基于內容分析法的上海市科技創新人才政策研究

文/王佳怡（上海師范大學）

一、研究背景

功以才成，業由才廣。黨的二十大報告明確指出，科技人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐[1]。人才作為第一資源，是提升城市核心競爭力的根本所在，為此全國各地立足國家戰略紛紛出臺優惠政策，大力提高科技人才的引進和培養力度。完善科技創新人才政策體系有利于優化政策項目，為人才發展提供保障，也能進一步激發人才創新的活力。

上海市作為長三角城市群的排頭兵，近年來科技創新成果顯著。《中國區域科技創新評價報告2022》顯示，上海市綜合科技創新水平指數位列全國榜首，R&D 經費支出達1615.7 億元，位居全國第二[2]。然而，上海市人才工作也面臨著“進得來”卻“留不住”的窘境。基于此，本文收集上海市2015—2022 年出臺的科技創新人才政策，并對政策文本進行梳理，分析當前政策體系中的不足，為政策的制定和完善提供可行建議。

二、文獻綜述

國內學者基于不同視角和理論框架對科技人才政策進行了研究。張群[3]（2022）基于供需視角分析了1978—2020 年380 份上海市科技人才政策，從政策供需兩個層面評估政策實施的效果。彭川宇等[4]（2022）運用比較分析法，選取長三角城市群和成渝城市群的科技人才政策，結果發現兩者均存在政策組合交叉運用適配度偏低、政策目標未充分重視區域人才協同等問題。王振宇等[5]（2022）運用耗散結構理論，構建科技人才政策系統運行模型，對山東省的科技人才政策進行實證分析。孫殿超[6]（2021）運用文獻計量和文本分析法對廣東省科技人才政策和人力資源分布情況進行分析，研究發現當前政策存在前瞻性不足、創新突破力不大、缺乏閉環設計等問題。顧承衛[7]（2015）從科研資助、創業扶持、薪酬個稅、住房補貼等幾個方面分析各地出臺的引進海外人才的政策，提出應注重政策與地區發展之間的適配度，加大海外人才團隊的引進，注重海外人才與國際科技合作之間的有機融合。

從現有的研究成果來看，當前對于科技人才的研究內容不斷豐富成熟，但方法上側重于定性研究，例如單一地區的描述分析、多地區的政策比較及運用新型政策工具框架開展研究等，很難深入挖掘政策體系。基于此，本文聚焦上海市的科技創新人才政策，選取2015—2022 年所頒布的政策文件，通過內容分析法對政策進行逐一編碼和分析，提出相關建議，為后續政策的制定和完善提供借鑒。

三、研究內容與研究方法

1.數據來源

本文以2015 年上海市發布的《關于加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》為參考點，使用“科技人才”“人才政策”“創新人才”“科技創新”等關鍵詞在上海市人民政府、上海市人力資源與社會保障局、上海市財政局、上海市科學技術委員會等多個政府機構官網上進行搜索，選取2015—2022 年間頒布的與“科技創新人才”密切相關的政策文本進行收集。對收集到的政策展開進一步檢索與篩選，剔除內容關聯度較低、重復轉發、已經廢止的政策文件，最終整理得到31 份政策文件，如表1 所示。

表1 2015-2022 年上海市科技創新人才政策文本

2.研究方法

（1）內容分析法。本文主要采用內容分析法[8]對政策文本進行定性與定量分析。內容分析的過程主要有以下五個步驟：①確定研究問題；②選擇樣本；③確定分析單元；④數據類別編碼；⑤編碼后的數據分析。本文將選取的政策文本按照“政策編號- 章節編號- 具體條款”的方式進行編碼，并對編碼結果進行統計分析。

（2）政策分析框架。政策工具是政府為解決某一社會問題或達成一定的政策目標而采取的方法，目前已成為公共管理學和政策科學的研究焦點。當前學界應用最為廣泛也最為經典的研究分類屬于Rothwell &Zegvold 的研究[9]，其將政策工具分為供給型、需求型和環境型三類。結合現有研究成果[10，11]和Rothwell&Zegvold 的政策工具理論分類，供給型和需求型政策工具體現了“推拉理論”的作用，而環境型政策發揮著潛移默化的滲透作用。如圖1 所示，供給型政策工具體現為政策導向，是人才事業發展的“推動器”，利用各種資源要素來支持人才工作，主要包括人才培養、基礎設施建設、公共服務、資金支持。需求型政策工具作為“拉力器”，能夠全方位多層次拓寬人才需求領域，通過引導人才聚集、推動體制機制創新，進一步激活人才市場使其走向成熟，主要包括人才引進、人才管理體制、人才機構、產學研合作。環境型政策工具作為外部影響因素，能起到間接促進作用，為人才穩定發展提供良好的發展環境，主要包括目標規劃、財稅優惠、法律管制和知識產權保護。本文采用該分類框架建構X 維度。

