中國種業(yè)振興：發(fā)展歷程、關(guān)鍵問題與機(jī)制構(gòu)建

種聰，郭雨溪，岳希明

（1. 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100810；2. 中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院，北京 100872）

種優(yōu)則糧豐，糧安則民安。種子是農(nóng)業(yè)的“芯片”，是提高全要素生產(chǎn)率重要工具[1]，也是落實(shí)藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略的關(guān)鍵體現(xiàn)。黨的十八大以來，我國種業(yè)快速發(fā)展，自主創(chuàng)新能力不斷提高，實(shí)現(xiàn)了“中國糧”主要用“中國種”，帶動(dòng)了糧食的持續(xù)豐收。到2022 年，我國農(nóng)作物自主選育品種面積占比超過95%，畜禽核心種源自給率超過75%。但是，由種業(yè)大國向種業(yè)強(qiáng)國轉(zhuǎn)變過程中，我國種業(yè)仍然還有一些關(guān)鍵問題沒有解決，主要表現(xiàn)在種質(zhì)資源保護(hù)利用不足、育種創(chuàng)新水平不高、企業(yè)影響力和競爭力不強(qiáng)、市場環(huán)境有待優(yōu)化、外資外企滲透等問題，亟需破難題、補(bǔ)短板、強(qiáng)優(yōu)勢(shì)和控風(fēng)險(xiǎn)，深化體制機(jī)制改革，全面推進(jìn)種業(yè)振興行動(dòng)。黨和國家一直以來高度關(guān)注種業(yè)發(fā)展。2021年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要打好種業(yè)翻身仗；2022 年中央一號(hào)文件、黨的二十大報(bào)告、2023 年中央一號(hào)文件均明確提出深入實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)，其中，2023年中央一號(hào)文件對(duì)種質(zhì)資源保護(hù)、生物育種等提出了明確要求和目標(biāo)，至此，拉開了全面推進(jìn)種業(yè)振興，實(shí)現(xiàn)種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的序幕。深入實(shí)施種業(yè)振興，加快種業(yè)強(qiáng)國建設(shè)，對(duì)于保障國家糧食安全，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以及全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

學(xué)界對(duì)種子問題的研究由來已久，對(duì)種業(yè)發(fā)展的探索也從未停止，為種業(yè)振興奠定了很好的基礎(chǔ)。在種業(yè)發(fā)展問題上，一方面，從我國種業(yè)自身發(fā)展來看，主要存在種質(zhì)資源保護(hù)不足、優(yōu)質(zhì)品種缺少自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)化育種體系不健全等問題[2-5]；另一方面，受外來品種、資本等滲透，種子貿(mào)易競爭能力弱等影響，我國種業(yè)發(fā)展仍然存在國際競爭力和影響力低等問題[6-8]，并且，與種業(yè)強(qiáng)國以寡頭企業(yè)為主體，以生物技術(shù)、人工智能和大數(shù)據(jù)為育種技術(shù)且種質(zhì)資源全球布局的現(xiàn)代化發(fā)展格局相比，我國育種模式和種質(zhì)資源還需要進(jìn)一步完善[9]。已有研究認(rèn)為種業(yè)發(fā)展的核心是體制機(jī)制創(chuàng)新，Pray[10]研究了我國與其他國家在育種模式上的區(qū)別與聯(lián)系。陳軍亞[11]認(rèn)為應(yīng)該通過適當(dāng)?shù)哪Ｊ胶蜋C(jī)制實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效銜接，如“企業(yè)+農(nóng)戶的模式”，企業(yè)將現(xiàn)代生產(chǎn)要素帶入到生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)戶負(fù)責(zé)提高生產(chǎn)經(jīng)營活力，應(yīng)構(gòu)建兩者的“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”機(jī)制。毛長青等[12]提出構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新和商業(yè)化育種體系，形成“創(chuàng)新—轉(zhuǎn)化—產(chǎn)品—?jiǎng)?chuàng)新”的良性循環(huán)模式。李萬君等[13]利用湖北省8 家種企數(shù)據(jù)分析表明，統(tǒng)一供種體制對(duì)種子公司的銷售量有正向影響，但原市場占有率比較高的種企參與統(tǒng)一供種的意愿并不強(qiáng)烈。在種業(yè)發(fā)展具體舉措上，很多學(xué)者認(rèn)為打好“種業(yè)翻身仗”，育種技術(shù)創(chuàng)新是核心，應(yīng)該加強(qiáng)基礎(chǔ)性、前沿性和重大關(guān)鍵技術(shù)的自主創(chuàng)新能力[14-15]，并且將技術(shù)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)[16]。還有學(xué)者提出要提高研發(fā)、開發(fā)、推廣等全鏈條現(xiàn)代化水平[17]；提高財(cái)政對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的正向影響[18-20]，加大種業(yè)金融、人才等方面的扶持政策[21-23]。已有研究從種業(yè)發(fā)展存在的問題、改進(jìn)措施等角度對(duì)種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了思路和建議。但對(duì)種業(yè)發(fā)展歷程的劃分存在差異，從體制機(jī)制改革的角度，聚焦政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等多主體協(xié)同發(fā)展的研究相對(duì)較少。

