為地方政府政策執(zhí)行的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)。“‘壓力型體制是對(duì)地方政府運(yùn)行的形象描述，強(qiáng)調(diào)地方政府的運(yùn)行是對(duì)不同來(lái)源的發(fā)展壓力的分解和應(yīng)對(duì)。”［23］在政策合成上，當(dāng)某個(gè)命題被上級(jí)政府高度關(guān)注甚至在不同場(chǎng)合被反復(fù)提及時(shí)，就較易成為地方政府開(kāi)展政策合成的觸發(fā)點(diǎn)，也會(huì)增強(qiáng)地方政策的合成程度。科層體制下上級(jí)政府的權(quán)力導(dǎo)向如同“指揮棒”，具有不同的表現(xiàn)形式，可能是上級(jí)動(dòng)員會(huì)議、政策文本指導(dǎo)、現(xiàn)場(chǎng)觀摩評(píng)判、時(shí)事新聞解讀等。通過(guò)這些形式的一種或者多種組合，上級(jí)政府向下級(jí)政府傳遞施政理念、工作重點(diǎn)、運(yùn)作機(jī)制和工作方法等，這些類(lèi)似動(dòng)作既是工作啟發(fā)，也是壓力指向，都有可能推動(dòng)下級(jí)政府的政策合成。

當(dāng)然，重要領(lǐng)導(dǎo)人的現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)或者對(duì)某地某項(xiàng)具體工作的書(shū)面批示更容易觸發(fā)地方政府的敏感神經(jīng)，是給地方“增壓”的一種特殊表現(xiàn)形式。現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)往往是重要領(lǐng)導(dǎo)人站在宏觀視角對(duì)戰(zhàn)略性任務(wù)的謀篇布局，具有深遠(yuǎn)的政治期待，可能成為某項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)的“突破口”“試驗(yàn)田”或者“樣板間”。對(duì)某項(xiàng)具體問(wèn)題的批示在吸引地方領(lǐng)導(dǎo)注意力資源中具有優(yōu)先性。相關(guān)實(shí)證研究表明，隨著領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)的下降，對(duì)核心議題的關(guān)注程度逐漸增加，領(lǐng)導(dǎo)注意力的集中程度逐漸提升［24］。這也意味著當(dāng)?shù)胤侥稠?xiàng)具體工作得到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的書(shū)面批示時(shí)，也極易轉(zhuǎn)化為地方政府施政的壓力，成為政策合成的重要觸發(fā)點(diǎn)。

（二）競(jìng)爭(zhēng)：“晉升錦標(biāo)賽”中同類(lèi)政府的核心關(guān)注

相關(guān)研究表明，晉升錦標(biāo)賽是中國(guó)官員的強(qiáng)激勵(lì)模式，這種模式是自20世紀(jì)80年代到2010年前后中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的重要根源［25］。但自科學(xué)發(fā)展觀提出以來(lái)，中央的工作重心開(kāi)始向“科學(xué)發(fā)展”轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地，激勵(lì)目標(biāo)由單一經(jīng)濟(jì)績(jī)效轉(zhuǎn)變?yōu)榘裆ｌ怼⒐卜?wù)、環(huán)境治理等在內(nèi)的綜合全面可持續(xù)發(fā)展［26］。雖然晉升錦標(biāo)賽的解釋效度有一定的討論空間，但毫無(wú)疑問(wèn)，官員為了晉升而展開(kāi)的激烈競(jìng)爭(zhēng)仍然是解釋地方政府行為的關(guān)鍵視角。競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)就是要在同類(lèi)之間保持優(yōu)勢(shì)。對(duì)于地方政府而言，實(shí)現(xiàn)“人無(wú)我有，人有我優(yōu)”是制勝的關(guān)鍵。在大一統(tǒng)的政府管理體制下，宏觀政策總體上具有均質(zhì)性特點(diǎn)。為了獲得比較優(yōu)勢(shì)，地方政府需要關(guān)注其他同類(lèi)地方政府的政治議程和重點(diǎn)工作，學(xué)習(xí)和模仿成為地方政府進(jìn)攻防守的重要方法。為了不至于在競(jìng)爭(zhēng)中落敗，各地方政府要對(duì)其重要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的核心關(guān)注保持警惕，以保證至少不在某些核心命題的競(jìng)爭(zhēng)中過(guò)分落后。因而，當(dāng)某一戰(zhàn)略目標(biāo)成為某些地方政府的關(guān)注重點(diǎn)時(shí)，圍繞這個(gè)問(wèn)題的競(jìng)爭(zhēng)就可能展開(kāi)。

