國內(nèi)加氫站管理辦法的探討和分析

周 波

上海市燃?xì)夤芾硎聞?wù)中心

0 加氫站發(fā)展背景

0.1 “雙碳”需求驅(qū)動(dòng)

我國碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)已將全社會(huì)焦點(diǎn)聚焦于低消耗，高能效的“新能源”之上，氫能是未來構(gòu)建以清潔能源為主的多元能源供給系統(tǒng)的重要載體，其開發(fā)及利用已逐漸成為新一輪全球能源技術(shù)變革的主流方向之一。發(fā)展氫能被納入國家“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，是我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重大戰(zhàn)略需求。至2025 年，上海市規(guī)劃建設(shè)加氫站70 座左右，根據(jù)發(fā)展需求，適度超前布局建設(shè)加氫站［1］。

截至2021年底，全球氫燃料電池汽車保有量為49 562輛［2］，主要分布在歐、美、日、韓和中國五大市場(chǎng)。到2025年，國內(nèi)燃料電池汽車保有量50 000輛。

0.2 加氫站發(fā)展現(xiàn)狀

1)全球加氫站現(xiàn)狀

2016-2022 年的過去7 年間，全球加氫站從268 座增長到814 座，具體分布于33 個(gè)國家或地區(qū)，這顯示出交通氫能基礎(chǔ)設(shè)施配套產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入了快速發(fā)展期（見表1）。

表1 全球加氫站的數(shù)量（單位·座）［3］

2)我國加氫站現(xiàn)狀

“十三五”是我國加氫站建設(shè)的穩(wěn)步發(fā)展期，而“十四五”開端之年則進(jìn)入了井噴式發(fā)展。2021年，我國加氫站數(shù)量相比2020 年又翻了一番，在營加氫站數(shù)量首超日本，居全球第一。截至2022 年，我國已建成加氫站310 座，根據(jù)各地現(xiàn)有加氫站發(fā)展規(guī)劃，預(yù)計(jì)到2025 年，我國規(guī)劃建設(shè)加氫站將超1 000 座，年均復(fù)合增長率近50%，我國加氫站規(guī)模將步入快速拓展期（見圖1）。

圖1 2016-2022年我國加氫站數(shù)量（單位·座）［4］

0.3 加氫站管理文件的作用

隨著加氫站建設(shè)的飛速發(fā)展，政府管理絕不能缺位。對(duì)立項(xiàng)規(guī)劃、施工建設(shè)、許可審批、經(jīng)營管理各個(gè)環(huán)節(jié)作出全鏈條系統(tǒng)性規(guī)范化指明方向。以引領(lǐng)全球加氫站發(fā)展的美國加州為例，2015年即發(fā)布了初版加氫站管理辦法——《Hydrogen Station Permitting》［5］。2018 年4 月，湖北省武漢市漢南區(qū)出臺(tái)了我國首個(gè)加氫站管理辦法，其后隨著各地配套建設(shè)氫能汽車基礎(chǔ)設(shè)施，加氫站管理文件也陸續(xù)出臺(tái)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐臍淠墚a(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1 國內(nèi)加氫站管理辦法介紹

截至2022年的不完全統(tǒng)計(jì)，我國各地共發(fā)布加氫站管理文件41個(gè)，具體發(fā)布時(shí)間軸詳見表2。

表2 各地加氫站管理文件的出臺(tái)時(shí)間軸

相關(guān)文件中，具有“首個(gè)”意義的歸納如下：我國首個(gè)加氫站管理辦法是《武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(漢南區(qū))加氫站審批及管理辦法》；我國首個(gè)地級(jí)市加氫站管理辦法是《濰坊市汽車加氫站規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營管理工作意見》；我國首個(gè)省級(jí)加氫站管理辦法是《海南省加氫站建設(shè)審批流程（試行）》。