已有研究普遍認(rèn)同我國已經(jīng)成為一個(gè)種業(yè)大國，但并不是種業(yè)強(qiáng)國，主要原因在于仍然存在一些“卡脖子”問題阻礙了種業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。亟需找到這些阻礙種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展存在的短板弱項(xiàng)，提出解決這些問題思路和舉措。本文在系統(tǒng)梳理我國種業(yè)發(fā)展歷程基礎(chǔ)上，從內(nèi)生動(dòng)力和外在壓力兩個(gè)層面，分析了種業(yè)發(fā)展面臨的關(guān)鍵問題，鑒于體制機(jī)制在種業(yè)振興中的重要作用，提出未來改革創(chuàng)新思路，為深入推進(jìn)種業(yè)振興行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)種業(yè)強(qiáng)國提供政策建議。

1 種業(yè)發(fā)展歷程

新中國成立以來，種業(yè)快速發(fā)展，并取得了巨大的成就。本部分根據(jù)我國種業(yè)發(fā)展的內(nèi)容和特點(diǎn)，梳理出種業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了種子農(nóng)戶繁育、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的四個(gè)階段，并據(jù)此刻畫了發(fā)展歷程（圖1）。2021 年以來，我國更是進(jìn)入到全面推進(jìn)種業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展階段，種企的主體作用越來越突出，育種技術(shù)創(chuàng)新越來越重要，產(chǎn)業(yè)全鏈條現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)越來越明顯。

圖1 我國種業(yè)的發(fā)展歷程Fig. 1 Development history of China’s seed industry

1.1 種子農(nóng)戶繁育階段（1949—1977 年）

新中國成立后到改革開放之前，種子發(fā)展主要是通過“戶戶留種”“四自一輔”模式，特點(diǎn)是良種選育主要由農(nóng)戶來完成，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)收集良種后的培育和推廣。1950 年農(nóng)業(yè)部的良種普及方案提出發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾普及良種，最后形成“家家種田、戶戶留種”的群眾化繁育良種。一是農(nóng)業(yè)部門建立了種子專職管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)糧、棉、油料等種子管理工作。各省、市、縣成立種子局、種子站，逐步形成種子管理和良種推廣體系。二是制定良種繁育推廣制度，如下發(fā)《關(guān)于農(nóng)作物種子調(diào)劑必須建立責(zé)任制度的通知》。三是加強(qiáng)良種繁育和引進(jìn)。積極支持科學(xué)家自主開展良種培育，并通過建立示范農(nóng)場進(jìn)行種子繁育推廣，1956 年已建立2 000 多全國性的示范農(nóng)場。“戶戶留種”是在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低、農(nóng)業(yè)技術(shù)落后情況下的選擇，雖然有利于降低良種選育成本，擴(kuò)大良種規(guī)模，但也存在推廣時(shí)間慢、單產(chǎn)低等問題，又因?yàn)樯鐣?huì)主義改造基本完成，這種方式已經(jīng)不適應(yīng)良種繁育和推廣。

1958 年全國種子會(huì)議提出了“四自一輔”方針，優(yōu)點(diǎn)是提高了農(nóng)民繁育種子的積極性，種子可以集中管理、統(tǒng)一調(diào)種。1962 年為進(jìn)一步加強(qiáng)種子工作，中央下發(fā)文件明確良種在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要地位；生產(chǎn)隊(duì)用自己的“種子田”繁育良種；規(guī)范原有的示范農(nóng)場、種子站；建立科研機(jī)構(gòu)培育優(yōu)良品種，示范農(nóng)場繁殖良種，種子站推廣良種機(jī)制。1972 年國務(wù)院在批轉(zhuǎn)農(nóng)林部《關(guān)于當(dāng)前種子工作的報(bào)告》肯定了“四自一輔”的重要性。提出建立完善良種體系，一方面，鼓勵(lì)開展群眾選育良種工作，不斷提高種子質(zhì)量；另一方面，建立縣、公社、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)繁育推廣體系。

整體來講，新中國成立以來實(shí)行的“戶戶留種”“四自一輔”，提高了當(dāng)時(shí)的糧食生產(chǎn)力，并在一定程度上促進(jìn)了良種的繁育和推廣。但是受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的影響，育種方式主要是生產(chǎn)隊(duì)或農(nóng)戶自己選種，基本上種糧不分，種子單產(chǎn)較低，亟需提升種子專業(yè)化繁育水平。

1.2 種子專業(yè)化發(fā)展階段（1978—1994 年）

為解決農(nóng)戶留種存在的質(zhì)量低、專業(yè)化不足的問題，1978 年農(nóng)林部在《關(guān)于加強(qiáng)種子工作的報(bào)告》中提出“四化一供”方案，即種子生產(chǎn)專業(yè)化、加工機(jī)械化、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化和品種布局區(qū)域化，縣級(jí)統(tǒng)一供種，實(shí)現(xiàn)育種從農(nóng)戶繁育向?qū)I(yè)化方向轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期的主要舉措有：一是加強(qiáng)種子經(jīng)營管理。1978 年農(nóng)林部在種子局的基礎(chǔ)上成立了中國種子公司，這是全國第一家種子企業(yè)，負(fù)責(zé)種子的生產(chǎn)經(jīng)營。到1993 年，全國各級(jí)國有種子公司約2 700 家。又先后在浙江、湖南等省市建立種子生產(chǎn)基地，以及國家種子資源庫，良種的生產(chǎn)、管理和經(jīng)營等環(huán)節(jié)進(jìn)入到專業(yè)化發(fā)展階段。二是開展種業(yè)國際交流合作。中國種子公司于1988 年正式加入國際種子貿(mào)易協(xié)會(huì)，積極開展種子進(jìn)出口工作，從加拿大、比利時(shí)等國家引進(jìn)大麥品種，同時(shí)推動(dòng)國內(nèi)農(nóng)作物種子出口。三是初步建立種子管理法規(guī)體系。1989年印發(fā)了《中華人民共和國種子管理?xiàng)l例》，對(duì)種質(zhì)資源管理、選育與審定、生產(chǎn)經(jīng)營、檢驗(yàn)與檢疫、貯存等做了具體規(guī)定。此后，國家、地方法律法規(guī)與制度相繼出臺(tái)，為種子發(fā)展提供了法制保障。