為了保持在特定命題中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，簡(jiǎn)單的政策轉(zhuǎn)發(fā)和脫離上級(jí)政策意圖的政策制定都不可取。在吃透上級(jí)精神基礎(chǔ)上的有效的資源整合和必要的政策創(chuàng)新是制勝法寶。從這個(gè)角度來(lái)講，政策合成是地方政府在關(guān)鍵命題上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的必然選擇。由此可見(jiàn)，圍繞關(guān)鍵命題的競(jìng)爭(zhēng)是地方政府選擇政策合成的觸發(fā)因素。

（三）強(qiáng)化：“路徑依賴(lài)”中原有政策的自我促進(jìn)

在新制度主義代表人物諾思看來(lái)，社會(huì)領(lǐng)域中的制度變遷同樣存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制，它類(lèi)似于物理學(xué)中的慣性。在這種機(jī)制的作用下，制度變遷一旦走上了某一條路徑就會(huì)沿著既定方向自我強(qiáng)化，這樣，“人們過(guò)去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”［27］（p.1）。無(wú)疑，政策合成同樣遵循制度變遷的基本規(guī)則。常規(guī)情況下，在面對(duì)上級(jí)政府的一攬子政策時(shí)，地方政府一般會(huì)找出過(guò)去對(duì)于同類(lèi)政策的處理方式：一方面，政策的具體操作者已經(jīng)積累了與此相關(guān)的基本知識(shí)，這樣更能節(jié)省成本并便于操作；另一方面，圍繞這個(gè)政策的相關(guān)利益集團(tuán)存在并持久發(fā)揮作用。固有的認(rèn)知、存量資本和利益集團(tuán)都是原有政策的產(chǎn)物，也是新的政策形成中的重要決定因素。因而，當(dāng)沒(méi)有外在的巨大力量改變這種狀況時(shí)，新的政策合成無(wú)論是過(guò)程還是結(jié)果都將陷入這種諾思稱(chēng)之為“鎖定”的（lock-in）狀態(tài)。也就是，歷史上對(duì)于這類(lèi)政策的合成方式和合成程度的選擇天然會(huì)成為現(xiàn)實(shí)政策再生產(chǎn)的重要影響因素。

（四）誘導(dǎo)：“利益共同體”中相關(guān)者的政策呼吁

現(xiàn)代政治體系中，國(guó)家與社會(huì)之間不是孤立的，而是轉(zhuǎn)化為不同具體形態(tài)且在不同方向上相互作用、不斷形成沖突和妥協(xié)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。對(duì)這種過(guò)程的理解能解釋諸多現(xiàn)實(shí)政治現(xiàn)象。正如美國(guó)政治學(xué)家本特利指出的那樣，如果能解釋利益集團(tuán)，那么一切都可以解釋清楚了［28］。雖然中國(guó)社會(huì)的發(fā)育程度不能簡(jiǎn)單套用西方利益集團(tuán)的標(biāo)準(zhǔn)，但利益團(tuán)體存在卻是不爭(zhēng)的事實(shí)，它們對(duì)于政策的影響能力客觀存在但方式獨(dú)特［29］。

在地方政策生態(tài)圈中，這些利益集團(tuán)無(wú)論在角色和行動(dòng)方式上都進(jìn)行了有效修正，但這種修正是地方政府默認(rèn)甚至鼓勵(lì)的結(jié)果。從實(shí)踐看，一方面，當(dāng)代中國(guó)地方政府在面對(duì)上級(jí)的眾多政策時(shí)處于被動(dòng)地位，多數(shù)情況下無(wú)法討價(jià)還價(jià)，只能“千方百計(jì)抓落實(shí)”；另一方面，雖然有著復(fù)雜的因素，但地方政策執(zhí)行難是客觀存在的。政策的落實(shí)往往成為地方政府的巨大壓力，高壓之下的“合謀”成為部分情況下地方政府與地方利益相關(guān)者不得已的選擇，這一點(diǎn)在環(huán)境治理、土地管理中并不鮮見(jiàn)［30］。多數(shù)情況下，為了實(shí)現(xiàn)有效的政策落實(shí)，地方政策執(zhí)行者與被執(zhí)行者之間都在盡可能達(dá)成妥協(xié)，形成某種性質(zhì)的“利益共同體”。政策執(zhí)行者需要被執(zhí)行者及相關(guān)主體的積極配合，保證政策的落實(shí)；而政策被執(zhí)行者和相關(guān)主體則要借助于政策執(zhí)行者表達(dá)對(duì)具體政策的意見(jiàn)。在這種互動(dòng)的過(guò)程中，政策生態(tài)圈中的部分主體具有一定的誘導(dǎo)能力，這種能力是政策合成中不可忽視的影響力量。

