論殘疾人民事公益訴訟的制度化

摘要：部分殘疾人因身體和其他原因，其民事權益受到侵害后私益訴訟維權存在一定困難，導致其維權比例偏低。保障殘疾人的利益屬于公共利益，應當得到司法救濟。近年來，人們已經意識到可以通過民事公益訴訟機制來維護殘疾人共同利益，但目前的起訴條件在一定條件下限制了殘疾人民事公益訴訟的提起。因此，應當盡快修改《殘疾人保障法》，規定殘疾人共同利益受到侵害時可以提起公益訴訟，并明確規定殘疾人組織、殘疾人個人和檢察機關提起殘疾人民事公益訴訟的主體資格及相互關系。

關鍵詞：殘疾人；公益訴訟；民事訴訟；制度化

中圖分類號：D925.1

文獻標識碼：A文章編號：1673-1573（2023）02-0034-10

在我國14億多人口中［1］，殘疾人有8500萬①，約占人口總數的6%。習近平總書記指出“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。［2］為了讓全體人民共享發展成果，不僅《憲法》規定國家和社會有義務幫助安排殘疾公民的勞動、生活和教育，而且通過《中華人民共和國民法典》（下稱《民法典》）和《中華人民共和國殘疾人保障法》（下稱《殘疾人保障法》）對殘疾人合法權益的維護作出了具體規定。然而歧視殘疾人及其他損害殘疾人合法權益的現象仍在一定程度上存在。盡管《中華人民共和國民事訴訟法》（下稱《民事訴訟法》）規定了單獨訴訟、共同訴訟和代表人訴訟等制度來維護殘疾人的合法權益，但部分殘疾人因為身體及其他原因，殘疾人參與維權案件的比例明顯偏低。

2021年6月15日中共中央發布《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》中提出要探索辦理殘疾人權益保護領域公益損害案件。2021年9月9日，國務院《國家人權行動計劃（2021—2025年）》中提出建立常態和非常態相結合的特定群體權益保障機制，完善對殘疾人等各類特定群體權益的平等保障和特殊保護。目前，現行《民事訴訟法》已經規定了公益訴訟制度，但由于起訴方面有一定障礙，在司法實踐中難以進行殘疾人民事公益訴訟。為維護殘疾人共同利益，筆者通過分析殘疾人公益訴訟的必要性、殘疾人公益訴訟實踐難以開展的原因，提出化解殘疾人公益訴訟難題的建議。

一、我國殘疾人維權困難且相關程序救濟不足

（一）殘疾人通過訴訟途徑維權比例偏低

為了解殘疾人通過訴訟維權的情況，2022年6月6日，筆者通過中國裁判文書網并以“殘疾人”為關鍵詞搜索殘疾人裁判文書得到144072篇文書，其中2021年度的裁判文書為12920篇（在文書類型上，包括判決書11174篇，裁定書1588篇，調解書15篇，決定書73篇，通知書41篇，其他文書29篇。在案件類型上，包括刑事案2073篇，民事案9852篇，行政案236篇，其余的為管轄、非訟保全審查等案件）。然而僅2021年我國地方各級人民法院和專門人民法院受理案件數量就達到3351.6萬件，審結、執結3010.4萬件。［3］就2021年而言，涉及殘疾人的案件占所有案件的1/3000。

涉及殘疾人的案件數量少，可能有多方面原因。其一，因為部分涉殘疾人案件涉及個人隱私，因此沒有對外發布涉及殘疾人的裁判文書。如果考慮到其他涉及個人隱私的案件也不會在網上公布，②而中國裁判文書網發布的2021年的裁判文書總共為1500萬篇，2021年有1萬篇涉及殘疾人的裁判文書對外公布。其二，因為當事人未向法院表明其殘疾人的身份，當然不表明殘疾人身份可能與其在訴訟中沒有受到法院的特別關注有關。畢竟現行《民事訴訟法》并沒有對殘疾人在程序上作出特殊規定，在制作裁判文書時，也無需特別注明殘疾人的身份。其三，身體方面的不便也在一定程度上影響了殘疾人提起訴訟。

殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。③殘疾人的殘疾類型進一步分為視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾，就民事訴訟來說，根據殘疾是否對親自訴訟造成影響，可以分為有訴訟行為能力和無訴訟行為能力兩類。智力殘疾和精神殘疾將導致其無訴訟行為能力。對于這一類型殘疾人來說，受到侵害后自己無力維護，只能由監護人作為法定代理人代為訴訟。其他類型的殘疾人即便在法律上可以親自訴訟，但也無法像健全人一樣行使訴訟權利。例如對于視力或者聽力殘疾人來講，顯然無法像其他人一樣，享受在線訴訟帶來的便利。④事實上，對于各類型殘疾人來講，其生活比健全人更為艱辛，往往無精力也無財力去解決與生計關系不太大的爭議。［4］殘疾人權利受到侵害后，不僅很難獲得援助律師的幫助，而且在出庭時也很難獲得無障礙輔助。難以通過訴訟維權的情況，農村殘疾人比城市殘疾人更為嚴重。⑤

