將生態文明教育納入法治化軌道

王蔚 范圣楠

江蘇是全國生態環保壓力最大、任務最重、面臨挑戰最多的省份之一。要引導全社會共建、共治、共享生態文明建設，就要發動全社會共同參與，將生態文明教育納入法治化軌道，加強全民生態文明教育，加快構建“政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與”的環境治理體系。必須把生態文明教育作為生態文明建設的先導性和基礎性工作，將其融入社會教育全過程，為生態文明建設提供全方位的人才、智力和精神文化支撐，以生態文明教育這個長遠之計化育人心、潤物無聲，使生態文明成為全社會共同追求的價值取向，推動形成人與自然和諧共生的新格局。

黨的十八以來，省委、省政府始終保持加強生態文明建設的戰略定力，全省上下深入打好污染防治攻堅戰，協同推進經濟高質量發展、生態環境高水平保護和人民群眾高品質生活，生態環境質量創下有監測記錄以來的最好水平。

但是從現實情況看，江蘇是經濟大省，以占全國1.1%的國土面積，承載了6%的人口，產出了超過10%的經濟總量，生態家底不厚實，加之長期快速發展積累了不少矛盾，是全國生態環保壓力最大、任務最重、面臨挑戰最多的省份之一。要解決這些生態環保的難題，必須要發動全社會共同參與，將生態文明教育納入法治化軌道，加強全民生態文明教育，加快構建“政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與”的環境治理體系，引導全社會共建、共治、共享生態文明建設。

1.江蘇生態文明教育工作的不足

經過30余年發展，江蘇生態文明教育成效較為明顯，工作積累了豐富經驗，公眾的環境意識明顯提升，對環境基礎知識的掌握有了進步，尤其公眾的環保理念明顯更新升級。多年來，我省扎實開展綠色學校、綠色社區等創建活動，大力推進全省生態文明教育實踐基地建設，創新開展“環境守護者”“長江大保護小使者”“長江大保護‘綠籬笆行動”等系列活動，連續4年開展“薔薇花信”主題宣傳，以不同層次的實踐活動為生態文明教育打牢了堅實的工作基礎。對照社會發展的需要及生態環保的要求，各方面仍存在著問題。

1.1主要依靠行政命令。以學校為主體、面向中小學生開展的基礎環境教育工作主要依靠綠色細胞創建活動，依靠生態環境、教育部門的聯合發文推動，中小學環境教育停留在較為基礎的層面，工作的系統性不強，教育范圍小、規模小，內容和形式都相對傳統簡單。開展環境教育的學校沒有統一的教學安排和環境教育教案，缺乏從事環境教育的專職人員，政府部門開展的環境教育專業培訓較少。

1.2覆蓋面不廣。當前，面向社會公眾的環境教育工作主要通過一些環保公益活動開展，受眾群體有限、覆蓋面不夠，尤其是面向農村的環境教育微乎其微，離全民環境教育的要求還有較大差距，市民接受環境教育不及時、不全面、不深入，嚴重影響著全省環境保護工作的開展和“強富美高”新江蘇建設目標的實現。

1.3針對性不強。高校環境教育注重環境知識傳授，偏重環保專業技術教育，卻忽略了正確環境道德觀、社會責任感等人文素養教育以及價值觀念的培養。依靠科技、工程解決環保問題雖能治標，卻不能治本，環境問題的最終解決要靠全體公眾。作為各類企業，其法定代表人和從業人員最應該接受環境教育，然而目前還普遍停留在環保部門的檢查和處罰上，這種缺乏教育環節的簡單做法，成本高、代價大、覆蓋面不夠，效果也不理想。

2.江蘇生態文明教育立法的必要性

2.1首先是構建生態環境保護社會行動體系的迫切需要。黨的十九大報告中明確提出，著力解決突出環境問題，必須“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。《全國環境宣傳教育工作綱要（2016—2020年）》明確提出，要總結各地各部門環境教育立法實踐，支持推動地方性環境教育法規的立法工作。《中共江蘇省委 江蘇省人民政府關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的實施意見》明確提出，“組織編寫生態環境教材，把生態環境保護納入國民教育和干部培訓體系”。2019年3月，生態環境部與江蘇省人民政府共同簽署《共建生態環境治理體系和治理能力現代化試點省合作框架協議》明確提出，“江蘇省把生態文明教育納入國民教育體系和領導干部培訓體系……生態環境部指導推進生態文明教育立法”。當前，我國生態文明建設挑戰重重、壓力巨大、矛盾突出，推進生態文明建設形勢仍然十分嚴峻。要解決這些問題，尤其需要包括政府各個部門、社會各界共同參與，需要廣泛傳播生態環境保護相關知識和政策，提高公眾生態環境意識，促進公眾參與生態文明建設，需要發揮生態文明教育的基礎和先導作用。