“四化一供”階段，我國種子生產(chǎn)建立了一套較為完善的引進(jìn)、繁育和推廣體系。“四化”也符合現(xiàn)代種子產(chǎn)業(yè)的要求，說明當(dāng)時(shí)已經(jīng)具備了產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)。但種子行業(yè)整體框架仍未打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的限制，普遍存在政事企不分、地方保護(hù)、種子雜亂等問題。此外，統(tǒng)一供種的低效率限制了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。

1.3 種業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段（1995—2010 年）

1995 年全國種子工作會(huì)議明確提出創(chuàng)建種子工程，種子發(fā)展進(jìn)入到產(chǎn)業(yè)化和市場化階段。十四屆五中全會(huì)提出從國家戰(zhàn)略層面實(shí)施種子工程，加快良種引繁推工作。1996 年為貫徹落實(shí)十四屆五中全會(huì)精神，國家明確“九五”時(shí)期要加強(qiáng)科研體制機(jī)制改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。把實(shí)施種子工程作為依靠科技進(jìn)步發(fā)展農(nóng)業(yè)的一件大事，簡稱“九五”種子工程。即以強(qiáng)化種子加工包裝設(shè)施建設(shè)為突破口，實(shí)現(xiàn)種子加工包裝標(biāo)牌商品化，通過提高種子商品化率帶動(dòng)良種選育、種子引繁、生產(chǎn)經(jīng)營管理體系建設(shè)，建立適應(yīng)市場的種子產(chǎn)業(yè)化新體系。這一時(shí)期主要工作有：一是建立健全種業(yè)管理機(jī)構(gòu)。1995年農(nóng)業(yè)部成立了種子工作領(lǐng)導(dǎo)小組和種子產(chǎn)業(yè)化實(shí)施小組，落實(shí)職能職責(zé)。二是開展種子管理法制化、種子經(jīng)營市場化。2000 年頒布《中華人民共和國種子法》，我國種業(yè)全面開啟了種子市場化進(jìn)程，并以市場化推動(dòng)種子產(chǎn)業(yè)化。三是推動(dòng)種子引繁推一體化體系建設(shè)。促進(jìn)種業(yè)科研體制的創(chuàng)新和生產(chǎn)經(jīng)營體系的完善。四是完善種子繁育基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)作物種質(zhì)資源庫、國家級(jí)原種場、四級(jí)種子檢測中心等相繼投入使用，提高了良種生產(chǎn)保供和貯存能力。

種子工程的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了由種子發(fā)展向種業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，種子生產(chǎn)經(jīng)營由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了育種體系優(yōu)化提升，提高了種子企業(yè)的市場競爭力。但是我國種業(yè)發(fā)展仍處于初級(jí)階段，種子市場化時(shí)間短，國內(nèi)種企數(shù)量多、規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)化水平低、育種創(chuàng)新能力弱，育種政策和設(shè)施不健全，以及國外種業(yè)巨頭的嚴(yán)重威脅，亟需建立現(xiàn)代育種體系，提高種業(yè)創(chuàng)新能力。

1.4 種業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展階段（2011 年至今）

2011 年國家提出要構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、基地為依托、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合、育繁推一體化的現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)體系，突出強(qiáng)調(diào)了企業(yè)的主體作用。至此，我國進(jìn)入種業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展階段。黨的十八大以來，黨和國家高度重視種子工作，2020 年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出種子是農(nóng)業(yè)的“芯片”，總書記多次強(qiáng)調(diào)要下決心把民族種業(yè)搞上去。主要工作有：一是完善法律法規(guī)，如2013 年修訂了《中華人民共和國種子法》，頒布了《全國現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020 年）》。二是深入推進(jìn)體制改革，《關(guān)于深化種業(yè)體制改革提高創(chuàng)新能力的意見》中明確提出，要注重提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力，構(gòu)建商業(yè)化的育種體系，推動(dòng)科研體制、審定制度等改革。三是扶優(yōu)扶強(qiáng)企業(yè)競爭力。與上一階段明顯不同的是，強(qiáng)調(diào)通過深化體制改革，提高了種企的創(chuàng)新能力。雖然我國種業(yè)現(xiàn)代化成效顯著，但中央多次提出打好種業(yè)翻身仗，說明當(dāng)前我國種業(yè)還不夠強(qiáng)大，還有很多“卡脖子”問題尚未解決，嚴(yán)重影響了種業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