（二）現有救濟難以維護殘疾人共同利益

通過貫徹落實法律保障殘疾人訴訟權利和實體權利的規定，能夠在一定程度上方便殘疾人維權。一方面《殘疾人保障法》第四十六條規定，國家保障殘疾人享有各項社會保障的權利。另一方面，《民事訴訟法》對此也作了相應的規定。例如，對于肢體殘疾人出行不便的問題，可以根據現行《民事訴訟法》第十六條的規定，組織雙方當事人在線訴訟。這樣既避免了當事人路上來回奔波，又可以有效維護其合法權益。又如，對于智力殘疾人和精神殘疾人無力親自訴訟的問題，可以運用民事訴訟中的法定訴訟代理制度，由近親屬等監護人作為訴訟代理人代為訴訟。同時，還可以綜合運用委托代理制度和法律援助制度，引入慈善主體參與，讓律師等專業人士作為委托代理人維護殘疾人的合法權益。再如，對于聽力殘疾人，法院可以運用技術手段包括提供手語、書面語等信息無障礙服務，保障訴訟的順利進行。［5］

但是對于不特定多數殘疾人利益受到損害的情況，現有制度在方便殘疾人維權方面的作用還需要進一步加強。當發生不特定多數殘疾人利益受到損害的案件后，為解決小額分散案件中因訴訟投入和勝訴結果不對等使個別受害人不愿意起訴的問題，受到損害的殘疾人可以選擇多數人訴訟或者群體性訴訟，即按照現行《民事訴訟法》規定提起共同訴訟或者代表人訴訟。然而無論是共同訴訟還是代表人訴訟，只是實現了糾紛的規?；幚?，仍然需要受到損害的殘疾人作為原告進行訴訟。這就無法讓利益受到損害又無力訴訟的殘疾人，在訴訟之外獲得訴訟的保護。因此，為全面維護殘疾人的權益，需要有一種訴訟制度能夠更為有效地解決不特定多數殘疾人受到損害的問題，以實現《殘疾人保障法》所倡導的“保障殘疾人平等地充分參與社會生活，共享社會物質文化成果”的目標。

二、保障殘疾人群體利益即是保障公共利益

通常認為，只有不特定多數人的公共利益受到侵害，才能夠提起公益訴訟。［6］針對侵害不特定多數殘疾人利益的情況，是否需要通過殘疾人公益訴訟提供救濟，關鍵還是看有沒有需要特殊保護的公共利益。一方面如果沒有需要特殊保護的公共利益，即便是不特定多數殘疾人受到侵害，也可以通過現有的訴訟機制，如共同訴訟或者代表人訴訟進行救濟。另一方面，如果存在需要保護的公共利益，但該公共利益與殘疾人身份之間沒有內在聯系，則可以通過現有的公益訴訟機制解決，如殘疾人消費者的利益受損，可以通過提起消費公益訴訟予以救濟。

（一）保障殘疾人群體利益屬于公共利益，具有理論依據

1.保護特殊群體的利益屬于公共利益的理由。在法律上，公共利益一般是指不特定社會成員的利益。［7］對于公共利益的范圍有三種不同的觀點。第一種觀點認為，公共利益就是國家利益，不包括社會利益。［8］第二種觀點認為，公共利益包含了兩個層次：第一層次為社會公共利益，即社會全體或者部分成員所享有的利益，第二個層次是指國家利益。［9］第三種觀點認為，公共利益包含三個層次：第一個層次是國家利益，如國有資產；第二個層次是不特定多數人的利益，如不特定多數消費者利益；第三個層次是須特殊保護界別的利益，如老年人、兒童、婦女、殘疾人的利益，保護這類利益是為了社會均衡和可持續發展。［10］

將公共利益等同于國家利益的第一種觀點，由于與中國的公益訴訟立法與實踐脫節，無法成為劃分我國公益訴訟范圍的依據。對于我國公益訴訟活動的發展來講，有影響力的是第二種觀點和第三種觀點，尤其是第三種觀點，所提出的特殊保護界別的利益是公共利益，不僅與近幾年我國公益訴訟范圍不斷拓展的現狀相符，而且推動了人們對于構建保護特殊群體公益訴訟機制的思考。［11］

保障殘疾人的利益屬于特殊保護界別的利益，符合第三種觀點意義上的公共利益。同情和幫助弱者是善舉，對殘疾人群體予以特殊關懷，符合我國社會的共同價值觀念。我國自古以來就有扶弱濟殘的文化傳統。［12］“仁者愛人”是中國傳統倫理的基礎和重要內容。［13］1990年國家將每年5月的第三個星期日定為全國助殘日。習近平總書記更是強調，“中國有幾千萬殘疾人，到2020年全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少?！保?4］

保障殘疾人群體的利益，實質上是在保護不特定多數人的利益，符合第二種觀點意義上的公共利益。人的一生充滿風險，無論是源于先天的缺陷，還是源于后天的變化，都有可能導致個體的心理、生理和人體結構上出現變化，使組織、功能變得不正常。個體是否會出現殘疾，具有不確定性，而個體的殘疾，往往還會讓其家庭受到影響。［15］目前，中國有超過8500萬的殘疾人，涉及2.6億家庭人口。［16］殘疾是個人問題，也是家庭問題和社會問題。殘疾嚴重損害個人健康、家庭幸福，影響經濟社會健康發展。［17］