2.2其次是改善生態環境質量大的具體舉措。生態環境保護主要通過行政、科技等手段治理環境污染，各項工作取得了成效。但環境質量還遠遠未達到根本性扭轉的程度，生態環境保護主要靠政府呼吁和投入，企業、社會組織和公眾的力量仍未充分調動和發揮。要從根本上解決環境問題，必須激發公眾的責任感，發動全體公眾參與生態環境事務，調動和匯集最廣大的力量。目前，全省生態環境工作參與生態環境治理事務的比例并不高，公眾具有明顯的政府依賴性特征，自律性和他律性均不強。要進一步改善環境質量，促進社會各界參與生態環保、努力提升公眾的生態環境意識，是當前的緊迫任務。對環境教育進行專門立法，充分運用法律的強制力規定公眾的環境責任，對于提升公眾參與度具有積極意義。

2.3還是破解環境教育工作困局的現實途徑。經過長期的環境教育工作，公眾的環保意識已經有了一定程度的提升，但公眾參與環保的實際成效并不明顯，環境教育缺乏約束力，處于可有可無、操作“彈性”過大的狀態，不利于培養和提高公眾生態環境意識，更不能促進公眾切實踐行環保理念。例如面向中小學的基礎環境教育，雖然《環境保護法》有原則性規定，但指導性不足、強制力不夠。經調查，樣本中70%的中小學和大部分高校沒有將環境教育課列為必修課，只是選修課或者課外活動，導致環境教育往往流于形式，常常為必修課讓路，這不僅與立法精神不符，更與當今的素質教育背道而馳。而立法能讓其納入必修課程，從而逐步提升學生環境素質。要解決環境教育工作存在的難題，真正提高環境宣傳教育的實際成效，必須實行生態文明教育立法，依靠法律的強制力和制約性，形成常規的教育制度，使環境教育進入法制化、規范化、常態化軌道，才能從根本上解決環境問題。

3.江蘇生態文明教育立法的可行性

3.1良好的經濟基礎。縱觀國外環境教育立法的進程，環境教育立法是經濟社會發展到一定階段的必然要求，是社會文明發展到一定程度的必然產物。近年來，江蘇經濟發展迅猛，社會進步明顯，群眾生活水平提升，公民文明程度顯著提高。我省以全國1%的國土面積，創造了全國10.4%的經濟總量。經濟的穩定增長與社會財富的積累，為實現環境教育的長期實施提供了物質可能。生態文明教育的實施離不開教育經費的支持。其次，物質文化生活水平的提高使得生態文明教育的接受成為可能。通過生態文明教育可以提升公民的生態文明意識，培養人們保護生態環境的行為，促進社會的和諧發展，使生態環境保護成為公民愿意關注和從事的活動。

3.2成熟的實踐基礎。2010年省委省政府提出加快推進生態省建設，全面提高生態文明水平。要求加快建設生態文明教育基地，運用多種形式和手段，深入開展生態文明宣傳教育和知識普及活動。2013年省政府制定生態文明建設規劃，要求推動生態文明建設與文化建設有機融合，廣泛開展生態文明宣傳與教育，加強理論研究，弘揚傳統文化，強化公眾參與，積極培育具有時代特征、江蘇特色的生態文化。2017年，《江蘇省生態文明建設目標評價考核實施辦法》公布，生態文明建設正式納入干部考核。江蘇在建設生態省、生態文明示范區（縣）的過程中，在管理體制、工作機制、方法載體等方面進行了積極探索，取得了顯著成效，公民生態文明素質有了明顯提高。在生態文明教育方面，我省積極開展“綠色學校”“綠色社區”等環境教育實踐活動。2011年起，省委省政府相繼出臺《關于推進生態文明建設工程的行動計劃》《江蘇省生態文明建設規劃》《關于深入推進生態文明建設工程 率先建成全國生態文明建設示范區的意見》等一系列指導性、綱領性文件，要求加快綠色學校、綠色社區等“細胞工程”建設，著力建設生態宜居環境，使其成為傳播、弘揚生態文化的重要陣地，不斷推動生態文明建設向縱深發展。截至目前，我省創建命名了省級綠色學校（幼兒園）19批2512所、綠色社區1126個、國際生態學校57所。環境教育實踐活動廣泛深入地開展，為立法奠定了堅實的基礎。