當(dāng)前，我國種業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)入到全面推進(jìn)階段。2021 年中央全面深化改革委員會(huì)審議通過《種業(yè)振興行動(dòng)方案》，把種源安全提升到國家安全的高度，集中力量破難題、補(bǔ)短板、強(qiáng)優(yōu)勢(shì)、控風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)種業(yè)科技自立自強(qiáng)、種源自主可控。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議均提出了要“深入實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)”。為深入貫徹落實(shí)種業(yè)振興行動(dòng)，2021 年我國新修訂的《中華人民共和國種子法》正式落地，進(jìn)一步提高種業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，嚴(yán)厲打擊侵權(quán)行為，法律的出臺(tái)提高了市場競爭的公平性。2022 年中央一號(hào)文件提出全面實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)方案。目前主要規(guī)劃是：編制印發(fā)《“十四五”全國現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”現(xiàn)代種業(yè)提升工程建設(shè)規(guī)劃》；加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源普查收集，強(qiáng)化精準(zhǔn)鑒定評(píng)價(jià)；加快實(shí)施良種核心技術(shù)攻關(guān)，推進(jìn)種業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)新平臺(tái)和育種重大項(xiàng)目建設(shè)；開展種業(yè)企業(yè)扶優(yōu)行動(dòng)，強(qiáng)化陣型企業(yè)的主體和引領(lǐng)作用。實(shí)現(xiàn)種質(zhì)資源保護(hù)、育種創(chuàng)新、良種繁育、推廣服務(wù)等全產(chǎn)業(yè)鏈條優(yōu)化提升。

2 種業(yè)振興面臨的關(guān)鍵問題

與種業(yè)強(qiáng)國相比，我國種業(yè)在很多方面均相對(duì)落后于世界先進(jìn)水平。種業(yè)發(fā)展主要存在有種業(yè)全要素生產(chǎn)率低、育種創(chuàng)新能力低、基礎(chǔ)設(shè)施落后等內(nèi)在壓力，以及商業(yè)化育種體系尚未建立、扶持政策不健全、國際種企競爭和資本滲透等外在壓力。在全面推進(jìn)種業(yè)振興新時(shí)期，應(yīng)該直面這些關(guān)鍵問題，找到戰(zhàn)勝它們的具體方法和舉措，保障國家糧食安全[24]。

2.1 種業(yè)發(fā)展內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足

1）種質(zhì)資源保護(hù)利用不足。主要表現(xiàn)在：第一，種業(yè)結(jié)構(gòu)問題突出，農(nóng)作物尤其是糧食作物育種技術(shù)領(lǐng)先，畜牧業(yè)育種落后于世界先進(jìn)水平，呈現(xiàn)出明顯的“橄欖型”結(jié)構(gòu)。位于頂部的是口糧種子，如水稻、小麥兩大口糧作物品種自給率達(dá)到100%。位于腰部的是玉米、大豆、生豬、肉牛和大部分蔬菜種子，有很多品種需要進(jìn)口。位于底部的是幾乎全部需要依賴進(jìn)口的種子，如高端蔬菜種子嚴(yán)重依賴進(jìn)口，80%以上的甜菜種子、向日葵高端種子來自國外市場。此外，白羽肉雞的國產(chǎn)化仍然處于起步階段，有數(shù)據(jù)顯示，目前種雞主要被國際家禽業(yè)巨頭德國的安偉捷公司和美國全球最大肉品加工企業(yè)旗下的科寶公司壟斷。其中，安偉捷公司占全球70%的市場，科寶公司占20%。從國內(nèi)市場來看，雖然我國自主培育的三個(gè)品種打破了種源完全依賴進(jìn)口的局面，但市場占有率僅為15%左右。第二，國內(nèi)外種質(zhì)優(yōu)質(zhì)資源挖掘不夠。影響糧食產(chǎn)量最核心的兩大因素就是種子和耕地，在耕地面積和質(zhì)量一定的情況下，種子品質(zhì)直接影響糧食產(chǎn)量。近年來，我國糧食單產(chǎn)穩(wěn)步提升，但是增速有所放緩（圖2）。雖然小麥、水稻等主要糧食作物的種源可控，單產(chǎn)在世界上也處于領(lǐng)先水平，但仍有許多重要種源與世界先進(jìn)水平存在差距。一方面，對(duì)于國內(nèi)品種，優(yōu)質(zhì)種源因缺乏保護(hù)利用導(dǎo)致品種數(shù)目減少，品種質(zhì)量下降。我國是大豆的原產(chǎn)國，野生大豆資源豐富，但由于對(duì)其保護(hù)和研究不足，并未開發(fā)出優(yōu)良的大豆品種，而來自美國、巴西的大豆種子占據(jù)國內(nèi)較多市場份額。有數(shù)據(jù)顯示，美國大豆單產(chǎn)為3.45 t/hm2，而我國大豆單產(chǎn)僅有1.95 t/hm2左右，顯然國外的大豆品種會(huì)更受歡迎。另一方面，對(duì)于外來品種，存在良種引進(jìn)和挖掘力度不夠問題。我國玉米品種多、突破性品種少，玉米單產(chǎn)不到世界先進(jìn)水平的60%。雖然引進(jìn)了國外優(yōu)質(zhì)玉米種子，但2019 年美國玉米良種貢獻(xiàn)率為65%，而我國的良種貢獻(xiàn)率僅為45%。與種業(yè)強(qiáng)國相比，我國對(duì)外來優(yōu)質(zhì)資源的轉(zhuǎn)化利用和深度挖掘還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

圖2 中國糧食單產(chǎn)變動(dòng)情況Fig. 2 Changes in grain yield per unit area in China

2）缺乏有影響力的龍頭企業(yè)。隨著我國種業(yè)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，國內(nèi)種子企業(yè)對(duì)外資企業(yè)的競爭力不斷增強(qiáng)，所占市場份額不斷增長。但與世界種業(yè)巨頭相比，我國的種企仍然存在集中度低、規(guī)模小等問題。通過對(duì)《中國種業(yè)發(fā)展趨勢(shì)分析與投資前景研究報(bào)告（2022—2029 年）》中的國內(nèi)外種企數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)：2021 年國內(nèi)種企排名前五的分別為隆平高科、先正達(dá)中國、北大荒、墾豐種業(yè)和大華種業(yè)，市場份額分別為4%、3%、2%、2%和1%，排名前五名的企業(yè)僅占國內(nèi)市場份額的12%，說明國內(nèi)種企數(shù)量多、規(guī)模小、缺少龍頭企業(yè)的特點(diǎn)；2021 年排名前五的國際種企巨頭分別為拜耳、科迪華、先正達(dá)、巴斯夫和威馬，市場份額分別為20%、16%、7%、5%和3%，排名前五巨頭企業(yè)占全球份額的51%，且拜耳和科迪華具有壟斷優(yōu)勢(shì)。

