賦權與承接：省級經濟開發區的現實問題與破解路徑

劉凱

［摘要］向經濟開發區賦權是政府進一步推進供給側結構性改革、通過權力讓渡為經濟開發區提供更好發展空間的重要舉措。為著力推動經濟開發區高質量發展，更好發揮經濟開發區改革創新先行示范作用，根據目前省級經濟開發區賦權情況，對安徽省H市經濟開發區進行深入調查研究，總結提煉經濟開發區在賦權范圍、賦權形式和賦權機制方面存在的一些現實問題。省級經濟開發區賦權破解路徑應著重在分級分類、全鏈精準賦權、制定指導目錄、厘清職責邊界、完善監管保障機制等方面加大賦權力度、提升賦權效果，從而提升經濟開發區管理效能。

［關鍵詞］政府賦權 經濟管理權限 經濟開發區 體制機制

［中圖分類號］ F061.5［文獻標識碼］A ［文章編號］1008—3642（2023）03—0078—04

經濟開發區是人民政府的一個派出機構，雖然它不是政府的一級行政區，但具有政府機構的部分管理職能和范圍，承接行政審批部門委托、下放和授權等賦權事項，也是一個享有特殊經濟政策的專門區域，其功能定位主要是經濟發展、機制創新和產業管理，在引領區域高質量發展方面具有“領頭雁”“主陣地”的優勢和作用。近年來，隨著供給側結構性改革的持續推進，各地都在不斷深化“放管服”改革，積極探索經濟開發區的發展模式和管理方式，實行賦權清單制度。為全面跟蹤安徽省H市賦權清單制度落實情況，賦予開發區更多經濟社會管理權限，持續優化營商環境，激發市場主體活力，2022年3月以來課題組通過書面調研、實地走訪、座談訪談等方式深入經濟開發區開展調查研究，查找存在的現實問題，并提出有針對性的政策建議。

一、引言

“賦權”一詞的使用始于20世紀70年代。1976年美國哥倫比亞大學教授巴巴拉·所羅門（Barbara Solomon）在《黑人增權：受壓迫社區中的社會工作》（Black Empowerment： Social Work in Oppressed Communities）一書中提出了“賦權理論”［1］。在該理論中，所羅門首先把“賦權”應用于社會工作領域，界定為“一種社會工作者的參與活動，其目的是降低弱勢人群的無權感”［2］，描述的是治理主體由于缺乏權力而難以實現目標的現象。近年來，隨著理論本土化的演變和逐漸擴展，賦權理論被運用于我國社區治理、企業管理、教育管理、經濟發展等議題。

在學術研究中，賦權具有多重含義，是“一個寬泛、多層次的概念體系” ［3］，關鍵在于怎樣理解“權”的涵義。一種觀點認為，“權”即權力，賦權就是賦予權力，也就是“充實個人或群體的個人權力、政治權力、社會權力”［4］；另一種觀點認為，“權”即權利，賦權意味著賦予權利，也就是“增加個人權利、人際權利或政治權利”［5］；還有觀點認為，“權”具有“權力”和“權利”的雙重涵義，正如《韋氏大詞典》將其界定為“授予權威或法律權利，使之有能力”。所以，賦權既包括賦予權力，也包括賦予權利。以上觀點雖有爭議，但賦權可以理解為獲取更多的資源和能力，以實現個人、群體或組織的目標。就賦權的實踐取向來看，賦權的對象指向處于弱勢地位的群體或組織，通過政策和制度，使得該群體或組織發揮應有的正常功能。

本文所研究的賦權與上述觀點均有不同，賦權主體是政府機構，賦權對象是經濟開發區。其中，政府機構是賦權的供給者，經濟開發區是賦權的承接者。問題是經濟開發區從政府機構那里承接的“權”是指什么？從政府機構權力的屬性來看，政府機構讓渡給經濟開發區的是行政管理權，是行政權力托管的制度安排，這種“不完全治權”主要表現為對屬地政府的土地、資金和政策等資源權限深度依賴［6］。具體來說，根據《國務院關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見》（國發〔2019〕11號）和《關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》（國發〔2020〕7號）的要求，政府機構深化“放管服”改革，讓渡給經濟開發區的主要是項目審批、科技創新、產業發展、市場準入等經濟管理權限，促進經濟開發區體制機制創新，提高行政管理效能。

