老工業(yè)區(qū)滾動(dòng)轉(zhuǎn)型的環(huán)境管理
——以吳淞老工業(yè)基地為例

程 遷

上海市節(jié)能減排中心有限公司

0 引言

老工業(yè)基地在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有不可忽視的地位。在現(xiàn)階段城市快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化調(diào)整的大背景下，部分老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后且被城區(qū)所包圍，促使老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型發(fā)展成為改革開放以來順應(yīng)時(shí)代要求及推進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要課題。老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型存在較多的環(huán)境隱患，做好環(huán)境管理是老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型面臨的重要問題。受復(fù)雜的土地權(quán)屬制約，大部分老工業(yè)基地難于實(shí)現(xiàn)一次性整體轉(zhuǎn)型［1］，滾動(dòng)轉(zhuǎn)型成為老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型較為常見的方式［2］，而滾動(dòng)轉(zhuǎn)型帶來的環(huán)境隱患與整體轉(zhuǎn)型相比更加復(fù)雜。

本文以吳淞老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型為例，探討老工業(yè)基地滾動(dòng)轉(zhuǎn)型過程中的環(huán)境管理問題。通過識(shí)別和分析老工業(yè)基地滾動(dòng)轉(zhuǎn)型過程中的環(huán)境影響，提出針對(duì)老工業(yè)基地滾動(dòng)轉(zhuǎn)型的環(huán)境管理建議。

1 研究區(qū)概況

吳淞老工業(yè)區(qū)基地是上海乃至全國(guó)老工業(yè)基地的典型代表。該基地位于上海市寶山區(qū)南部，面積約25.3 m2。吳淞老工業(yè)基地作為工業(yè)用地已有100 多年的開發(fā)歷史，先后有修船、供電、棉紡、面粉、針織、造紙等工業(yè)在區(qū)域周圍發(fā)展。自1958年，吳淞老工業(yè)基地重點(diǎn)發(fā)展鋼鐵工業(yè)，現(xiàn)狀企業(yè)按照產(chǎn)業(yè)類型分類，可分為冶煉、化工、機(jī)械制造、紡織、倉(cāng)儲(chǔ)物流及港口碼頭六種類型。隨著時(shí)代變遷，上海城市空間不斷拓展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化、環(huán)境意識(shí)逐步提高、土地資源日漸緊缺，吳淞老工業(yè)基地占地規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后、經(jīng)濟(jì)效益低下、環(huán)境污染嚴(yán)重，已弊端盡顯。

2020 年6 月，上海市人民政府批復(fù)了《吳淞創(chuàng)新城建設(shè)規(guī)劃》，吳淞老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型正式開始。根據(jù)該規(guī)劃轉(zhuǎn)型方式為滾動(dòng)轉(zhuǎn)型，即條件成熟一塊轉(zhuǎn)型一塊。轉(zhuǎn)型周期受到區(qū)域復(fù)雜的土地權(quán)屬限制，預(yù)計(jì)將持續(xù)十幾年甚至幾十年。轉(zhuǎn)型后的吳淞老工業(yè)基地功能定位為上海北部城市副中心功能的重要承載區(qū)，規(guī)劃用地以商業(yè)、辦公、研發(fā)、綠化、文化、休閑用地為主，包含部分居住用地、教育科研設(shè)計(jì)用地。

2 老工業(yè)區(qū)滾動(dòng)式轉(zhuǎn)型的環(huán)境影響識(shí)別

2.1 轉(zhuǎn)型總體環(huán)境影響

老工業(yè)基地和其他工業(yè)區(qū)相比一般環(huán)境影響較大。以吳淞老工業(yè)基地為例，現(xiàn)狀存在相對(duì)較大的大氣和地表水環(huán)境影響，土壤和地下水存在污染隱患，局部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)偏高。同時(shí)，因企業(yè)原輔材料及產(chǎn)品運(yùn)輸需要，周邊道路大車的車流量占比較高，交通噪聲和區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重超標(biāo)。

基地轉(zhuǎn)型后，將成為以商業(yè)、辦公、研發(fā)、綠化、文化、休閑用地為主的城市副中心，區(qū)域轉(zhuǎn)型的環(huán)境影響整體是正向的，是有利影響，其正面影響包括：

1）主要污染物的排放量大幅度減小，對(duì)環(huán)境空氣、地表水、土壤、地下水等主要環(huán)境要素的影響及風(fēng)險(xiǎn)水平均降低，有利于區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善。

