PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理研究

王硯書 王昭 高鷺

摘要：PPP模式是近年來逐步發(fā)展與優(yōu)化的項(xiàng)目融資模式，它隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展而逐步發(fā)展。PPP項(xiàng)目具有項(xiàng)目參與者多，項(xiàng)目合作周期較長，風(fēng)險(xiǎn)較高的特征。對(duì)PPP項(xiàng)目融資特點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)特征進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其主要風(fēng)險(xiǎn)因素包括合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)、總投資增加的風(fēng)險(xiǎn)等。對(duì)PPP項(xiàng)目可能發(fā)生的融資風(fēng)險(xiǎn)，需要從社會(huì)資本方、政府方和金融機(jī)構(gòu)三方積極采取有效措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；融資風(fēng)險(xiǎn)管理；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

中圖分類號(hào)：F830.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-1573（2023）02-0053-06

一、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化速度明顯增快，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求不斷增加。但是，隨著全國地方財(cái)政收入漲幅由穩(wěn)定增長到逐漸趨于平穩(wěn)，地方政府債務(wù)余額也在持續(xù)攀升，中國傳統(tǒng)方式的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式已經(jīng)無法滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)需要。2012年，《有關(guān)遏制地方違法違規(guī)融資行為的通告》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)）

發(fā)布以后，國家逐漸加大了對(duì)建設(shè)移交項(xiàng)目的監(jiān)管力度，導(dǎo)致地方政府的融資渠道被嚴(yán)格控制。2013年全國人大通過立法決議，中央人民政府特別是發(fā)改委和財(cái)政部等相關(guān)部委開始力推政府部門與社會(huì)資本合作經(jīng)營模式（Public、Private、Partnership，簡寫為PPP）。隨著PPP模式的推廣，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)開始主要依靠政府和社會(huì)資本開展合作的方式。PPP模式的主要優(yōu)勢(shì)是可以有效緩解政府財(cái)政支出壓力，同時(shí)也能保障社會(huì)方的投資收益，是目前政府建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)主要采用的投融資模式。截至2022年11月26日，全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫累計(jì)入庫項(xiàng)目10317個(gè)，總投資額166398億元①。

在新時(shí)代環(huán)境下，PPP模式一方面減輕了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，通過市場(chǎng)化融資手段減少了地方政府財(cái)政支出，同時(shí)又為社會(huì)資金開辟了全新的投融資途徑，提高了社會(huì)資本投資收益，實(shí)現(xiàn)了各投資主體的雙贏或多贏。但是，PPP項(xiàng)目在實(shí)踐過程中也存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，以H省為例，目前在庫PPP項(xiàng)目458個(gè)，主要行業(yè)涉及產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施、污水處理、市政交通等行業(yè)，在項(xiàng)目運(yùn)行過程中，遇到了諸多挑戰(zhàn)。2022年11月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2022〕119號(hào)），就做好項(xiàng)目前期論證、推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作、嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障項(xiàng)目陽光運(yùn)行等問題提出了進(jìn)一步要求。為推動(dòng)PPP模式健康發(fā)展，本文擬以H省Z市A產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目為例，剖析PPP項(xiàng)目目前面臨的主要融資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)價(jià)，并提出可行的融資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)建議。

二、文獻(xiàn)綜述

國外從20世紀(jì)80年代開始對(duì)PPP項(xiàng)目管理模型進(jìn)行探討，通過四十多年的研究與發(fā)展，PPP模式已經(jīng)成為一種提高項(xiàng)目的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)保效益的融資模式，包括財(cái)務(wù)方案與PPP模式應(yīng)用、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、合同與績效管理、PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素和項(xiàng)目治理與監(jiān)管多個(gè)方面，

[1]面臨著項(xiàng)目合法合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)、融資成本較高的風(fēng)險(xiǎn)，面臨著企業(yè)投融資領(lǐng)域人才短缺、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與長期控制較難、項(xiàng)目本身的融資能力有限、金融機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目的意愿較低、融資中政府方面的困境等問題。[2-3]

PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)主要分為項(xiàng)目參與方的違約風(fēng)險(xiǎn)、政府方的支付風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目自身的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，宏觀環(huán)境變化、工程技術(shù)選用不當(dāng)、經(jīng)營管理問題、不可抗力因素等是PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)主要成因。在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)階段，可采用德爾菲法、頭腦風(fēng)暴法、故障樹識(shí)別方法、工作分析結(jié)構(gòu)法、風(fēng)險(xiǎn)檢查表法、場(chǎng)景觀測(cè)法、情境分析方法、時(shí)間流程圖法、因果圖分析法和SWOT法對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)量化分析。[4]

PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的主要特征表現(xiàn)為：風(fēng)險(xiǎn)類型多樣性、復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性、長期性與階段性。在PPP項(xiàng)目實(shí)施期間，各種因素復(fù)雜多樣，市場(chǎng)環(huán)境不確定、財(cái)政補(bǔ)貼資金發(fā)生困難、法律條文出現(xiàn)變更等，都在一定程度上可能加劇PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)。[5]

為了應(yīng)對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)，要加強(qiáng)契約精神培養(yǎng)、培養(yǎng)專業(yè)人才、做好項(xiàng)目前期工作、建立健全配套機(jī)制等對(duì)策，要加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的控制、提高融資能力、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)多渠道的融資方式、強(qiáng)化政府的作用、企業(yè)做好各項(xiàng)規(guī)劃等解決措施，同時(shí)要重視信用責(zé)任、降低政策風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)分不同類型、防范支付風(fēng)險(xiǎn)、拓寬融資渠道、破解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。[2-4]

國內(nèi)外研究給出了PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)類型識(shí)別的方式，從一般投資者視角把PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)歸類為：技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力因素、管理風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)環(huán)境、稅收風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)。大部分學(xué)者認(rèn)為政府利用PPP模式開展經(jīng)濟(jì)合作時(shí)必須注重評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)與利益，并合理運(yùn)用PPP

模式在政府部門與社會(huì)投資方之間分?jǐn)偨?jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。研究方向主要聚焦在新型城市化、軌道交通發(fā)展、海綿城市的總體構(gòu)建等，在結(jié)合具體案例研究PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)方面，還未見更加深入的研究。為更好服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)，進(jìn)一步應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)，本文擬通過具有典型性的PPP項(xiàng)目個(gè)案對(duì)此進(jìn)行研究。

三、PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)與管理流程

（一）PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

我國的PPP模式主要由政府授權(quán)主管部門作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，應(yīng)用在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，根據(jù)社會(huì)資本方的出資能力、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營能力、項(xiàng)目預(yù)期收益等指標(biāo)，通過招標(biāo)方式確定社會(huì)資本方。PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：第一，項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)時(shí)間長，其成因在于項(xiàng)目融資金額大、周期長，PPP項(xiàng)目融資金額一般為項(xiàng)目總投資的70%～80%，融資期一般不短于10年，項(xiàng)目合作期間影響項(xiàng)目實(shí)施的不確定因素較多，本息償還主要來源于PPP項(xiàng)目本身收益，項(xiàng)目收益能否償還融資本息存在不確定性；第二，項(xiàng)目不同階段融資風(fēng)險(xiǎn)會(huì)發(fā)生變化，其成因在于PPP項(xiàng)目公益性強(qiáng)，收益水平低，缺乏滿足融資需求的金融創(chuàng)新產(chǎn)品，如果風(fēng)險(xiǎn)與收益不匹配，融資難以實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致項(xiàng)目無法開工或開工后停工，最終出現(xiàn)項(xiàng)目退庫、合同解約的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)融資利率持續(xù)攀升，對(duì)項(xiàng)目融資成本影響較大，另外，合作期限與項(xiàng)目實(shí)際融資期限不匹配，難以滿足PPP項(xiàng)目全生命周期資金需求；第三，項(xiàng)目中各參與方要各負(fù)其責(zé)、各擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，其成因在于PPP項(xiàng)目以項(xiàng)目公司為融資主體，需要多方配合完成融資活動(dòng)，政府方可為融資提供積極協(xié)助，但不對(duì)項(xiàng)目公司的融資行為承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)，資金退出渠道過于單一，如果只能等到項(xiàng)目到期時(shí)退出，對(duì)于社會(huì)投資者來說，風(fēng)險(xiǎn)很大，會(huì)影響其參與PPP項(xiàng)目融資的積極性。