從出臺(tái)時(shí)間上，2022 年加氫站管理文件出臺(tái)最多，占比達(dá)34.15%；2020 年第二，占比31.71%（見圖2）。

圖2 管理文件出臺(tái)年份數(shù)量

從發(fā)布數(shù)量上，廣東省、山東省內(nèi)出臺(tái)加氫站管理文件數(shù)量較多。

從地域分布上，發(fā)布文件涉及20 個(gè)省份城市，其中6 個(gè)省級(jí)，包括天津市、山東省、海南省、陜西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、上海市、北京市。涉及東北有吉林和遼寧，華北有內(nèi)蒙古、山西、北京、天津和河北，華東有山東、江蘇、上海、安徽和福建，華中有河南、湖北和湖南，華南有廣東和海南，西南有貴州和四川，西北有陜西。

2 管理文件的共性方面

共性方面，各地管理文件都在部門管理職責(zé)上有具體劃分，并設(shè)立了行政許可制度，也明確了安全建站的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以及落實(shí)了應(yīng)急管理制度。

2.1 部門管理職責(zé)

在出臺(tái)的管理文件中，均已明確負(fù)責(zé)加氫站管理的行政部門，并根據(jù)職權(quán)主次，分為主管、協(xié)管或協(xié)同等多層次。主管部門主要負(fù)責(zé)牽頭對(duì)加氫站的日常監(jiān)管，協(xié)管和協(xié)同部門則是協(xié)助主管部門對(duì)加氫站的規(guī)劃審批、運(yùn)營管理進(jìn)行監(jiān)督。

以上海市文件為例，主管部門主要負(fù)責(zé)對(duì)加氫站建設(shè)、消防和行業(yè)管理工作，協(xié)管部門則是對(duì)加氫站指導(dǎo)、規(guī)劃、審批進(jìn)行協(xié)同實(shí)施。再以內(nèi)蒙古為例，主管部門負(fù)責(zé)加氫站的項(xiàng)目審批備案工作，各協(xié)同部門按各自職責(zé)，配合主管部門落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。

2.2 行政許可制度

建立行政準(zhǔn)入經(jīng)營許可是強(qiáng)化對(duì)加氫站監(jiān)管的主要手段之一，各地管理文件都明確要求建立一套許可制度，其中絕大部分地區(qū)都參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)燃?xì)饣虺鞘泄芾淼南嚓P(guān)許可方式，從而有效化解了氫由化工原料向城市能源轉(zhuǎn)型中的管理難題。

以濟(jì)南市文件為例，經(jīng)營企業(yè)可向行政審批主管部門申請(qǐng)辦理《燃?xì)饨?jīng)營許可證》和《氣瓶充裝許可證》。再如蕪湖市的加氫站經(jīng)營單位應(yīng)向主管部門申請(qǐng)《燃?xì)饨?jīng)營許可證》和《氣瓶充裝許可證》。

2.3 安全建站標(biāo)準(zhǔn)

加氫站運(yùn)營管理不容小覷的即是安全問題，在建設(shè)加氫站時(shí)應(yīng)采用相關(guān)規(guī)范，以保障運(yùn)營安全。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系是安全建站的支撐，出臺(tái)文件中均有引用的標(biāo)準(zhǔn)，如《加氫站技術(shù)規(guī)范》(GB 50516)、《加氫站安全技術(shù)規(guī)范》(GB/T 34584)。

以上規(guī)范均規(guī)定了氫動(dòng)力車輛加氫站的氫氣輸送、站內(nèi)制氫、氫氣存儲(chǔ)、壓縮、氫氣加注以及安全與消防等方面的安全技術(shù)要求，適用于采用各種供氫方法的氫動(dòng)力車輛加氫站，也適用于加氫加油、加氫加氣、加氫充電合建站等兩站合建或多站合建的加氫站。

2.4 應(yīng)急管理制度

加氫站建設(shè)的安全始終是第一位，應(yīng)急管理制度是加氫站安全運(yùn)行的主要閉環(huán)措施，各地管理文件均作為重要內(nèi)容進(jìn)行闡述。具體包括應(yīng)急預(yù)案、人員培訓(xùn)、應(yīng)急材料、演練等相應(yīng)要求（舉例如表3）。