2）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，單位產(chǎn)值的資源、能源消耗量將大幅降低，用地效率持續(xù)提升。

3）區(qū)域轉(zhuǎn)型后，園區(qū)內(nèi)部及周邊重型集裝箱卡車等大型車輛車流量將顯著降低，噪聲影響明顯改善。

4）綠地面積顯著增加，大大改善區(qū)域環(huán)境，提升生態(tài)服務(wù)功能。

2.2 轉(zhuǎn)型過程環(huán)境影響

根據(jù)《吳淞創(chuàng)新城建設(shè)規(guī)劃》，吳淞老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型規(guī)劃實(shí)行分時(shí)段、分區(qū)域的滾動(dòng)式開發(fā)模式，整體表現(xiàn)為從“整體工業(yè)化”，到“大部分工業(yè)化+局部城市化”，再到“大部分城市化+局部工業(yè)化”，最后“整體城市化”。由于區(qū)域轉(zhuǎn)型的周期較長(zhǎng)，在上述不同的轉(zhuǎn)型時(shí)段、不同的轉(zhuǎn)型區(qū)域污染源和環(huán)境敏感區(qū)存在較大差別，其環(huán)境影響也隨之發(fā)生變化，因此需要分時(shí)段、分區(qū)域識(shí)別環(huán)境影響。

老工業(yè)基地滾動(dòng)轉(zhuǎn)型的環(huán)境影響識(shí)別有別于新建園區(qū)的環(huán)境影響識(shí)別。老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型的環(huán)境影響優(yōu)先關(guān)注環(huán)境影響的變化趨勢(shì)。對(duì)于呈下降趨勢(shì)的環(huán)境影響，于周邊人群感受到的是環(huán)境的持續(xù)改善，可不予關(guān)注，重點(diǎn)關(guān)注呈上升趨勢(shì)的環(huán)境影響，需進(jìn)一步分析其影響程度。

根據(jù)污染源及環(huán)境敏感區(qū)的空間差異，可將環(huán)境影響分為園區(qū)內(nèi)對(duì)園區(qū)外的影響。園區(qū)外對(duì)園區(qū)內(nèi)的影響、園區(qū)內(nèi)對(duì)園區(qū)內(nèi)的影響；按照污染源及環(huán)境敏感區(qū)存在的時(shí)間差異，可將污染源分為現(xiàn)狀污染源和規(guī)劃污染源，受體分為現(xiàn)狀敏感點(diǎn)和規(guī)劃敏感區(qū)。在此基礎(chǔ)上，將整個(gè)區(qū)域轉(zhuǎn)型劃分為轉(zhuǎn)型前（即現(xiàn)狀）、轉(zhuǎn)型中和轉(zhuǎn)型后三個(gè)時(shí)段，重點(diǎn)對(duì)轉(zhuǎn)型中和轉(zhuǎn)型后兩個(gè)時(shí)段的環(huán)境影響進(jìn)行識(shí)別和分析。

轉(zhuǎn)型后的環(huán)境影響識(shí)別見表1。轉(zhuǎn)型完成后，園區(qū)內(nèi)只有規(guī)劃污染源和規(guī)劃敏感區(qū)。園區(qū)外部有現(xiàn)狀已經(jīng)存在的污染源和環(huán)境敏感區(qū)，也有部分規(guī)劃新建的污染源和環(huán)境敏感區(qū)。由表1 可見，轉(zhuǎn)型后的環(huán)境影響，主要是園區(qū)內(nèi)外部污染源對(duì)于園區(qū)內(nèi)部環(huán)境敏感區(qū)的影響，通過規(guī)劃的環(huán)境合理性論證，控制污染源規(guī)模、污染源與環(huán)境敏感區(qū)布局，可將環(huán)境影響控制在較低水平。

表1 老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型后的環(huán)境影響識(shí)別

轉(zhuǎn)型中時(shí)段環(huán)境影響相對(duì)較復(fù)雜，污染源包括轉(zhuǎn)型較晚的現(xiàn)狀污染源和建設(shè)較早的規(guī)劃污染源，受體包括長(zhǎng)期保留的現(xiàn)狀敏感區(qū)和建設(shè)較早的規(guī)劃敏感區(qū)。根據(jù)表2，轉(zhuǎn)型中主要環(huán)境影響來自長(zhǎng)期伴隨的現(xiàn)狀污染源對(duì)于先期建設(shè)的規(guī)劃環(huán)境敏感目標(biāo)的影響，同時(shí)需要關(guān)注園區(qū)外污染源對(duì)規(guī)劃敏感區(qū)的影響，以及園區(qū)外規(guī)劃污染源對(duì)于園區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀敏感區(qū)的影響。