H省Z市A產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目是Z市政府與W大學(xué)戰(zhàn)略合作的國家大學(xué)科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目。項(xiàng)目主要社會(huì)資本來自W大學(xué)相關(guān)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的子公司W(wǎng)科技園有限公司。Z市A產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目已納入國家財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫，在項(xiàng)目建設(shè)期，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容提出融資需求。該項(xiàng)目政府方是Z市YS區(qū)管委會(huì)，社會(huì)資本方是W科技園有限公司。項(xiàng)目合同約定合作期限為二十年，其中建設(shè)期三年、運(yùn)營期十七年。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案及W科技園有限公司與Z市YS區(qū)管委會(huì)簽訂的PPP項(xiàng)目合同，項(xiàng)目收入的主要來源包括使用者付費(fèi)及政府運(yùn)營補(bǔ)貼。

建設(shè)期間，由于H省環(huán)保管控和新冠病毒感染防疫管控等原因累計(jì)造成停工456天。截至2021年底，該項(xiàng)目已經(jīng)完成政府要求的竣工驗(yàn)收，實(shí)際出租面積達(dá)到8萬多平米。因建設(shè)工期比計(jì)劃延長，致使需要支付的貸款利息、貸款本金償還、稅金及管理費(fèi)用等擠占了項(xiàng)目建設(shè)資金，資金缺口達(dá)到6000萬元。該項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)特征表現(xiàn)為持續(xù)時(shí)間長、項(xiàng)目不同階段融資風(fēng)險(xiǎn)不確定等。

（二）PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的管理流程

PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理工作一直貫穿于PPP項(xiàng)目管理的始終，融資風(fēng)險(xiǎn)管理的流程包括識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)即風(fēng)險(xiǎn)源頭的確定和具體風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵的確定；評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)是指評(píng)估PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的主要影響因素并對(duì)其做出全面分析；應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)就是制訂出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施并落地實(shí)施。

1.PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別主要通過定性分析完成。首先，通過向有關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者進(jìn)行咨詢，匯總其看法和建議，或者以評(píng)分形式對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)因素做出分析；其次，應(yīng)用對(duì)標(biāo)比較法，與歷史上已經(jīng)完成或?qū)嶋H落地的優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目來對(duì)比，判斷本項(xiàng)目中是否有相應(yīng)融資風(fēng)險(xiǎn)的因素存在。根據(jù)現(xiàn)狀總結(jié)，PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)主要包括政治風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。由于不同的融資風(fēng)險(xiǎn)給項(xiàng)目帶來的可能損失也不相同，不同階段融資風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)發(fā)生變化，所以需要分解出各種風(fēng)險(xiǎn)的差異，對(duì)PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。

以前述A產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目為例，根據(jù)測(cè)算，該項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)包括資本金1.8億元，占比25.7%；申請(qǐng)固定資產(chǎn)借款5.2億元，占比74.2%。根據(jù)PPP項(xiàng)目合同，資本金部分Z市YS區(qū)管委會(huì)與社會(huì)資本出資比例分別為5%和95%，即Z市YS區(qū)管委會(huì)出資900萬元，社會(huì)資本出資1.71億元。項(xiàng)目建設(shè)所需貸款全部向銀行申請(qǐng)，金額5.2億元，期限17年。該項(xiàng)目融資方案，在建設(shè)期資本金部分資金成本率為零，貸款利率執(zhí)行五年期以上貸款基準(zhǔn)利率。我們通過電話訪談具有豐富的PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的專家、通過郵箱傳遞相關(guān)資料、與相關(guān)工作人員溝通等方式收集項(xiàng)目情況的有關(guān)資料和專家意見，用以保證PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的準(zhǔn)確性及科學(xué)性。具體操作流程是：先聯(lián)絡(luò)專家，向?qū)＜覀冋f明咨詢的目的，接著再向?qū)＜亦]箱發(fā)出調(diào)研問卷，并留出一段時(shí)間讓專家充分考慮各種可能的融資風(fēng)險(xiǎn)，并做好調(diào)研問卷的回收。然后對(duì)不同意見加以匯總，通過梳理與匯總，識(shí)別出對(duì)PPP項(xiàng)目影響比較大的融資風(fēng)險(xiǎn)因素，其中，定性風(fēng)險(xiǎn)有合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)保帶來的信用風(fēng)險(xiǎn)，定量風(fēng)險(xiǎn)有總投資增加的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和出租率不足的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