圖1 政策工具與科技人才發展的關系圖

此外，本文加入政策目標作為Y 維度，借鑒《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020）》中的分類標準，并結合上海市科技創新人才政策具體內容，將收集到的政策類型劃分為人才引進、人才激勵、人才保障、人才流動4 大類型，以此分析政策的分布情況。如圖2 所示，本文構建“政策工具- 政策目標”二維分析框架，對上海市科技創新人才政策進行有針對性的內容分析。

圖2 二維分析框架圖

四、政策編碼及統計分析

1.政策內容編碼

本文對31 項政策文本按照“政策序號- 章節編號- 具體條目”進行編碼，共得到457 條政策文本，其中“1-3-10（1）”表示序號為1 的政策文本中第3 個章節第10 條細則，（1）、（2）……代表該細則中又存在多個內容，如表2 所示。

表2 政策文本內容編碼

2.政策文本分析

（1）政策出臺頻度分析。統計發現，2015—2022年上海市共頒布科技創新人才政策31 項，呈現階段性波動趨勢，其中2015 年和2020 年為政策頒布的集中年。2015 年5 月，上海市人民政府出臺了《關于加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》，這份綜合型政策對符合條件的創業投資、科技創新人才、海外人才給予大力扶持。后續數月內，上海市多部門圍繞這項指導意見連發多項配套文件從各方面加大政策落實推進力度，使得2015 年政策出臺頻數較高。一年后，上海市出臺《關于進一步深化人才發展體制機制改革加快推進具有全球影響力的科技創新中心建設的實施意見》，在人才政策“20 條”的基礎上，進一步細化推行人才新政“30 條”，注重破除人才發展思想的束縛，向用人主體放權，進一步優化人才引進、人才激勵、創新創業等問題，形成了人才改革的“四梁八柱”。2017—2019 年出臺的人才政策數量明顯呈遞減趨勢，可見綜合型指導意見的出臺對于具體政策的規劃有引導性作用。2020 年最具影響力的政策是《關于新時代上海實施人才引領發展戰略的若干意見》，進一步加強海內外人才的聚集度，伴隨該意見的出臺，針對科技創新人才的支持政策也日益完善，這也使得當年成為政策出臺的又一高峰年，2021—2022 年出臺的政策數量再次逐步遞減。統計數據顯示，政策出臺的密集程度基本以五年為一個周期，每個周期的開局年布置總規劃，后續進行貫徹落實。

（2）政策的形式分析。31 項政策包含的形式有：辦法14 項、意見8 項、通知4 項、規定2 項、細則1 項、行動1 項、條例1 項。從數據可見，上海的科技創新人才政策以“辦法”出臺為主，具有較強的指導性和可操作性，體現上海近年來的政策偏向實際，主要為人才引入制定詳細的管理措施，便于各部門以此為執行依據，減少政策實施的阻力。

3.X 維度：政策工具維度分析

如表3 所示，分類統計發現，上海市頒布的科技創新人才政策綜合運用了需求型、供給型和環境型政策工具，使用情況較為均衡。其中，需求型政策工具占比最高，約為42.8%，其次是供給型政策工具占比約29.9%，環境型政策工具占比最低，約為27.3%。

表3 X 維度：政策工具維度分析

需求型政策工具偏多，體現了上海的科技創新人才發展工作進入了核心關鍵時期。作為全球超大型城市，上海的老齡化率逐年攀升，急需吸納高素質、有活力、有創意的年輕人才參與城市建設。“十四五”期間，上海也將聚焦緊缺型科技創新人才的集聚速度，構建“基礎研究+技術攻關+成果產業化”的創新生態鏈，解決在集成電路、生物醫藥、人工智能三大先導產業高端人才緊缺的問題。除了需求型政策作為重要的推動力外，供給型政策也必不可少，它是維持人才可持續發展的重要內容。此外，環境型政策作為滲透性因素能為人才吸引提供良好的氛圍。

分析發現，不同政策工具內部具體的政策措施也各有側重。其中，在需求型政策工具中具體措施的選擇存在較大差距。人才管理體制有112 項，主要包括職稱評定、編制管理、科研經費的安排等，對于人才的評價和考核標準多是以年齡、學歷和發表論文數量為主。人才引進有44 項，產學研合作有20 項，人才機構17 項。相比之下，政策對于科技中介機構和以高校、企業、科研院所為主體聯合發展的產學研模式的關注度較少。