2.在殘疾人公益訴訟中需要保護的公共利益具有特殊性。在理論上，公共利益可分為集合性公益和純粹性公益兩類，前者實質上是群體性私益，后者是超越個體且不可具體分配的利益。［18］然而在殘疾人公益訴訟中需要保護的公共利益并不是兩種類型中的一種，具有復合性。例如針對殘疾人進行人格歧視時，著眼于受到侵害的多數個體，需要保護的是集合性公益。著眼于受到侵害的價值觀念時，需要保護的是純粹性公益，即我國傳統的價值觀和以人民為中心的理念。既然需要保護的公共利益具有一定特殊性，那么，當這種公共利益受到侵害時，就需要一種有針對性的公益訴訟機制予以全面救濟。

（二）保障殘疾人群體利益屬于公共利益，具有法律依據

即便理論上對于保護殘疾人的利益是否屬于公共利益有爭議，只要保障殘疾人的利益屬于公共利益具有法律上的依據，也可以形成殘疾人公益訴訟。在判斷是否存在公益訴訟中的公共利益時，通常認為在特別法的立法目的、原則或者具體制度中規定了需要保護的特定公共利益，則這種公共利益就具有法定性。［19］

盡管在《中華人民共和國憲法》（下稱《憲法》）和《民法典》中均有關于保障殘疾人利益的規定，［20］但《殘疾人保障法》的規定最為全面和明確，是保障殘疾人的利益屬于公共利益的直接法律依據。其一，就《殘疾人保障法》的立法目的來講，第一條明確規定是“為了維護殘疾人的合法權益，發展殘疾人事業，保障殘疾人平等地充分參與社會生活，共享社會物質文化成果”，同時第七條要求“全社會應當發揚人道主義精神，理解、尊重、關心、幫助殘疾人，支持殘疾人事業”。其二，就《殘疾人保障法》的基本原則來講，第三條提出了人格平等的要求，即在保障“殘疾人在政治、經濟、文化、社會和家庭生活等方面享有與其他公民平等的權利”的同時，“禁止基于殘疾的歧視。禁止侮辱、侵害殘疾人。禁止通過大眾傳播媒介或者其他方式貶低損害殘疾人人格”。其三，就《殘疾人保障法》的具體制度來講，進行了有關公共利益的專門規定。例如，在勞動就業方面，第三十六條規定“地方各級人民政府應當開發適合殘疾人就業的公益性崗位?！庇秩?，在文化生活方面，第五十一條規定“政府有關部門和殘疾人組織應當建立和完善社會各界為殘疾人捐助和服務的渠道，鼓勵和支持發展殘疾人慈善事業，開展志愿者助殘等公益活動?！?/p>

無論是按照理論上的通說，還是根據相關法律的規定，保障殘疾人群體利益即是公共利益，那么以民事公益訴訟的方式保障殘疾人的利益就具有了正當性和必要性。

三、殘疾人民事公益訴訟在實踐中難以展開

（一）我國已經建立民事公益訴訟制度并且不斷完善

隨著我國經濟的快速發展，在追逐市場利益的驅動下，損害社會公共利益，尤其是

污染環境、侵害消費者合法權益方面的情況時有發生，單純依靠受害人提起訴訟，無法從根本上解決社會公共利益受到侵害的問題。為順應社會建立公益訴訟制度的訴求，我國于2012年修改《民事訴訟法》并設立民事公益訴訟制度，規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。

隨后，我國民事公益訴訟的實踐朝著兩個方向發展：一是拓展可以提起公益訴訟的主體范圍。2014年10月23日在黨的第十八屆四中全會決定中提出要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2017年6月27日第十二屆全國人大常委會通過《關于修改〈民事訴訟法〉和〈行政訴訟法〉的決定》對檢察機關提起公益訴訟予以明確規定。二是拓展可以提起公益訴訟的案件范圍。2018年在《英雄烈士保護法》中規定，對于侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為，可以向人民法院提起民事公益訴訟。2019年10月31日在黨的十九屆四中全會決定中提出拓展公益訴訟案件范圍的要求。2020年10月17日第十三屆全國人大常委會修訂《未成年人保護法》，增加了未成年人合法權益受到侵犯且涉及公共利益的，有權提起公益訴訟的規定。對民事公益訴訟案件類型的擴張，與對民事公益訴訟主體范圍的擴張，常常是同時進行的。［21］

近年來，人們對于通過民事公益訴訟機制來維護殘疾人共同利益已經逐步形成共識。2021年6月15日發布的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》推動了我國殘疾人公益訴訟的實踐和立法。在該《意見》中再次提出“積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍”的要求，并提出探索辦理“殘疾人權益保護”領域公益損害案件，以總結實踐經驗，完善相關立法。2021年9月9日，國務院發布《國家人權行動計劃（2021—2025年）》提出建立常態和非常態相結合的特定群體權益保障機制，完善對殘疾人等各類特定群體權益的平等保障和特殊保護。