2.PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是在融資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別之后，通過對(duì)項(xiàng)目融資所有不確定性和風(fēng)險(xiǎn)要素的充分、系統(tǒng)而又有條理的分析，對(duì)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，確定項(xiàng)目融資的整體風(fēng)險(xiǎn)水平，為應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)，以保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是通過定量與定性方法結(jié)合分析的。當(dāng)一些項(xiàng)目的融資數(shù)據(jù)比較多，或者管理復(fù)雜時(shí)，也會(huì)通過定性評(píng)估來提高工作效率、減少工作量；一些項(xiàng)目的數(shù)據(jù)有用程度相當(dāng)高時(shí)，就會(huì)用定量分析方法來提高項(xiàng)目評(píng)估的準(zhǔn)確度，又或者再根據(jù)專家的建議，運(yùn)用特征識(shí)別技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析成果做出綜合評(píng)價(jià)。在PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理的過程中，恰當(dāng)?shù)姆峙漤?xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施的前提。只有將項(xiàng)目識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)因素合理分配到各參與方，且將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)明確到契約內(nèi)，才能從根本上保證各參與方謹(jǐn)慎對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)因素，以保證項(xiàng)目順利運(yùn)行。

仍以前述A產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目為例，對(duì)識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)逐項(xiàng)評(píng)估，以確定有效的應(yīng)對(duì)措施。

（1）合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。從簽訂的A產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目合同及評(píng)估測(cè)算來看，項(xiàng)目自身投資收益不高，但整體現(xiàn)金流較為穩(wěn)定。從社會(huì)資本方W科技園有限公司主要股東財(cái)務(wù)報(bào)表分析，其與集團(tuán)其他關(guān)聯(lián)企業(yè)資金往來較多，自身資產(chǎn)及權(quán)益性資金較少。相關(guān)PPP項(xiàng)目合同沒有限制股東資金歸集的條款，從而有較大可能引發(fā)項(xiàng)目資金歸集后被集團(tuán)與其他關(guān)聯(lián)企業(yè)占用，出現(xiàn)資本金出資不實(shí)的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)問題，也有可能導(dǎo)致無法及時(shí)償還銀行貸款本息，延伸了引發(fā)項(xiàng)目企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)A產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目合同，經(jīng)項(xiàng)目雙方同意可以提前出售物業(yè)資產(chǎn)。銀行貸款是根據(jù)整體物業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營期全部出租計(jì)算，如果提前出售，會(huì)引發(fā)貸款償還計(jì)劃改變的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案及合同，政府對(duì)項(xiàng)目每年最低運(yùn)營收益標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，如果不達(dá)標(biāo)，即按最低收益標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼運(yùn)營收入。項(xiàng)目的出租情況、運(yùn)營成本控制及相關(guān)稅收收取情況，均構(gòu)成項(xiàng)目經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。本項(xiàng)目主要收入來源為地方政府運(yùn)營補(bǔ)貼收入。該P(yáng)PP項(xiàng)目涉及的政府可行性缺口補(bǔ)貼資金由YS區(qū)政府財(cái)政承擔(dān)，Z市YS區(qū)財(cái)政資金當(dāng)前較為緊張，不能全額覆蓋運(yùn)營補(bǔ)貼金額，所以項(xiàng)目還存在補(bǔ)貼支付能力不足的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

（3）擔(dān)保帶來的信用風(fēng)險(xiǎn)。A產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)可提供的抵押物僅能覆蓋少部分貸款本息，主要擔(dān)保方式是信用擔(dān)保。項(xiàng)目建成后，將項(xiàng)目全部房產(chǎn)、地產(chǎn)作為抵押物，以追加應(yīng)收租金質(zhì)押的擔(dān)保方式，同時(shí)將借款人與政府之間產(chǎn)生的應(yīng)收賬款，即政府方承諾支付給借款人的財(cái)政補(bǔ)貼資金質(zhì)押給銀行。

但是，所有這些擔(dān)保物包括房產(chǎn)、地產(chǎn)、應(yīng)收租金、應(yīng)收賬款等資產(chǎn)的變現(xiàn)能力都比較差，無法及時(shí)用來償還貸款本息，因此，擔(dān)保帶來的信用風(fēng)險(xiǎn)比較大。