3）育種自主創(chuàng)新能力不足。主要表現(xiàn)在：第一，育種技術(shù)落后于國際先進(jìn)水平。目前很多種業(yè)強(qiáng)國已經(jīng)開始進(jìn)入4.0 智能育種階段，而我國種業(yè)整體還處于2.0 或3.0 時(shí)代，現(xiàn)代生物育種技術(shù)應(yīng)用與發(fā)達(dá)國家還存在明顯差距，且競爭能力不強(qiáng)。如轉(zhuǎn)基因技術(shù)相對(duì)落后、生物技術(shù)滿足不了國家發(fā)展需求等。第二，國內(nèi)種企研發(fā)投入普遍偏低。數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)作物種企年研發(fā)投入為40 億元，僅為德國拜耳的一半。國內(nèi)大部分種子企業(yè)的研發(fā)投入占銷售收入的比例普遍低于3%，而國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)為5%，美國的孟山都公司甚至高達(dá)15%。研發(fā)投入少，必然造成品種科技含量不足，不利于種業(yè)創(chuàng)新和提升競爭力。第三，現(xiàn)有科研體制阻礙了種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。當(dāng)前企業(yè)的商業(yè)化育種體系與高校科研院所的公益性基礎(chǔ)研究體系沒有發(fā)揮“1+1”大于2的作用。如高校和科研院所進(jìn)行育種，企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營推廣的體制，往往存在種子市場需求與供給不符的現(xiàn)象，即種業(yè)產(chǎn)業(yè)某些環(huán)節(jié)出現(xiàn)銜接問題。

4）種子繁育基礎(chǔ)設(shè)施落后。我國農(nóng)業(yè)類型多樣，有的地方種質(zhì)資源多，有的地方科研能力強(qiáng)，有的是制種大省，有的是用種大省，不同的需求對(duì)種子繁育、貯存設(shè)施的要求不同，實(shí)際存在繁育基地資源不匹配、錯(cuò)配，以及重復(fù)建設(shè)等問題。與發(fā)達(dá)國家相比，我國的繁育基地?zé)o論從數(shù)量還是質(zhì)量都相對(duì)落后，企業(yè)參與繁育基地建設(shè)體制機(jī)制尚未建立，創(chuàng)新中心與繁育基地的協(xié)同效應(yīng)尚未體現(xiàn)，亟需制定扶持政策，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化相關(guān)配置。

2.2 種業(yè)發(fā)展外部壓力大且扶持作用有限

1）商業(yè)化育種體系尚未完全建立。一方面，我國種業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)、推廣等鏈條割裂，品種和技術(shù)資源集中在高校和科研院所，繁育、生產(chǎn)和銷售集中在企業(yè)，品種研發(fā)與產(chǎn)品生產(chǎn)“兩張皮”現(xiàn)象非常普遍。這種割裂不利于企業(yè)與高校和科研院所聯(lián)合創(chuàng)新攻關(guān)。另一方面，尚未形成以市場為導(dǎo)向的、育繁推一體化的高效創(chuàng)新體系。主要是由于市場化競爭機(jī)制不健全，企業(yè)在全鏈條的主體作用難以發(fā)揮作用造成的。近年來，國家加強(qiáng)了對(duì)企業(yè)育種創(chuàng)新的支持，但針對(duì)企業(yè)推廣和服務(wù)環(huán)節(jié)的扶持還有待增加。

2）國家種業(yè)發(fā)展創(chuàng)新的扶持政策有限。第一，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策不健全。近年來，套牌種子、假種子等情況層出不窮，品種侵權(quán)行為屢禁不止。雖然我國頒布了《中華人民共和國種子法》，但仍然存在處罰力度低、違法成本低、收益大等問題，對(duì)違法行為震懾不足，擾亂了市場經(jīng)營秩序，也間接抑制了種子企業(yè)的創(chuàng)新投入。第二，資金支持體制機(jī)制不健全。種業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，需要大量的資本投入，但又存在著投資風(fēng)險(xiǎn)高、周期長、收益不確定等特點(diǎn)，現(xiàn)有的融資擔(dān)保方式、金融保險(xiǎn)產(chǎn)品等對(duì)種業(yè)發(fā)展并不友好，難以保證對(duì)種業(yè)長期穩(wěn)定的支持。第三，人才保障和激勵(lì)措施不足。我國育種專家人數(shù)世界第一，科研成果豐富。但育種專家普遍缺乏安全感，缺乏有效的成果分享機(jī)制，且在企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)的雙向流通存在體制障礙，嚴(yán)重影響了人才創(chuàng)新的積極性。