在供給型政策工具中，不同類型措施使用頻數較為一致。文化氛圍有44 項，體現了上海將關注重心逐步轉向提升城市軟實力，用好上海的契約精神、治理能力和文化積淀進一步打造貼心的服務和宜居宜業的環境，以增強上海對人才的吸引力。人才培養和資金投入各占28 項、公共服務19 項、基礎設施建設18項。“筑巢引鳳”需要良好的硬件托底和政策保障，從具體的政策措施可以發現，當前上海重大科技基礎設施建設布局還需繼續完善，人才落戶、家屬隨遷等公共服務政策覆蓋面較窄。

在環境型政策工具上，目標規劃和法律法規出現的頻數較多，占比約為67.5%，主要涉及政策規定和相關人才考核和監督標準，凸顯政策的權威性。成果轉化方面有17 項，知識產權方面有13 項，財稅優惠方面有10 項。可見財稅優惠政策在目前關注度還不夠，現階段主要針對個人的股權激勵、個人所得稅專項附加扣除，對于企業的扶持力度還有待加強。此外，科技成果的轉化速度和成效也存在“卡脖子”難題，“收益落實難”制約了科研人員的積極性。

4.Y 維度：政策目標維度分析

本文通過進一步篩選，剔除無效的政策條款后，對31 份政策文本再次進行嚴格細致的編碼，得到334條政策文本，統計情況如表4 所示。

表4 Y 維度：政策目標維度分析

在政策目標層面，主要以人才聚集、人才激勵和人才保障為主。其中人才聚集占比最高，達到約36.8%，這與上海正在加快推進高水平人才高地建設有關。近年來，為吸引海內外人才，上海市接連推出“科創人才20 條”“科創人才30 條”等人才政策，厚植人才富集優勢，激發科技人才活力，以此打造人才聚集的“強磁場”。此外，人才激勵和人才保障政策的占比分別約為28.1%和21.8%，主要通過住房補貼、落戶政策、股權激勵等向高端人才拋出橄欖枝，有效應對二線城市的“搶人大戰”。但很明顯，政策在人才流動方面有所忽視，主要體現在科研人員離崗創業、在企業和科研院所雙向兼職方面。保障人才流動可以進一步深化產學研合作和促進創新創業，當人才流動受到約束，一定程度上會削弱人才政策的吸引力和科技成果的轉化效率。

五、研究結論與建議

1.研究結論

（1）政策高度契合國家戰略和區域科技發展要求。上海市科技人才政策的頒布始終立足于國家戰略和地區經濟社會發展的需求，每五年制定一個總體規劃，并對后續出臺的具體政策起到引領示范性作用。“十三五”期間，上海明確落實人才強國戰略和創新驅動發展戰略，提出建設具有全球影響力的科創中心，培育一批與上海經濟轉型發展相適應的人才，包括創業投資家、高層次科技人才、國際金融人才等。“十四五”期間，上海將進一步對標國際領先水平，聚焦科技創新，打造宜居宜業的人才生態環境，特別關注重點產業的緊缺型人才，如人工智能、集成電路、生物醫藥等，用更加開放、更為便利的措施吸引海內外優秀人才。

（2）需求型政策工具占比較高，供給類和環境類偏少。分析發現，三類政策工具中需求型政策工具占比較高，供給型和環境型的工具使用比例偏少。在具體政策內容中，需求型政策對于科技中介機構關注度較少，目前大多數的科技中介機構在法律定位、經濟共享、管理體制上尚未明確，導致機構的組織力量薄弱、動力不足，加之復合型人才的匱乏，影響科技成果的轉化效率。當前，上海產學研合作已從“結合”進入“深度融合”階段，但制度上仍存在各方管理條塊分割的情況，制度協同性有待提高，企業某些重點技術領域的“卡脖子”難題無法得到有效解決，影響長效合作機制的形成。

供給型政策工具中，對于重大科技基礎設施建設的關注度仍有待加強。在全社會研發投入方面，上海與國際頂尖水平相比還存在一定差距。公共服務上，科技人才仍有一定的后顧之憂。例如：上海住房成本高，對于有住房困難的引進人才，住房補貼和公租房政策難以滿足需求，相比其他省市的人才安居政策，上海市的優勢并不明顯；子女教育問題也是關鍵影響因素，科技人才的子女因戶籍原因和入學政策限制難以享受上海優質教育資源。

環境型政策工具中，財稅優惠的政策力度還較小。財稅政策對于科研人員有較大的激勵，通過與科技研發的有機融合，能夠形成政府與市場的合力，彌補市場失靈的短板，培養一批素質優良、結構合理的人才，進一步鼓勵企業加大基礎研究投入。