（二）殘疾人民事公益訴訟實踐仍難展開

實踐中有殘疾人行政公益訴訟，但基本上沒有殘疾人民事公益訴訟。2021年12月2日最高人民法院與中國殘疾人聯合會首次聯合發布殘疾人權益保護十大典型案例。［16］這十大典型案例全部是民事案件，并且糾紛類型十分廣泛。有人格權糾紛、姓名權糾紛、繼承糾紛，有相鄰通行糾紛、共有物分割糾紛，有房屋租賃合同糾紛、勞動合同糾紛，還有侵權責任糾紛和人身安全保護令申請，但沒有民事公益訴訟案件。2022年5月13日最高人民檢察院會同中國殘疾人聯合會聯合發布殘疾人權益保障檢察公益訴訟典型案例，［22］總共包括了10個行政公益訴訟案件。其中，除1個案件實際提起訴訟外，其余9個案件全部采用行政公益訴訟訴前程序，通過督促相關職能部門履職使問題得以解決。在最高人民檢察院發布的殘疾人權益保障公益訴訟案件中，同樣沒有民事公益訴訟案件。上述最高人民法院和最高人民檢察院公布的典型案件中沒有殘疾人民事公益訴訟案件，不能夠說明在司法實務中就沒有殘疾人民事公益訴訟案件。2022年6月23日筆者登錄中國裁判文書網，以“民事公益訴訟”為關鍵詞，共檢索到裁判文書13462篇，在此基礎上進一步以“殘疾人”檢索涉民事公益訴訟的裁判文書，最終只獲得三份民事裁判。⑥但是這三個案件均為環境民事公益訴訟案件。盡管裁判文書所引用的法條中出現了殘疾人，但案件與殘疾人利益保障關聯不大。

因此，不能因為目前實踐中沒有殘疾人民事公益訴訟案件，就認為不需要提起殘疾人民事公益訴訟。筆者于2022年6月6日通過中國裁判文書網搜索涉及殘疾人的裁判文書，共檢索到1997—2022年全國各級各地法院共有144072篇文書，其中刑事案38163篇，民事案83647篇，執行案3164篇，國家賠償案115篇，行政案9647篇。也就是說，從裁判文書網所公布的文書來看，涉及殘疾人的民事案件是行政案件的8倍多。既然有大量涉及殘疾人的民事案件存在，并且在司法實踐中已經有涉及殘疾人的行政公益訴訟案件，那就應該有涉及殘疾人的民事公益訴訟。

從目前情況來看司法實務中沒有殘疾人民事公益訴訟可能有多方面的原因。一方面，盡管自2021年開始，人們意識到可以通過公益訴訟對損害殘疾人共同利益的情況進行救濟，但當公益訴訟涉及眾多受害人共同利益時，在證據的收集上會變得費時費力，訴訟的準備周期較為漫長，即便已經提起殘疾人公益訴訟案件，但由于尚未審結、裁判文書未能對外公布查詢不到。另一方面，對侵害殘疾人消費者共同利益的情況，可以通過現有的消費公益訴訟機制予以救濟。如在最高人民法院與中國殘疾人聯合會發布的殘疾人權益保護十大典型案例中，就存在可以通過消費公益訴訟保護殘疾人共同利益的情況。其中，在王某某訴某康復器具公司侵權責任糾紛案中，某康復器具公司未向王某某提供足夠的假肢佩戴指導和跟蹤服務，導致王某某在使用假肢的過程中出現殘端潰爛的損害后果，王某某起訴請求某康復器具公司賠償。［16］當某康復器具公司不提供假肢佩戴指導和跟蹤服務具有一定的普遍性，且受到侵害的眾多殘疾人消費者又無力一一起訴時，可以通過消費公益訴訟予以救濟。當然這并不意味著沒有必要規定殘疾人公益訴訟，畢竟兩類公益訴訟需要保護的具體公共利益不同。

實踐中沒有殘疾人民事公益訴訟還有一個重要的原因是，在法律上沒有對殘疾人民事公益訴訟作出明確規定時，現行《民事訴訟法》對起訴條件的規定，尤其是對原告資格的規定，限制了殘疾人民事公益訴訟的提起。作為起訴條件，原告必須適格，即：只有與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織提起的訴訟，法院才必須受理。對于民事公益訴訟來講，通常認為，適格的原告是指法律規定的機關和有關組織。［23］這就意味著要作為原告提起民事公益訴訟，必須獲得法律的授權。盡管2012年修改《民事訴訟法》規定民事公益訴訟制度時，對提起民事公益訴訟的原告作了規定，但這一規定過于原則，在實際操作中容易出現分歧。為了解決消費公益訴訟原告的資格問題，2013年修改了《中華人民共和國消費者權益保護法》，明確規定中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起消費民事公益訴訟，從而確定了消費民事公益訴訟中原告的類型。為了解決環境公益訴訟原告的資格問題，2014年修改后的《中華人民共和國環境保護法》列舉了社會組織可以向人民法院提起環境民事公益訴訟的條件，從而確定了環境民事公益訴訟中原告的范圍。2017年《民事訴訟法》再次修改，明確了檢察機關提起公益訴訟的條件和順位，使檢察機關能夠提起民事公益訴訟。