3）來自國外種業(yè)市場的競爭壓力較大。近年來，由于我國種業(yè)市場大，吸引了大量外資進(jìn)入國內(nèi)市場，并在種子研發(fā)和生產(chǎn)等環(huán)節(jié)不斷滲透。這種壓力來自兩個(gè)方面：一是一些國外優(yōu)質(zhì)種質(zhì)資源進(jìn)入國內(nèi)市場，擠壓國內(nèi)種企市場份額。2001 年以來，隨著國內(nèi)市場放開，美國先鋒、孟山都、杜邦、德國拜耳等國際種業(yè)巨頭先后進(jìn)入國內(nèi)市場[25]。如美國先鋒的“先玉335”玉米種子按粒賣、按粒種，而我國的玉米種子是按袋賣，每個(gè)穴要種好幾粒種子，“先玉335”單位面積用種糧不到國內(nèi)品種的一半，而且品質(zhì)好、賣價(jià)高，容易得到農(nóng)民的認(rèn)可。到2012 年，以“先玉335”為代表的國外種子已經(jīng)占領(lǐng)吉林玉米種子市場的70%，占領(lǐng)東北玉米種子市場的一半，使得國內(nèi)種子企業(yè)受到嚴(yán)重沖擊。二是國外種業(yè)巨頭對(duì)優(yōu)質(zhì)品種采取技術(shù)壟斷。到2021年底前，白羽肉雞的繁育仍然是國內(nèi)畜禽種業(yè)的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，只能引進(jìn)不能留種擴(kuò)繁的祖代雞，甚至在進(jìn)口種雞的合同中仍有不能開展育種的限制性條款，導(dǎo)致白羽種雞育種的國產(chǎn)化進(jìn)程緩慢。

3 種業(yè)振興體制機(jī)制改革創(chuàng)新思路

改革是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的重要驅(qū)動(dòng)力之一。體制機(jī)制改革創(chuàng)新是打好種業(yè)振興戰(zhàn)的關(guān)鍵，是提升科技創(chuàng)新水平、推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快建設(shè)種業(yè)強(qiáng)國的有效手段。基于實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)有關(guān)要求，根據(jù)我國種業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，從注重發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)、強(qiáng)化企業(yè)主體地位、提高品種創(chuàng)新能力等角度出發(fā)，提出了種業(yè)振興體制機(jī)制改革創(chuàng)新思路（圖3）。

圖3 種業(yè)振興體制機(jī)制改革創(chuàng)新思路Fig. 3 System and mechanism innovation of the seed industry revitalization

3.1 體制創(chuàng)新

深入開展體制改革，建立政府牽頭推動(dòng)，強(qiáng)化企業(yè)為主體，高校與科研院所創(chuàng)新攻關(guān)，金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本積極參與的“政產(chǎn)學(xué)研用，育繁推服一體化”的體制。

1）政府牽頭推動(dòng)種業(yè)振興。政府要發(fā)揮在法律法規(guī)與政策制定、制度保障、加強(qiáng)監(jiān)管三個(gè)層面的優(yōu)勢(shì)，建立種業(yè)管理體系。進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高種業(yè)管理水平；修改完善相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)種業(yè)法制化；加強(qiáng)市場監(jiān)管，提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度；加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，制定人才、土地、金融、稅收優(yōu)惠等種業(yè)激勵(lì)措施，引導(dǎo)更多資源要素向種業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域聚集。

2）強(qiáng)化企業(yè)主體地位。充分發(fā)揮企業(yè)在品種研發(fā)、生產(chǎn)、推廣、銷售和服務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)的主體作用，構(gòu)建商業(yè)化育種體系。從提升企業(yè)競爭力角度，集中力量構(gòu)建“破難題、補(bǔ)短板、強(qiáng)優(yōu)勢(shì)、控風(fēng)險(xiǎn)”國家種企陣型，主要包括有龍頭企業(yè)、特色優(yōu)勢(shì)企業(yè)和專業(yè)化平臺(tái)企業(yè)。龍頭企業(yè)最具資本、技術(shù)和人才優(yōu)勢(shì)，引領(lǐng)種業(yè)發(fā)展；特色優(yōu)勢(shì)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)園藝作物、畜禽地方品種等領(lǐng)域發(fā)揮作用；專業(yè)化平臺(tái)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈重點(diǎn)環(huán)節(jié)提供專業(yè)化技術(shù)或服務(wù)。

3）高校與科研院所加強(qiáng)創(chuàng)新攻關(guān)。由于我國品種、技術(shù)、人才等資源高度集中在高校和科研院所，應(yīng)該明確其在種業(yè)科技創(chuàng)新鏈條中的重要地位，以高校和科研院所為主體開展基礎(chǔ)性公益研究。同時(shí)，加強(qiáng)高校和科研院所與企業(yè)開展商業(yè)化育種創(chuàng)新體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)性研究與商業(yè)化育種“雙輪驅(qū)動(dòng)”。

4）金融機(jī)構(gòu)、非農(nóng)資本積極加入。種業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，需要大量資金的長期投入，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該發(fā)揮金融資本的引導(dǎo)孵化作用，為種業(yè)發(fā)展提供資金支持。如創(chuàng)新融資擔(dān)保方式，加大企業(yè)融資扶持力度；制定相關(guān)保險(xiǎn)政策，推出與種業(yè)相關(guān)的金融保險(xiǎn)產(chǎn)品，提高種子企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力；非農(nóng)資本作為資本的重要組成部分，也應(yīng)積極投入到育種技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中。

3.2 機(jī)制創(chuàng)新

種業(yè)振興機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)該從種質(zhì)資源保護(hù)利用，重點(diǎn)優(yōu)勢(shì)企業(yè)做大做強(qiáng)，種業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合攻關(guān)，育種基礎(chǔ)設(shè)施水平提升，商業(yè)化育種體系完善等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)，不斷提高種業(yè)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和抵御外來風(fēng)險(xiǎn)的能力。