表3 各地文件的應(yīng)急管理內(nèi)容舉例

3 管理辦法的差異方面

由于各地加氫站管理文件在出臺(tái)時(shí)間上存在先后，且各地政府的職能結(jié)構(gòu)也有其屬地化特點(diǎn)，因此各地文件內(nèi)容也存在一些差異，涉及主管部門選擇、行政許可要求、土地利用性質(zhì)、出臺(tái)文件名稱等幾方面。

3.1 主管部門選擇

氫屬于危險(xiǎn)化學(xué)品，我國原歸屬于應(yīng)急保障部門（原安全監(jiān)管部門）管理，但當(dāng)氫被重新賦予城市能源屬性之后，由于各地城市管理?xiàng)l線不一致，主管部門也趨于多元化，目前已涉及的主管部門包括住建、燃?xì)狻⒊枪堋⑸虅?wù)、工信、能源、市監(jiān)和應(yīng)急等部門，協(xié)同部門涉及發(fā)改委、規(guī)土、公安、交通等部門。在已出臺(tái)的29 個(gè)地方管理文件中，主管部門主要集中于住建（燃?xì)獍醋〗w口）和城管兩大部門，其中住建有13 個(gè)，占比35%，城管部門占比24%。還有一些地方歸口于能源部門，如發(fā)改委的能源部門或管理加油站的經(jīng)信部門，另有一些地方由市場(chǎng)監(jiān)督部門管理，甚至交由商務(wù)部門管理，剩余的仍由應(yīng)急部門繼續(xù)管理（見圖3）。

圖3 主管部門類別的統(tǒng)計(jì)

不同的主管部門有不同的管理要求，這對(duì)于跨地域的加氫站經(jīng)營企業(yè)而言是一大癥結(jié)，急需國家層面加以協(xié)調(diào)和規(guī)范。

3.2 行政許可程序

行政審批程序涉及市場(chǎng)合法經(jīng)營效率，雖然各地都對(duì)經(jīng)營企業(yè)的行政許可作出了要求，但是各地在具體的許可證書管理要求有所差異，而這些要求的實(shí)操性是經(jīng)營企業(yè)最為關(guān)注的。

以上海市、南京市兩座城市為例：南京市根據(jù)要求，在加氫站投入使用前需取得《氣瓶充裝許可證》，并申請(qǐng)《危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營許可證》；上海市需取得“燃?xì)饨?jīng)營許可證”和“燃?xì)夤庹军c(diǎn)許可證”后才可運(yùn)營，并且上海市在材料審核之后，補(bǔ)充了進(jìn)一步“現(xiàn)場(chǎng)核查”的要求，此外，上海特別對(duì)“經(jīng)營許可”和“供氣許可”的有效期作出了8 年和3 年的具體規(guī)定，便于企業(yè)實(shí)際操作。

3.3 土地利用性質(zhì)

選址和落實(shí)建設(shè)用地是加氫站建設(shè)的前置條件，其中絕大部分是通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式，按商務(wù)用地形式出讓取得，與現(xiàn)有加油站類似。如成都市就明確以“商業(yè)服務(wù)業(yè)務(wù)用地”作為加氫站用地。

但個(gè)別地方的管理文件中關(guān)于土地利用部分的表述有所差異，例如仍允許按市政用地的傳統(tǒng)劃撥方式供地。另外，還有一些文件提供了特殊的用地政策，如上海市針對(duì)要遷建加氫站，允許按“定向掛牌”的方式進(jìn)行供地，也便于加氫站經(jīng)營企業(yè)順應(yīng)城市發(fā)展用地變更的需要。

3.4 出臺(tái)文件名稱

從各地出臺(tái)文件的名稱中不難發(fā)現(xiàn)，其抬頭用詞各有不同。上海市等大部分地區(qū)的文件以“辦法”出臺(tái)，南京市則是“規(guī)定”，山東省則是“規(guī)范”，天津市則為“方案”，各地文件的具體名稱見表2。