表2 老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型中的環(huán)境影響識(shí)別

2.3 老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型環(huán)境影響總結(jié)

1）老工業(yè)轉(zhuǎn)型后的環(huán)境影響主要是園區(qū)內(nèi)、外部污染源對(duì)于園區(qū)內(nèi)部規(guī)劃環(huán)境敏感區(qū)的影響。

2）老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型中的環(huán)境影響主要是長(zhǎng)期伴隨的現(xiàn)狀污染源對(duì)于先期建設(shè)的規(guī)劃環(huán)境敏感目標(biāo)的影響。同時(shí)需要關(guān)注園區(qū)外污染源對(duì)規(guī)劃敏感區(qū)的影響，以及園區(qū)外規(guī)劃污染源對(duì)于園區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀敏感區(qū)的影響。

3）轉(zhuǎn)型過程中，來自工業(yè)企業(yè)的地表水、土壤、地下水、噪聲的環(huán)境影響是持續(xù)降低的，大氣環(huán)境影響、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)影響受污染源與環(huán)境敏感區(qū)位置和距離影響較大，可能存在加劇情況，是環(huán)境影響分析的重點(diǎn)。

4）現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)關(guān)停、拆除過程中，存在土壤、地下水污染隱患。

5）區(qū)域內(nèi)受污染的土壤和地下水，存在給規(guī)劃新建環(huán)境敏感區(qū)帶來負(fù)面影響的可能。

3 老工業(yè)區(qū)滾動(dòng)轉(zhuǎn)型的環(huán)境管理建議

1）老工業(yè)基地滾動(dòng)轉(zhuǎn)型的環(huán)境隱患遠(yuǎn)大于整體轉(zhuǎn)型，因此，在轉(zhuǎn)型方式上應(yīng)優(yōu)先考慮整體轉(zhuǎn)型，從源頭上降低轉(zhuǎn)型過程的環(huán)境影響和環(huán)境管理難度。

2）規(guī)劃編制階段充分論證規(guī)劃環(huán)境合理性。從協(xié)調(diào)園區(qū)內(nèi)外發(fā)展、控制污染源規(guī)模、合理布局等方面避免轉(zhuǎn)型后的環(huán)境影響產(chǎn)生。同時(shí)，落實(shí)污染源與環(huán)境敏感區(qū)之間的規(guī)劃控制距離要求。

3）控制受污染場(chǎng)地規(guī)劃用途。優(yōu)先考慮規(guī)劃為對(duì)土壤和地下水環(huán)境影響敏感性較低的用地類型。建議在規(guī)劃編制階段，結(jié)合土壤及地下水環(huán)境質(zhì)量狀況，加強(qiáng)對(duì)受污染場(chǎng)地再開發(fā)利用的城鄉(xiāng)規(guī)劃論證和審批管理。避免老工業(yè)基地遺留的土壤和地下水污染隱患對(duì)規(guī)劃用地造成環(huán)境影響，或降低規(guī)劃實(shí)施過程中土壤污染修復(fù)量，降低經(jīng)濟(jì)成本。

4）充分關(guān)注轉(zhuǎn)型時(shí)序帶來的環(huán)境影響，促進(jìn)大氣環(huán)境影響和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較大的工業(yè)企業(yè)盡早轉(zhuǎn)型，同時(shí)避免距離長(zhǎng)期伴隨污染源較近的規(guī)劃環(huán)境敏感區(qū)過早建設(shè)。

5）做好企業(yè)關(guān)停、拆除過程中的環(huán)境管理。重污染行業(yè)企業(yè)設(shè)備拆除，應(yīng)編制企業(yè)拆除過程環(huán)境管理方案，明確應(yīng)急管理措施，聘請(qǐng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)完成設(shè)備拆除，并對(duì)拆除過程中進(jìn)行總結(jié)，明確發(fā)生的問題及處理情況。同時(shí)，在拆除后適時(shí)開展土壤污染狀況調(diào)查。