1）種質(zhì)資源確權(quán)與保護(hù)利用機(jī)制。從國家戰(zhàn)略高度，打造政府為主導(dǎo)，高校和科研院所、企業(yè)多主體參與的種質(zhì)資源保護(hù)機(jī)制，主要目的是增強(qiáng)對(duì)優(yōu)質(zhì)品種的保護(hù)和挖掘利用。保護(hù)機(jī)制包括：一是推進(jìn)第三次全國農(nóng)作物和畜禽種質(zhì)資源普查、首次全國水產(chǎn)種質(zhì)資源普查，盡快建立畜禽品種“分子身份證”。地方加快制定“一品一策”保種措施，保護(hù)瀕危品種。二是依托高校和科研院所，打造智能化資源鑒定評(píng)價(jià)與基因發(fā)掘平臺(tái)，建立全國統(tǒng)籌分工協(xié)作的種質(zhì)資源鑒定評(píng)價(jià)體系。三是加強(qiáng)種質(zhì)資源庫建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生物種質(zhì)資源庫項(xiàng)目建設(shè)，提高種質(zhì)資源的保護(hù)力度。四是加強(qiáng)種質(zhì)資源的國際交流，有序有效的引進(jìn)國外優(yōu)質(zhì)種質(zhì)資源，并做好本土化改良工作。

2）種業(yè)企業(yè)扶強(qiáng)扶優(yōu)機(jī)制。主要目的是提高企業(yè)在育種研發(fā)、生產(chǎn)、推廣、銷售、服務(wù)等全產(chǎn)業(yè)鏈上的市場競爭力、品種創(chuàng)新能力、良種供給能力等。為此，扶優(yōu)機(jī)制建設(shè)需要明確幾點(diǎn)：一是要明確種企扶優(yōu)在種業(yè)振興中的重要地位；二是要明確企業(yè)扶優(yōu)的范圍和對(duì)象主要是龍頭企業(yè)、特色優(yōu)勢(shì)企業(yè)和專業(yè)化平臺(tái)企業(yè)等陣型企業(yè)（國家2022年遴選的276 家扶優(yōu)企業(yè)），促進(jìn)優(yōu)勢(shì)企業(yè)做大做強(qiáng)；三是明確企業(yè)扶優(yōu)主要依靠“三對(duì)接”平臺(tái)，構(gòu)建企業(yè)與高校和科研院所、金融機(jī)構(gòu)連接體系；四是明確企業(yè)扶優(yōu)的重要手段是發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，制定扶持政策；五是明確企業(yè)扶優(yōu)的要求是親清政商關(guān)系，凈化市場環(huán)境，促進(jìn)公平競爭。

3）創(chuàng)新攻關(guān)資源共享，成果收益按比例分享機(jī)制。建立高校和科研院所、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)三大主體聯(lián)合創(chuàng)新攻關(guān)、資源成果共享機(jī)制，主要目的是提高育種的科技創(chuàng)新水平，建立健全產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新聯(lián)合體。創(chuàng)新機(jī)制包括：一是支持高校和科研單位與企業(yè)開展資源、技術(shù)、人才長期戰(zhàn)略合作，共用國家級(jí)科技創(chuàng)新平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)種業(yè)創(chuàng)新的“雙輪驅(qū)動(dòng)”；二是支持金融機(jī)構(gòu)為種企提供豐富的金融和保險(xiǎn)產(chǎn)品，以及充足的資金支持；三是建立完善各類主體按要素和投入分配機(jī)制，創(chuàng)新科研成果共享機(jī)制。通過三大主體加強(qiáng)合作，不斷打通種業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)、推廣等環(huán)節(jié)技術(shù)壁壘，推動(dòng)種業(yè)向科技密集型和資本密集型轉(zhuǎn)變。

4）良種繁育貯存基地提升機(jī)制。主要目的是建立國家和地方種業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施保障機(jī)制，創(chuàng)新企業(yè)參與基地建設(shè)模式，增強(qiáng)良種生產(chǎn)保供和貯存能力。一方面，應(yīng)加強(qiáng)國家級(jí)種子基地建設(shè)，如國家級(jí)農(nóng)作物種質(zhì)資源庫、原種場、種子檢測中心、畜禽核心育種場、良種擴(kuò)繁推廣基地等，不斷提升國家級(jí)制種基地保障水平，并積極推動(dòng)地方根據(jù)自身種業(yè)發(fā)展需要，建立配套的基礎(chǔ)設(shè)施，國家對(duì)此給予適當(dāng)補(bǔ)助。另一方面，建立龍頭企業(yè)、創(chuàng)新中心與優(yōu)勢(shì)基地結(jié)合共建共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基地優(yōu)化和企業(yè)做大做強(qiáng)。

5）種業(yè)發(fā)展市場化競爭機(jī)制。加快市場化改革進(jìn)度，提高種企全產(chǎn)業(yè)鏈的市場競爭力和控制力。一是在品種研發(fā)環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)完善種企與高校和科研院所聯(lián)合的商業(yè)化育種體系，實(shí)現(xiàn)“大規(guī)模、高通量、標(biāo)準(zhǔn)化”創(chuàng)新育種；二是在銷售環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)種企不斷創(chuàng)新營銷模式，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)作用；三是在推廣環(huán)節(jié)，加強(qiáng)繁育基地設(shè)施建設(shè)，吸收非農(nóng)資本加入；四是在服務(wù)環(huán)節(jié)，支持企業(yè)創(chuàng)新服務(wù)模式，不斷提高企業(yè)服務(wù)意識(shí)、加強(qiáng)售后服務(wù)。