3.3可借鑒的制度基礎。從發達國家的經驗看，自20世紀70年代以來，歐美等發達國家先行啟動環境教育立法并取得較好效果，亞洲的日本、菲律賓等國也制定環境教育法或環境教育政策，還有一些國家則通過各種方式對環境教育進行了法律約束和保障。發達國家和地區通過環境教育立法，為環境教育工作提供強有力的法律依據，對于調動公眾積極性起到了明顯推動作用。從國內的經驗看，《寧夏回族自治區環境教育條例》出臺后，天津、哈爾濱、南京、廈門、重慶等地相繼出臺環境教育條例以及相關管理辦法。這些都為我省生態文明教育立法提供了有益的借鑒。

3.4完備的基礎條件。立法成本和立法成效是立法工作必須考慮的兩個最基本的前提條件。目前，江蘇省生態環境部門都建立了環境宣傳教育機構，配備了專職的環境宣教人員，積累了豐富的工作經驗，可以通過立法明確或進一步強化其職責，使其負責本行政區域內的環境教育工作，不需要另外建立環境教育機構。在環境教育資金上，目前財政預算已有生態環境保護專項經費，現階段可以從環境保護經費總經費中列支，明確一定比例保障全民環境宣傳教育工作的開展，人員、機構和資金是實施立法的基礎和最基本元素。從這些最基本的因素看，江蘇開展生態文明教育立法的現實基礎較好，已經具備基本條件。

4.江蘇生態文明教育立法的重點

4.1立法目的。明確“提升全民環境意識，推進生態文明建設”的立法目的。通過開展環境教育工作，提升全民環境保護意識，掌握環境保護知識和技術，以改善環境狀況，推進生態文明建設，實現人與自然和諧共處。

4.2基本原則。明確“以政府為主導，鼓勵社會各界積極參與的工作原則”。

4.3工作體系。生態文明教育的實施對象涉及學校、機關、企業、社會組織等諸多領域，開展工作牽涉到人員構成、工作模式等諸多方面。應從實際情況出發，建立以政府為主導，社會各界分工合作的工作體制。政府作為責任主體，應該充分發揮職能作用，應當明確由生態環境部門牽頭，對環境教育進行統一規劃、部署。在校園的生態文明教育工作方面應由教育部門主管，生態環境部門配合，把生態文明教育工作納入教學大綱，單設專門的生態文明教育課程。在面向社會的全民生態文明教育方面，生態環境部門應做好協調、聯絡工作，牽頭開展各類生態文明教育活動，還要積極借助社會組織的力量，明確環保社會組織的生態文明教育法律地位。

4.4教育范圍。生態文明教育工作的核心目標是提高公眾環境意識，規范日常行為，推動生態環境可持續發展。因此不能忽視公眾參與的核心作用，要通過環保宣傳、培訓學習、實踐活動、參與環境治理等多個方面加強對公眾的生態文明教育。

4.5監督措施。定期檢查并監督生態文明教育的實施情況，通過采取相應的獎懲措施來提升個體的實施積極性，對于提升實效具有明顯意義。《天津市環境教育條例》規定各級政府在固定期限內向本級人大常委會匯報環境教育工作情況，并接受上級部門的監督。可借鑒天津的做法，明確生態文明教育的監督機制，推動地區生態文明教育落實到位。同時，還可借鑒臺灣以及其他立法地區的做法，明確懲戒措施，對負有生態文明教育責任、承擔環境義務的人員做出要求，黨政機關領導人員、排污企業負責人（代表人）及專業人員必須接受生態文明教育，否則予以處罰，通過有效的監督反饋和獎懲機制，保障本地區生態文明教育落到實處。

通過生態文明教育立法，把生態文明教育作為生態文明建設的先導性和基礎性工作，將其融入社會教育全過程，為生態文明建設提供全方位的人才、智力和精神文化支撐，以生態文明教育這個長遠之計化育人心、潤物無聲，使生態文明成為全社會共同追求的價值取向，推動形成人與自然和諧共生新格局。