五、結(jié)論與進(jìn)一步的探討

政策合成是當(dāng)代中國(guó)政府運(yùn)行過(guò)程中的一種普遍現(xiàn)象，也是地方政府執(zhí)行力的重要影響因素。通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的政策合成有明顯的規(guī)律性，體現(xiàn)在基本程序、合成程度及其影響因素等諸多方面。政策合成所具有的學(xué)理價(jià)值成為觀察中國(guó)政府政策執(zhí)行制度優(yōu)勢(shì)的重要窗口。總體來(lái)看，當(dāng)代中國(guó)地方政府的政策合成具有明顯的積極意義。

其一，政策合成是地方治理延續(xù)性不斷擴(kuò)展的重要保障。由于官員的職位流動(dòng)性，較短的任期制與區(qū)域發(fā)展的長(zhǎng)期性存在矛盾沖突，“人走政息”問(wèn)題成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)［31］。但事實(shí)上，在上級(jí)基本精神指導(dǎo)下的政策合成使得相關(guān)政策的合理部分得以保留。雖然地方治理情境的新變化以及上級(jí)政府布置的新任務(wù)被綜合納入這一過(guò)程中，但政策執(zhí)行的延續(xù)性客觀存在。

其二，政策合成是一種多維度、多主體的互動(dòng)，上級(jí)政府、兄弟省份、地方城市、層級(jí)部門(mén)以及基層邏輯等諸多因素都被納入這一過(guò)程中。通過(guò)政策合成，上級(jí)政府的政策要求體現(xiàn)在政策文本之中，成為下級(jí)政府對(duì)行政壓力的回應(yīng)；兄弟省份和地方城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)作為參照被吸納進(jìn)政策具體條目，促進(jìn)了地方政府政策執(zhí)行效能的提升；地方治理的現(xiàn)實(shí)情境和基層訴求也成為這一過(guò)程的重點(diǎn)考慮，照顧了自下而上的市場(chǎng)和社會(huì)自發(fā)邏輯。

其三，政策合成能有效制約地方政策執(zhí)行中的本位主義傾向，是中國(guó)公共政策執(zhí)行實(shí)踐優(yōu)勢(shì)的重要來(lái)源。通過(guò)合成而形成的公共政策一般以黨政聯(lián)合或統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)小組的形式下發(fā)，各項(xiàng)政策措施經(jīng)過(guò)地方黨委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”以后，更好地發(fā)揮了黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)作用，保障了“一盤(pán)棋”的工作思路。同時(shí)，在條塊結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)小組形式中，各“條條”和“塊塊”都在學(xué)習(xí)和理解中央精神，有效制約了地方政策執(zhí)行中的本位主義傾向。

已有的與政策合成相關(guān)的研究集中在政策執(zhí)行這個(gè)命題上，通常表現(xiàn)為兩個(gè)視角：一個(gè)是關(guān)于地方在政策執(zhí)行中的自主性，另一個(gè)是政策執(zhí)行變通。總體來(lái)看，前者的理論層次不高，更多地表現(xiàn)為研究視角轉(zhuǎn)化而非理論歸納和創(chuàng)新；而后者更傾向于對(duì)地方政府“負(fù)面”行為的描述和歸納。本研究在構(gòu)建政策合成基本概念和理論體系的基礎(chǔ)上，以T市“鳳凰英才”政策為案例對(duì)其進(jìn)行了檢驗(yàn)。本研究最重要的貢獻(xiàn)表現(xiàn)在從理論上對(duì)地方政策執(zhí)行的靈活性進(jìn)行了“正面”概括，并凝煉出了政策合成的概念，形成了從基本概念到基本理論的體系建構(gòu)。當(dāng)然，本研究在分析中采用的是單一案例分析。僅用單一案例只能代表地方政府在某些政策領(lǐng)域中的表現(xiàn)方式，不能代表所有領(lǐng)域，遑論其他公共部門(mén)（事實(shí)上，事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)也存在一定形式的政策合成）。

注釋?zhuān)?/p>

①養(yǎng)老保險(xiǎn)在各省之間存在政策差異，但截止到目前基本實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。

②“三個(gè)努力建成”目標(biāo)是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在2010年、2016年兩次考察T市工作時(shí)提出的重要指示，即要求T市努力建成東北亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作窗口城市、努力建成環(huán)渤海地區(qū)新型工業(yè)化基地、努力建成首都經(jīng)濟(jì)圈重要支點(diǎn)。一定程度上說(shuō)，這是T市主政者在區(qū)域治理中必須完成的政治任務(wù)。

③由于篇幅限制，所列活動(dòng)為部分列舉，非全部。

④X市為H省南部一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢的城市，從2022年兩市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的面板數(shù)據(jù)來(lái)看，X市GDP為2547億元，位列H省第七位（H省共有11個(gè)地級(jí)市）。相較之下，T市2022年GDP為8901億元，位列H省第一位。

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