（3）政策目標對人才流動的關注偏少。研究發現，當前上海市在人才流動政策方面的支持力度較小，各部門間協同發展的機制有限，影響人才流動的積極性。這對上海內部人才的循環以及長三角城市群內的人才大循環都有一定的負面影響，對于科技成果的轉移轉化也會形成一定阻力。人才的流動不僅能促進人力資源系統配置不斷優化，還能形成“優勝劣汰”的良性發展機制，有利于充分發揮科技人才的專業知識水平，提高科技生產率。

2.對策與建議

（1）借力專業服務機構，打通成果轉化“最后一公里”。科技成果從實驗室到實際應用需要經歷漫長的周期，在實際操作中存在諸多困難。一方面大量科技成果缺乏轉化機遇和條件；另一方面，市場對于高端技術“求賢若渴”，卻又苦于找不到匹配的先進技術。為解決這種信息不對稱，切實提升科技成果轉化率，培育高質量的專業服務機構是一個可行方案。當前，上海科技中介服務機構少、相關人才不足，難以滿足市場需求，同時國際性技術轉移平臺建設滯后，沒有發揮功能性作用。對此，首先，應加快提升技術專業服務機構的地位和作用，營造有利于技術轉移的社會氛圍，逐步形成針對服務機構的價值評估規范，建立多層次激勵體系，包括薪酬待遇、股權激勵等，助力技術轉移人才脫穎而出；其次，完善技術轉移復合型專業人才培養體系，2021 年，上海交通大學建立了首個“技術轉移”碩士點，致力于培養一批高水平、專業化技術轉移高層次人才隊伍；最后，支持科研院所建立技術轉移機制，組建相關的技術聯盟，組織咨詢培訓，共享技術資源。

（2）破除人才流動壁壘，構建長三角區域人才“共享模式”。科技創新人才合理流動能產生人才聚集現象，有利于帶動消費和投資，促進區域經濟高質量發展。一是要破除人才流動中的體制和機制障礙，暢通從高校、科研院所到高科技企業從事技術創新的人才流通路徑。轉變政府角色，從管理轉向治理，逐步“授權松綁”，讓高校、企業在人才引進和培養方面擁有更多自主權，改善現有長三角技術創新合作方式，提升科研體系效能。在社保遷移、戶籍管理、子女入學、醫療保險等方面為高層次科技創新人才開通綠色通道，讓科技企業留得住人才、用得好人才。

二是形成人才柔性流動的發展格局。2019 年，上海市青浦區、蘇州市吳江區和嘉興市嘉善縣形成了長三角一體化制度的“試驗田”，示范區的專業技術人員不再受人才資格認定標準差異、戶籍、檔案等限制，打破區域間的行政隸屬，真正實現跨省通辦、同城享受的待遇，讓更多科技人才能夠自由地流動。

三是完善海外人才引進方式。探索更加符合國際規則的引才機制，優化外國人員來華的工作許可制度，為在創業孵化器工作的青年人才、科技企業的外籍骨干、STEM 領域的外籍青年提供更高質量的工作準入和市民服務；進一步發揮平臺功能，支持建設海外人才工作服務站，圍繞重點產業，深層次發掘海外領軍型創新創業團隊；逐步放開專業領域人才從業限制，支持高層次人才參與國際交流合作。同時，也要建立有效機制，杜絕以提高政績為目的的“假引進”。

（3）優化科技人才體制機制，提升政策實施精準性。一是加大人才服務保障支持力度，解決青年科技創新人才的后顧之憂。一項調查顯示[12]，有約60.1%的青年科技人才認為當前總體收入水平較低，約37.4%的認為收入一般，青年科技人才收入普遍較低，且薪酬結構中保障性收入占比較低、競爭性經費較多，對績效工資增幅獲得感不強。相關部門應加強工作協同，進一步提高、穩定收入保障，增加青年人才的可支配收入；對于科技型企業可加大稅收優惠，給予用人主體更多的自主權，讓企業真正實現績效考核與收入掛鉤；在人才落戶、子女教育、住房保障上加大支持力度，提出綜合性解決方案，讓科技創新人才更安心。

二是建立和完善人才多維度評價體系。現階段政策對于科技人才的創新價值、科研能力和崗位貢獻的導向仍顯不足，存在“論資排輩”“一刀切”“唯帽子”的現象，影響青年人才創業積極性，削弱了科技企業對人才的吸引力。主管部門和科研機構應完善評價體系，關注科研方向和發展潛力，不將資歷或以往研究成果作為主要評價依據或限制性條件；逐步取消科研申報中對單位性質的要求限制，給予體制內外各類科技人才公平的競爭機會，申報機會適當向企業傾斜；設立青年科技創新人才高級職稱評審的“直升通道”，對有突出貢獻的青年人才實行破格制，不以學歷、資歷為門檻，讓具有發展潛力的青年人才脫穎而出。