嚴格按照法律規定的條件提起民事訴訟和受理民事起訴是尊重法律的表現，也是法治進步的結果。當然對于殘疾人個體維權很困難的情況也不能忽視。堅持以人民為中心，就應對特定群體權益予以特別保護，就需要通過殘疾人民事公益訴訟制度來維護殘疾人的共同利益，需要通過修改法律，從而解決殘疾人民事公益訴訟起訴難的問題。

四、通過起訴主體制度化解決起訴難題

在法律上規定提起殘疾人民事訴訟的原告時，將面臨由誰來代表公共利益的問題。理論上通常認為解決的途徑有三個：第一，有法律授權的公益團體代表公益提起訴訟。第二，由法律授權的行政機關或者檢察機關代表公益提起訴訟。第三，由具有共同利益的個人提起具有公益性質的訴訟。［24］下面結合殘疾人維權的實際情況以及建立殘疾人民事公益訴訟制度的目的，進一步明確在這三種途徑中提起公益訴訟的主體及相互關系。

（一）充分發揮檢察機關在殘疾人民事公益訴訟中的主力作用

1.檢察機關在履行法定職責時有能力提起殘疾人民事公益訴訟。一方面檢察機關客觀上有條件辦理殘疾人民事公益訴訟案件。例如，檢察機關在辦理涉及殘疾人刑事案件時，在接受社會舉報后，以及在開展日常檢查監督工作中，都可能接觸到損害殘疾人共同利益的案件，易于獲得案源。［25］另一方面，檢察機關在法律上有權力辦理殘疾人民事公益訴訟案件。由于現行《民事訴訟法》第五十八條認可了人民檢察院提起民事公益訴訟的主體資格，檢察院提起殘疾人民事公益訴訟不存在制度上的障礙?！蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》則為檢察機關辦理殘疾人民事公益訴訟案件提供了具體流程和操作規則方面的規范。

2.近年來檢察機關在提起殘疾人公益訴訟方面已經具備了實踐經驗。自2015年全國人大通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》以來，檢察院已經積累了豐富的公益訴訟經驗，在立法還沒有對殘疾人公益訴訟作出明確規定的情況下，檢察機關已經開始殘疾人公益訴訟實踐，如2021年通過與中國殘聯合作，立案辦理無障礙環境建設公益訴訟3272件。［26］

3.按照法律規定檢察機關可以全過程參與殘疾人民事公益訴訟活動。其一，在起訴前，檢察機關可以通過支持起訴的方式，幫助其他主體提起殘疾人民事公益訴訟，將其通過辦理涉及殘疾人刑事案件收集到的案源和證據交予原告。其二，在沒有原告起訴時，檢察機關可以提起殘疾人民事公益訴訟。其三，在其他原告提起的殘疾人民事公益訴訟審理結束后，通過行使審判監督權，檢察機關可以啟動對殘疾人民事公益訴訟案件的事后監督。［27］

由于檢察機關需要全過程參與公益訴訟活動，為了防止檢察機關的不同權力在行使時出現沖突，《民事訴訟法》將其規定為第二順位的起訴主體。為充分發揮檢察機關在殘疾人民事公益訴訟中的作用，法律在明確檢察機關的起訴資格時，也應當作出同樣的規定。

（二）發揮社會組織在公益訴訟中的作用并允許個人提出公益訴訟請求

法律在規定能夠提起公益訴訟的主體時，有兩種不同的模式：第一種模式是僅明確規定檢察機關可以依法提起公益訴訟。例如，2022年6月24日修正的《反壟斷法》第60條明確規定“設區的市級以上人民檢察院可以依法向人民法院提起民事公益訴訟”。又如，2022年10月30日修訂通過的《婦女權益保障法》第七十七條明確規定“檢察機關可以依法提起公益訴訟?！钡诙N模式是除明確規定檢察機關可以提起公益訴訟外，還規定其他主體也可以提起公益訴訟。例如2021年8月20日通過的《個人信息保護法》第七十條規定“人民檢察院、法律規定的消費者組織和由國家網信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟”。僅明確規定檢察機關可以提起公益訴訟，雖然能夠在一定程度上減少該類公益訴訟的案件數量，減輕法院的審判壓力，然而這種規定并沒有明確否定其他主體提起公益訴訟的資格，反而因為與《民事訴訟法》對公益訴訟主體的規定不完全一致，容易引起法律理解和適用上的混亂。按照《民事訴訟法》的規定，檢察機關除實際起訴公益訴訟外，還可以通過支持起訴的方式參與公益訴訟活動。僅明確規定檢察機關可以提起公益訴訟，既不利于檢察機關開展公益訴訟活動，也不利于對殘疾人權益的維護。