二、省級經濟開發區賦權概況及成效

H市地處安徽省北大門，是全國重要的資源型城市、長三角一體化結對合作城市、淮海經濟區核心城市。經過多年來的改革發展，H市產業體系較為完善，既有煤電、機械制造、綠色食品、紡織服裝等傳統產業，也有電子信息、陶鋁新材料、先進高分子結構材料、高端裝備制造等戰略性新興產業，具有良好的產業基礎。根據《安徽省人民政府關于H市省級以上開發區優化整合方案的批復》（皖政秘〔2018〕136號）規定，H市共有五個省級經濟開發區：市屬1個，即H高新技術產業開發區（以下簡稱H高新區）；縣（區）屬4個，分別為S經濟開發區、X經濟開發區、D經濟開發區、L經濟開發區。

（一）賦權概況

根據《關于建立省級以上開發區賦權清單制度的通知》（皖編辦〔2020〕142號）要求，市、縣（區）政府于2020年底共向屬地開發區賦予107項經濟管理權限，其中，H高新區40項、S經濟開發區16項、X經濟開發區25項、D經濟開發區15項、L經濟開發區11項。主要涉及住建、市場監管、城市管理、人力資源、發改、自然資源和規劃、經信、應急管理、商務、房屋征收安置、農水、財政等12個領域，主要包括項目核準、項目建設、規劃許可、企業登記、人力資源服務等企業投資經營需要的相關權力事項（表1）。

（二）取得成效

從調研情況來看，經濟開發區賦權不僅有利于優化營商環境、激發市場主體活力，而且有利于提高服務質量、促進經濟高質量發展。主要表現為三個方面：

一是工作效率進一步提升。各經濟開發區承接權力后，大力推進流程再造，簡化審批程序。比如：企業投資項目備案等方面權限下放后，H高新區新落地企業從立項到投產全過程由120天縮短至90天；D經濟開發區在辦理房屋征收補償協議中縮短項目征收周期約7日，加速推動項目落地。

二是監管效果進一步提升。建筑工程消防設計審核驗收等權限下放后，質量安全監督提前介入，確保工程質量安全。比如：X經濟開發區德蘭和創、大學科技園三期、信息產業園一期等項目，通過提前介入規范驗收標準和程序，質量安全監管效果得到進一步提升。

三是企業滿意度進一步提升。賦權后，各經濟開發區為園區內企業提供一攬子服務，推動“園區事、園區辦”。比如：企業登記權限下放后，H高新區直接辦理企業設立登記1013戶，變更登記2249戶，真正做到讓企業少跑腿、好辦事，得到企業的一致認可；D經濟開發區在林木采伐許可證辦理工作中，安排專業人員到一線工作，受到群眾好評；S經濟開發區積極為企業服務，推行“1%工作法”，增加企業獲得感。

三、省級經濟開發區賦權面臨的現實問題

我國關于經濟開發區賦權的研究資料非常稀缺，并且目前僅有的資料大多是省、市政府部門公布的賦權清單、實施方案、基本目錄等政策文件。通過實地調研，對實然狀態下經濟開發區賦權存在的問題進行總結提煉，具體表現在以下三個方面：

（一）在賦權范圍方面

一是賦權內容不夠全面。目前，H高新區已承接賦權事項40項，占全部賦權事項總數的3738%，涵蓋了項目核準、項目建設、規劃許可、企業登記、人力資源服務等企業投資經營全過程的經濟管理權限，縣（區）屬經濟開發區已承接賦權事項大多為責任大的權力事項，而項目核準、項目建設等開發區迫切需要的關鍵權力事項尚未涵蓋。比如：較為典型的S縣項目核準備案權限并未下放，相關審批事項仍需企業到縣發改委辦理，程序較為煩瑣，辦理時限較長。