4 全面推進(jìn)種業(yè)振興的政策建議

新中國成立以來，我國種業(yè)發(fā)展成效顯著，但與種業(yè)強(qiáng)國相比，仍然存在一定差距。在全面推進(jìn)種業(yè)振興的新時(shí)期，為實(shí)現(xiàn)種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，本文提出要繼續(xù)深化體制機(jī)制改革，構(gòu)建涉及政府、企業(yè)、科研單位、金融機(jī)構(gòu)等多個(gè)主體協(xié)同推進(jìn)的，育種研發(fā)、生產(chǎn)、推廣、銷售、服務(wù)等全產(chǎn)業(yè)鏈條的，政產(chǎn)學(xué)研用、育繁推服一體化體系；建立健全種質(zhì)資源保護(hù)利用機(jī)制、創(chuàng)新攻關(guān)機(jī)制、基地優(yōu)化提升機(jī)制和企業(yè)扶優(yōu)機(jī)制。基于此，提出以下政策建議：

4.1 繼續(xù)加大種業(yè)振興扶持力度

加快推進(jìn)體制機(jī)制改革，將種業(yè)振興納入糧食安全責(zé)任制考核；加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和市場秩序的監(jiān)管[26]，創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境；推動(dòng)國家級(jí)育種基地優(yōu)化，提高繁育推廣保障能力；研究制定種業(yè)企業(yè)在財(cái)政、金融、人才、稅收優(yōu)惠等方面的扶持和激勵(lì)措施。

4.2 實(shí)施種質(zhì)資源保護(hù)利用行動(dòng)

積極開展農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源普查，重新發(fā)現(xiàn)并妥善保護(hù)瀕臨滅絕種質(zhì)資源；啟動(dòng)農(nóng)作物、畜禽精準(zhǔn)鑒定，挖掘和利用優(yōu)異基因；組織開展優(yōu)異種質(zhì)資源展示推介與共享利用，提高國際影響力；加快推進(jìn)種質(zhì)資源庫建設(shè)，如福建、安徽、廣東等省種質(zhì)資源庫項(xiàng)目建設(shè)，支持四川打造“天府糧倉”，構(gòu)建種質(zhì)資源“一庫多圃”保護(hù)體系。

4.3 提升育種創(chuàng)新能力

深入開展科研體制機(jī)制改革，打通企業(yè)與高校和科研單位在研發(fā)和生產(chǎn)等環(huán)節(jié)壁壘，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)主體育種創(chuàng)新的“雙輪驅(qū)動(dòng)”；建立現(xiàn)代生物育種創(chuàng)新體系，加快推進(jìn)我國種業(yè)從2.0 時(shí)代、3.0 時(shí)代向4.0 時(shí)代轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)攻關(guān)生物育種、基因編輯和新一代智能化育種技術(shù)[27-28]；加快培育具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的突破性品種，解決科技創(chuàng)新領(lǐng)域的“卡脖子”問題，如支持遼寧開展玉米、大豆等優(yōu)勢(shì)品種關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和突破性新品種聯(lián)合選育；推進(jìn)種業(yè)領(lǐng)域國家重大創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)創(chuàng)新型人才培育，如支持云南的生物多樣性與生物種業(yè)國際級(jí)創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，河南國家種業(yè)創(chuàng)新中心開展小麥集成技術(shù)攻關(guān)等。

4.4 加強(qiáng)繁育基地和實(shí)驗(yàn)室建設(shè)

根據(jù)地方特色，建立育種基地，如福建“中國稻種基地”、黑龍江大豆種子基地、甘肅玉米制種基地、內(nèi)蒙西門塔爾牛種源基地、新疆優(yōu)質(zhì)飼草料基地等養(yǎng)殖和禽畜種業(yè)基地；加強(qiáng)繁育基地建設(shè)，支持上海建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)良種繁育基地、青海冷涼性農(nóng)作物良種繁育基地等13 個(gè)良種繁育基地；支持建立國際級(jí)實(shí)驗(yàn)中心，如崖州灣實(shí)驗(yàn)室雜糧基地建設(shè)、吉林的優(yōu)質(zhì)肉牛種業(yè)中心建設(shè)等。同時(shí)要將繁育基地與實(shí)驗(yàn)室建立資源共享機(jī)制，提高協(xié)同效應(yīng)。

4.5 加快種業(yè)企業(yè)陣型構(gòu)建

深入實(shí)施種業(yè)企業(yè)扶優(yōu)行動(dòng)，支持龍頭企業(yè)、特色優(yōu)勢(shì)企業(yè)和專業(yè)化平臺(tái)企業(yè)等陣型企業(yè)做大做強(qiáng)；提升品種研發(fā)、產(chǎn)品開發(fā)、技術(shù)推廣全鏈條現(xiàn)代化水平，提高企業(yè)競爭力；加強(qiáng)企業(yè)育種創(chuàng)新引導(dǎo)，發(fā)揮隆平高科等種企的領(lǐng)軍作用，加大良種聯(lián)合攻關(guān)。支持企業(yè)通過跨國合并重組等方式，提高企業(yè)國際影響力；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供多種融資擔(dān)保產(chǎn)品為企業(yè)發(fā)展提供資金支持，制定適宜的保險(xiǎn)政策為種業(yè)企業(yè)長期發(fā)展保駕護(hù)航。