這些文件名稱不同的背后具有兩層含義：一是這些文件都由主管部門發(fā)布，多元化的主管部門之間的管理方式差異性導(dǎo)致了管理文件名稱的差異性（雖然表達(dá)內(nèi)容相似）；二是這些文件的法律效力有所不同，辦法和規(guī)定都是主管部門制定的部門規(guī)章，有行政法規(guī)的效力，規(guī)范也是地方標(biāo)準(zhǔn)，有一定的強(qiáng)制力，但方案只是實(shí)施過程文件，并未上升到法規(guī)層面，這些文件法律效力的不同也反映了各地對(duì)于加氫站這類新興基礎(chǔ)設(shè)施的管理挑戰(zhàn)。

4 分析和建議

目前，我國尚無國家層面專門對(duì)氫能行業(yè)進(jìn)行規(guī)范的法律法規(guī)，現(xiàn)實(shí)中氫能產(chǎn)業(yè)已紛紛落地發(fā)展，加氫站作為氫能產(chǎn)業(yè)鏈中關(guān)鍵的一環(huán)，其建設(shè)和管理大多參考傳統(tǒng)燃?xì)饧託庹净蛭ｋU(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營的規(guī)范，各地區(qū)出臺(tái)了地方規(guī)章以保障、促進(jìn)當(dāng)?shù)氐臍淠墚a(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃仍存在區(qū)域間缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展路徑不清晰、應(yīng)用推廣和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不協(xié)調(diào)、扶持政策的方式力度不一致等問題。因此提出以下幾點(diǎn)建議：

1）出臺(tái)國家層面加氫站審批管理辦法，優(yōu)化相關(guān)審批、建設(shè)、驗(yàn)收流程，形成從項(xiàng)目立項(xiàng)到經(jīng)營許可及監(jiān)督管理全過程的審批辦法，建立管理文件的評(píng)價(jià)與修正體系。

2）優(yōu)化管理制度創(chuàng)新，從優(yōu)化管理審批流程、優(yōu)化政策創(chuàng)新突破方向出發(fā)。建設(shè)項(xiàng)目審批“綠色通道”，建立完善的行政審批管理制度，對(duì)于新的氫能產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)容缺受理、提前預(yù)審、告知承諾制等創(chuàng)新措施。

3）推進(jìn)氫能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持氫能制、儲(chǔ)、運(yùn)、加產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。建議取消須在化工園區(qū)內(nèi)制氫的限制，支持非化工園區(qū)可再生能源制氫項(xiàng)目的發(fā)展。

4）合理利用已有加油、加氣場(chǎng)地，鼓勵(lì)綜合能源補(bǔ)給站建設(shè)。制定加氫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營補(bǔ)助辦法，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與。

5）在投融資政策和稅收政策方面，引導(dǎo)以風(fēng)險(xiǎn)投資和股權(quán)投資為主向綠色信貸支持項(xiàng)目融資等多元化方向發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)資本和產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)一步加速涌入，共同推動(dòng)領(lǐng)先企業(yè)突破發(fā)展瓶頸。

5 小結(jié)

當(dāng)前，我國加氫站基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展仍處于起步階段，陸續(xù)出臺(tái)的管理文件也在加氫站運(yùn)營中起到了有效作用，積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)。加氫站作為構(gòu)建氫能產(chǎn)業(yè)鏈的重要環(huán)節(jié)，其布局、運(yùn)營在未來一段時(shí)間內(nèi)必將遍地開花結(jié)果。雖然實(shí)踐提出了要求，但國家層面仍未出臺(tái)統(tǒng)一的加氫站建設(shè)規(guī)范。一方面我們期待國家盡快出臺(tái)相關(guān)政策規(guī)范以支持加氫站有序建設(shè)，另一方面我們需要不斷探索加氫站建設(shè)合規(guī)路徑。本文綜合介紹了國內(nèi)加氫站現(xiàn)行的管理文件，也對(duì)各地管理文件的共性和差異進(jìn)行了解讀，包括部門職責(zé)、行政許可、法律效力等方面，可為今后此類文件的完善提供參考。