二是賦權項目不夠精準。目前，S經濟開發區、X經濟開發區、D經濟開發區因方便征地等原因，仍然代管一些村（社區），需要承擔部分社會事務，部分經濟開發區急需的社會管理職能尚未賦權。同時，部分縣區將一些專業性、技術性較強的權力下放給經濟開發區，但由于經濟開發區技術能力不足，難以正常行使權力。比如：L區應急管理局將“無倉儲《危險化學品經營許可證》核發、重大危險源備案”兩項權力下放，因專業性較強，L經濟開發區一直未能承接。

三是執法權限缺失。經濟開發區是屬地政府的派出機構，賦權與承接均受屬地政府影響。事實上，不充分權限會影響開發區治理效能提升［7］。根據安徽省委編辦《關于建立省級以上開發區賦權清單制度的通知》，賦予開發區的經濟管理事項只是涉及審批和帶有審批性質的其他權力，行政強制、行政處罰等事項暫未列入賦權范圍，部分經濟開發區在日常管理中存在工作沒有抓手和監管不到位的現象。比如：X經濟開發區、D 經濟開發區均內設安全環保部門，由于沒有執法權，在落實“屬地管理責任”過程中發現企業生產建設的環境指標超標等問題，面臨現場取樣不被認可而專業部門不能及時到達進行有效處理的尷尬局面。

（二）在賦權形式方面

一是權屬責任不清。根據《行政許可法》第二十條規定：“委托行政機關對受委托行政機關實施行政許可的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任?！币蚪洕_發區為屬地政府的派出機構，不是一級政府，市、縣（區）政府采取委托的形式進行賦權時，法律責任仍由賦權的行政機關承擔，賦權部門擔心“別人生病，自己吃藥”，與經濟開發區之間責任難以劃分。

二是部分職責交叉。目前，根據經濟開發區職能定位，已重新明確了H高新區內設機構職責，由于市直部門派駐機構規范調整工作正在進行，本次賦權后，仍由部分市直部門派駐機構繼續承擔相關權力，存在職責交叉的現象。比如：市應急管理局在H高新區設有分局，高新區管委會內設應急管理局也同時負責安全生產和應急管理工作，機構交叉重復、監管職責重疊。

（三）在賦權機制方面

一是評估機制尚未建立。一方面，2020年開展賦權工作時，市、縣（區）政府依據2019年度權責清單進行賦權，隨著法律法規的“立改廢釋”和“全省一單”的建立，部分權力事項調整，賦權事項尚未動態調整；另一方面，賦權存在“只放不收”的現象，對于前期賦權中經濟開發區承接不住或效果不佳的事項，尚未及時開展評估，提請各級政府收回賦權，賦權評估機制尚未建立。

二是監管機制不夠完善。賦權時，各賦權部門通過與屬地經濟開發區簽訂委托協議，雖然明確了權力行使范圍、雙方責任和委托期限，但是在實際運行過程中，存在監管指導缺位的現象。比如：賦權委托書明確規定，經濟開發區定期接受委托機關的指導和監督檢查，但是各經濟開發區普遍反映賦權部門指導監督較少，在一定程度上影響了賦權工作開展。

三是保障機制不夠健全。一方面，各經濟開發區普遍存在權力承接后，現有人員對經濟管理、項目建設、審批流程等工作不熟悉、專業性不強、人員流動量大等情況。調研結果顯示，H市五個經濟開發區具體承接賦權人員共計67人（表2），其中持有大專及以下學歷的人員18人，占承接賦權總人數的比重為2687%；持有本科學歷的人員49人，占承接賦權總人數的比重為7313%；專業匹配的人員35人，占承接賦權總人數的比重為5224%；具有五年以上工作經驗的人員31人，占承接賦權總人數的比重為4627%。因此，總體來看，承接賦權人員整體力量較為薄弱，承接能力不強，普遍缺乏專業技術人才。其中，X經濟開發區、D經濟開發區專業匹配人員分別只有4人、2人，遠低于全市經濟開發區專業匹配人員所占比重，而且大部分工作人員為第三方服務人員。另一方面，權力平臺和端口下放不同步，平臺建設不夠完善，辦理端口尚未全部開放，部分賦權事項無法進行網上辦理。