1.為方便起訴應當明確規定具有原告資格的殘疾人組織類型和范圍。通常認為，組織提起公益訴訟需要滿足職能相關原則。［28］按照這種觀點，以下四類殘疾人組織是提起殘疾人公益訴訟的原告：（1）中國殘疾人聯合會及其地方組織。由于其代表了殘疾人的共同利益，［29］應作為原告提起公益訴訟。《殘疾人保障法》第八條規定，中國殘疾人聯合會及其地方組織，代表殘疾人的共同利益，維護殘疾人的合法權益。第五十九條則規定，殘疾人的合法權益受到侵害的，可以向殘疾人組織投訴，殘疾人組織應當維護殘疾人的合法權益，殘疾人組織對侵害特定殘疾人群體利益的行為，有權要求有關部門依法查處。（2）各專門協會也可以作為原告起訴。按照《中國殘疾人聯合會章程》第十七條的規定，中國殘聯領導盲人協會、聾人協會、肢殘人協會、智力殘疾人及親友協會、精神殘疾人及親友協會等專門協會。由于這些專門協會的主要任務是代表、聯系、團結、服務本類別殘疾人，反映特殊愿望及需求，維護合法權益，也應被賦予起訴資格。（3）作為中國殘疾人聯合會會員的全國性社團組織，具備一定條件時，有權作為原告起訴。按照《中國殘疾人聯合會章程》第十八條的規定，中國殘疾人聯合會的團體會員包括與殘疾人事業有關的全國性社會團體。⑦這些全國性社團組織的職能活動與維護殘疾人共同利益有關的，在具備提起民事公益訴訟的能力時，也可以獲得提起殘疾人公益訴訟的原告資格。（4）地方組織、殘疾人協會和殘疾人小組也可以作為原告提起訴訟。按照《中國殘疾人聯合會章程》第十九、二十一、二十二條的規定，按照國家行政區劃設立中國殘疾人聯合會各級地方組織（包括縣以上殘疾人聯合會及其所領導的專門協會，鄉、鎮、街道殘疾人聯合會），社區居民委員會、村民委員會、殘疾人集中的企業事業單位，建立殘疾人協會或殘疾人小組。由于代表和維護殘疾人利益是這些組織的任務，為更好地發揮其職能，也應當獲得原告資格。

2.受到侵害的殘疾人在一定條件下可以向人民法院提出維護公共利益的訴訟請求。雖然現行《民事訴訟法》并沒有明確賦予個人提起民事公益訴訟的主體資格，但也沒有做出限制性規定。［30］因此有必要考慮個人能否提起殘疾人民事公益訴訟的問題。事實上，完全依靠殘疾人組織和檢察機關提起公益訴訟，力量還是過于單薄。截至2021年，全國的殘疾人法律救助工作協調機構只有2862個，殘疾人法律救助工作站只有2620個。［31］盡管檢察機關也可以提起公益訴訟，但其辦案重心在行政公益訴訟上，且需要辦理的公益訴訟案件類型較多。［26］檢察機關作為法律監督機關，要對民事訴訟實行法律監督，不宜自行提起民事公益訴訟。［32］盡管公共利益和個人利益是兩種不同的利益，但同一侵權行為侵害兩種利益時，公益訴訟和私益訴訟的目的具有很大的一致性的。有時，個人起訴也能夠實現公益訴訟的某些目的。如，2018年4月27日通過的《英雄烈士保護法》第二十五條規定：“英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的”，檢察機關可以提起公益訴訟。2020年10月17日修訂通過的《未成年人保護法》第一百零六條規定“未成年人合法權益受到侵犯，相關組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權提起公益訴訟。”這兩類公益訴訟都采用了“個人起訴優先——檢察機關兜底”的做法。

從增強公益訴訟主體力量的角度考慮，可以允許個人提起殘疾人民事公益訴訟，［33］至少不應當禁止受到侵害的殘疾人個人提起帶有公益性質的訴訟。當然在現行程序框架下，個人提起公益訴訟存在一定障礙。例如，在管轄法院方面，公益訴訟由中級以上法院管轄，而個人起訴通常由基層法院受理。又如，在訴訟請求方面，維護公共利益的請求和維護個人利益的請求難以合并，且證明要求不同。即便如此，如果沒有殘疾人組織提起公益訴訟，仍然可以考慮允許自身利益受到侵害的殘疾人在維護自身合法權益的訴訟中，同時向人民法院提出維護公共利益的訴訟請求。

五、殘疾人民事公益訴訟制度化的可行路徑

殘疾人民事公益訴訟的制度化具有形式上和實質上的雙重目的。其一，通過讓殘疾人民事公益訴訟獲得法律依據，在形式上讓殘疾人民事公益訴訟有法可依；其二，通過在立法上明確規定起訴主體，在實質上為殘疾人民事公益訴訟提供依據。通常認為，在創設新的制度時，需要保持法律制度的穩定性和相關制度的協調性。［34］既然現行《民事訴訟法》和單行法已經規定了多種類型的民事公益訴訟制度，在規定殘疾人民事公益訴訟制度時，為避免法條適用上的競合，立法不僅不必進行重復規定，更不能作出內容矛盾的規定。這就要求通過修法實現上述雙重目的前，必須明確制度化的路徑，是僅修改《民事訴訟法》，還是僅修改《殘疾人保障法》，或者需要同時修改兩者。［35］