四、省級經濟開發區賦權問題的突破路徑

（一）加大放權力度

一是分類分級賦權。由于經濟開發區賦權運行時間不長，根據體制機制改革要求和承接事權實際，可適當采取漸進式改革策略。一方面，對于不代管村（社區）的H高新區、L經濟開發區，重點在經濟管理等權限上賦權；對于代管村（社區）的經濟開發區，除賦予經濟管理權限外，可適當賦予部分其急需的社會管理權限。另一方面，對于H高新區、S經濟開發區等承接能力較強的開發區，由主管部門通過委托的方式，賦予開發區部分簡易行政執法權，及時依法制止和查處違法行為，提高賦權執行效果。

二是全鏈精準賦權。在充分考慮經濟開發區功能定位的基礎上，根據開發區經濟和社會管理實際需求和承接能力，按照“權責一致、職能匹配、能放盡放、精準賦權”原則，聚焦市場準入和投資建設審批的全鏈條，將能放盡放且助推開發區建設發展的經濟管理權限依法精準賦予開發區，重點突出市場準入、投資建設等開發區需求突出的事項，以“小而精”的賦權事項滿足開發區的實際發展需求。

（二）提升賦權效果

一是制定指導目錄。為加快推進經濟開發區發展，打造優良營商環境，目前江蘇、湖南等省由省級層面制定公布賦權清單指導目錄，依照法定程序賦予開發區需要的經濟社會管理權限，建議借鑒這些省份相關經驗，向省政府提出盡快出臺安徽省賦權清單指導目錄，通過授權等方式賦權，明晰主體責任，讓部門敢于放權、愿意放權。

二是厘清職責邊界。根據規范開發區管理機構的有關要求，結合各經濟開發區“三定”規定制定情況，提出規范調整開發區派出機構設置的建議，切實厘清經濟開發區和部門派出機構的職責邊界，按程序提請有關部門研究審定，解決現有機構交叉重復、監管職責重疊的問題，提升賦權效果。

（三）完善賦權機制

一是建立評估機制。根據法律、法規、規章的頒布、修訂、廢止，機構職能的變化及國家、省和市相關要求，由市、縣（區）政府按程序及時動態調整賦權清單。同時，定期開展經濟開發區賦權事項評估，對于承接不住或效果不佳的事項，由各經濟開發區及時提請各級政府收回賦權。

二是完善監管機制。根據賦權清單，認真做好相關權力事項的銜接工作，確保權力事項依法下放落實到位。賦權部門建立健全工作機制，定期對經濟開發區賦權承接和運行情況進行監督檢查，并定期通報。各開發區積極主動對接賦權部門，明確權力行使標準，實現權力行使的程序化、規范化和公開化。

三是健全保障機制。政府賦權是為了更好地提高經濟開發區管理效能，因此從應然性角度分析，在現有政策框架下由授權部門通過調劑增加人員、不定期進行法律法規、政策文件等業務培訓、政策指導和技術支持等方式，提高承接能力，使經濟開發區擁有的權力與能力基本匹配，盡量達到權能均衡狀態。同時，設立企業服務綜合窗口，實現“一窗受理”，積極推進“不見面審批”“幫辦代辦服務制度”，由群眾跑腿變數據跑路、部門協同辦理，持續優化開發區營商環境。

參考文獻：

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［7］ 畢鐵居.賦權增能：新時代開發區基層社會治理的調適選擇［J］.井岡山大學學報（社會科學版），2021（1）：88-95.

責任編輯：馬秀貞