（一）無需修改現行《民事訴訟法》對公益訴訟的規定

即使不修改現行《民事訴訟法》，也可以讓殘疾人民事公益訴訟獲得法律依據。現行《民事訴訟法》第五十八條第一款規定了可以提起民事公益訴訟的案件范圍和類型為對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，這種“列舉+概括”的規定，既明確規定了對污染環境、侵害眾多消費者合法權益的行為，可以提起環境公益訴訟和消費公益訴訟，又為提起其他類型的公益訴訟提供了法律依據。對于殘疾人民事公益訴訟來講，只要認可保障殘疾人的利益即是公共利益，即使沒有獲得法律上的明確規定，通過解釋現行《民事訴訟法》中對民事公益訴訟范圍的規定，就能解決殘疾人公益訴訟的合法性問題。修改法律只是讓殘疾人公益訴訟的合法性變得更明確而已。

雖然修改《民事訴訟法》能夠讓提起殘疾人民事公益訴訟的主體范圍和相互關系變得明確，但會影響現有民事公益訴訟制度的運行。現行《民事訴訟法》第五十八條既規定了提起公益訴訟的主體范圍，也規定了起訴的順位。一方面法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟，另一方面，人民檢察院在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。由于第一順位的起訴主體在沒有法律明確規定的情況下，很難提起公益訴訟，⑧因此各類民事公益訴訟采用了由單行法予以特別規定的方法解決起訴主體資格問題，［36］從而讓起訴主體的立法規定呈現出“民訴法的原則規定+單行法的具體規定”的關系。與《民事訴訟法》對起訴主體和范圍的規定相比，單行法對起訴主體的規定具有以下兩個特點。其一，通過明確起訴主體的類型或者條件，實質上限縮了主體范圍。例如，《消費者權益保護法》第四十七條，將提起消費公益訴訟的原告限定為中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會兩大類型。又如，《環境保護法》第五十八條將能夠提起環境公益訴訟的社會組織范圍，限縮為同時滿足了依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記和專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織。其二，通過表述上的變化調整了起訴的順位。如，《個人信息保護法》第七十條規定：“個人信息處理者違反本法規定處理個人信息，侵害眾多個人的權益的，人民檢察院、法律規定的消費者組織和由國家網信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟”。這實質上改變了《民事訴訟法》第五十八條對起訴主體順位的規定。

由于民事公益訴訟起訴主體存在單行法的具體規定與民事訴訟法的原則規定不同的情況，按照新法優于舊法的原則，在判斷提起公益訴訟的原告資格時，往往要依據單行法的具體規定。如果在《民事訴訟法》中對殘疾人民事公益訴訟的起訴主體作出具體規定，將破壞民事公益訴訟起訴主體立法上原有的“民訴法的原則規定+單行法的具體規定”結構；《民事訴訟法》對公益訴訟主體范圍和相互關系作出的新規定，也會導致之前的單行法具體規定無法適用，從而引起規則適用上的沖突和混亂。

（二）需要修改《殘疾人保障法》增加公益訴訟的規定

其實只需要修改《殘疾人保障法》就可以在實現殘疾人民事公益訴訟明確化的同時，實現起訴主體的具體化。筆者建議通過修改《殘疾人保障法》第八章“法律責任”第五十九條對殘疾人組織維權方式的規定，設立殘疾人公益訴訟制度并規定起訴主體?，F有的第五十九條共有三款，均是關于在殘疾人合法權益受到侵害時殘疾人組織通過各種方式維護殘疾人合法權益的規定。其中，第一款規定殘疾人的合法權益受到侵害的，可以向殘疾人組織投訴，殘疾人組織有權要求有關部門或者單位查處。第二款規定殘疾人組織對殘疾人訴訟予以幫助和支持。第三款規定殘疾人組織有權要求有關部門查處侵害殘疾人群體利益的行為。

筆者建議，可以在此基礎上增加第四款，規定如下：對侵害殘疾人合法權益且涉及公共利益的，殘疾人組織可以向人民法院提起訴訟；殘疾人組織未起訴的，受到侵害的殘疾人可以向人民法院提出維護公共利益的訴訟請求；人民檢察院在履行職責中發現侵害殘疾人合法權益且損害社會公共利益的行為，沒有原告起訴的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。有原告起訴的，人民檢察院可以支持起訴。

六、結語

盡管人們對于通過民事公益訴訟制度維護殘疾人公共利益已經形成共識，從方便起訴的角度來看，應當盡快修改《殘疾人保障法》明確規定殘疾人公益訴訟制度，并規定提起殘疾人民事公益訴訟的主體。對于殘疾人民事公益訴訟制度還有一些問題需要研究。如，殘疾人民事公益訴訟的案件范圍和類型，殘疾人民事公益訴訟的請求類型，殘疾人民事公益訴訟與其他類型民事公益訴訟在程序上有無區別，等等。我國的司法機關不僅有細化立法的功能，而且具備豐富的研究能力，［37］這些問題在司法實踐中會得到很好的處理。隨著司法實踐的展開，通過不斷積累殘疾人民事公益訴訟的判例，有關殘疾人民事公益訴訟理論問題的研究也將不斷深入，這將推動殘疾人民事公益訴訟制度的完善，形成對殘疾人共同利益的有效維護。

注釋：

①在中國殘疾人聯合會官方網站上公布的殘疾人的最新數據，并不是精確統計的結果，而是根據第六次全國人口普查我國總人口數，及第二次全國殘疾人抽樣調查我國殘疾人占全國總人口的比例和各類殘疾人占殘疾人總人數的比例推算出來的。2010年末我國殘疾人總人數8502萬人。參見中國殘疾人聯合會：《2010年末全國殘疾人總數及各類、不同殘疾等級人數》，https：//www.cdpf.org.cn/zwgk/zccx/cjrgk/15e9ac67d7124f3fb4a23b7e2ac739aa.htm。

②按照《最高人民法院關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》（法釋〔2016〕19號）第4條和第10條的規定，無論是否涉及殘疾人，只要涉及個人隱私，裁判文書不上網或者刪除涉及個人隱私的信息。

③這是《殘疾人保障法》第2條對殘疾人的定義，構成判斷殘疾人的法定標準，成為本文討論殘疾人公益訴訟范圍的基礎。

④根據2021年12月24日修正的《民事訴訟法》，我國增加了在線訴訟原則（即第16條對在線訴訟方式和效力的規定）并規定在總則部分。但對于殘疾人是否適用以及是否需要有配套措施，需要在今后的司法實踐中得到解決。

⑤有學者通過對2013—2018年全國涉及殘疾人的案件進行調研后發現，在司法實踐中，獲得援助律師幫助的案件只占所有案件的13.1%；在30件涉及聽力殘疾人的案件中，只有19件案件的當事人申請了手語翻譯；在31件涉及視力殘疾人案件中，0例申請盲文讀寫支持；在169件涉及肢體殘疾人的案件中，0例申請輪椅服務；在侵權主體中，法人占比為41%，其中盈利法人的占比又高達59%。參見參見趙樹坤、徐艷霞：《從516份司法裁判文書看殘疾人權益保障及其完善》，《殘疾人研究》，2021年第3期，第21-25頁。

⑥《福建省綠家園環境友好中心與永安市星星化學有限公司水污染責任糾紛一審民事判決書》（永安市人民法院（2019）閩0481民初3824號）、《福建省綠家園環境友好中心、福建福維股份有限公司固體廢物污染責任糾紛民事判決書》（永安市人民法院（2019）閩0481民初2061號）、《董云貴與吉林省地質礦產勘查開發研究院財產損害賠償糾紛一審民事判決書》（吉林省琿春市人民法院（2018）吉2404民初2733號）。見中國裁判文書網：https：//wenshu.court.gov.cn/。

⑦目前中國殘聯所屬的社團組織包括：中國殘疾人福利基金會、中國殘奧委員會、中國特奧委員會、中國聾人體育協會、中國特殊藝術協會、中國獅子聯會、中國殘疾人事業新聞宣傳促進會、中國殘疾人康復協會、中國盲人按摩學會、中國助殘志愿者協會、殘疾人事業發展研究會、康藝無障礙影視發展中心。中國殘疾人聯合會所屬社團組織：https：//www.cdpf.org.cn/zzjg/jggk/zgclssstzz/index.htm。

⑧對于機關和有關組織是否都需要法律明確規定才能夠作為原告起訴，存在爭議。一種觀點認為兩者都需要法律明確規定，而另一種觀點則認為只需要對機關在法律上作出明確規定，組織并不需要有明確規定。詳見劉學：《民事公益訴訟原告資格解析》，《國家檢察官學院學報》，2013年第2期，第15-23頁。

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責任編輯：李金霞

OntheInstitutionalizationofCivilPublicInterestLitigationfortheDisabled

GuoXiang

（SchoolofLaw，BeijingNormalUniversity，Beijing100875，China）

Abstract：

Itisdifficultforsomedisabledpeopletodefendtheirrightsthroughprivateinterestlitigationaftertheircivilrightsandinterestsareviolatedduetophysicalandotherreasons.Thisleadstoalowproportionofrightsprotectionaftertheinterestsofthedisabledareviolated.Protectingtheinterestsofthedisabledbelongstothepublicinterest，soitshouldbegivenjudicialrelief.Inrecentyears，peoplehaverealizedthatthecommoninterestsofthedisabledcanbesafeguardedthroughthecivilpublicinterestlitigationmechanism.However，thecurrentprosecutionconditionslimitthefilingofcivilpublicinterestlitigationforthedisabled.Therefore，theLawontheProtectionoftheDisabledshouldbeamendedassoonaspossible，stipulatingthatthecommoninterestsofthedisabledcanbefiledinpublicinterestlitigation，andclearlystipulatingthesubjectqualificationsandrelationshipsofdisabledorganizations，disabledindividualsandprocuratorialorganstofilecivilpublicinterestlitigationforthedisabled.

Keywords：

thedisabled;publicinterestlitigation;civillitigation;institutionalize

收稿日期：2023-02-15

基金項目：2023年度“人民法院社會矛盾糾紛綜合治理研究基地（北京師范大學）”階段性成果

作者簡介：

郭翔（1977-），男，重慶人，北京師范大學副教授，博士。