（4）總投資增加的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。由于一些特殊原因，A產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目建設(shè)總投資比計(jì)劃時(shí)有所增加，但未依法完成變更手續(xù)，超概算部分投資額很難取得金融機(jī)構(gòu)的貸款支持，項(xiàng)目公司及社會(huì)資本方融資壓力都較大，可能導(dǎo)致項(xiàng)目雖已開始落地建設(shè)，但后期卻無法正常實(shí)施和推進(jìn)，很有可能造成項(xiàng)目終止的重大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

（5）出租率不足的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。受新冠病毒感染影響，A產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目駐園企業(yè)面臨生存危機(jī)，導(dǎo)致出租行業(yè)客戶減少，新租客獲取難，老租客不易留，產(chǎn)業(yè)園出現(xiàn)出租率不足的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。另外，即使出租，也面臨較大的租客押金和租金大面積拖欠的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

3.PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

降低PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)可以考慮使用風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)承受等不同形式或者幾種形式的組合模式來應(yīng)對(duì)。

（1）風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。

風(fēng)險(xiǎn)事件的出現(xiàn)必須具備某些特定條件，如果條件不具備，風(fēng)險(xiǎn)事件也就不會(huì)發(fā)生。所以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的最佳辦法就是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，也就是說在預(yù)計(jì)到某項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)損失事件會(huì)發(fā)生時(shí)，及時(shí)退出該事項(xiàng)行為，以確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。比如，A產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目融資需要使用外幣貸款，那么目前環(huán)境下匯率變化的風(fēng)險(xiǎn)就是該P(yáng)PP項(xiàng)目最主要的風(fēng)險(xiǎn)來源。在項(xiàng)目實(shí)施過程中避免使用外幣，則匯率變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)就不存在了。

（2）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是通過協(xié)議或者合同的方式將風(fēng)險(xiǎn)與其他單位共同分擔(dān)的一種處置方式。這種方式能夠減少各參與方的風(fēng)險(xiǎn)程度，主要形式就是向保險(xiǎn)公司投保，保險(xiǎn)公司收取了保險(xiǎn)費(fèi)用，自然要承擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)。A產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目在后期實(shí)施過程中如果發(fā)生投保風(fēng)險(xiǎn)事件，即可按照保險(xiǎn)合同約定獲得相應(yīng)的賠償，由保險(xiǎn)公司來承擔(dān)該部分損失。

（3）風(fēng)險(xiǎn)降低。

通過必要的方法和工具來減少風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的可能性，或者減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)造成的損失，就是風(fēng)險(xiǎn)降低的應(yīng)對(duì)策略。PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)中的非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)部分可以通過一定手段去降低。PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目的整個(gè)過程，風(fēng)險(xiǎn)的降低管理也應(yīng)該是全過程的行為。當(dāng)然風(fēng)險(xiǎn)降低時(shí)也要考慮成本和收益的關(guān)系。比如A產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目涉及的總投資增加的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)該通過一定的控制措施減少投資額，從而降低總投資增加帶來的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

（4）風(fēng)險(xiǎn)承受。

當(dāng)預(yù)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)事件帶來的損失在可承受范圍之內(nèi)時(shí)，項(xiàng)目各參與方自行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失事件發(fā)生時(shí)產(chǎn)生的損失，就是風(fēng)險(xiǎn)承受。項(xiàng)目利益相關(guān)主體之所以愿意自身承受相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的成本過大，與收益不對(duì)等，承受風(fēng)險(xiǎn)的成本在可接受范圍之內(nèi)，甚至有可能獲得風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，這種情況適合選擇風(fēng)險(xiǎn)承受。比如A產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目涉及的政府可行性缺口補(bǔ)貼資金由YS區(qū)政府財(cái)政承擔(dān)，而YS區(qū)財(cái)政當(dāng)前財(cái)力較弱帶來的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，目前采取的應(yīng)對(duì)措施就可以是風(fēng)險(xiǎn)承受，待后期財(cái)政財(cái)力較強(qiáng)時(shí)就有可能獲得風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

四、PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的問題與對(duì)策措施

PPP項(xiàng)目中各參與方都要對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)各負(fù)其責(zé)，做好融資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。但是目前，PPP項(xiàng)目中各參與方在融資風(fēng)險(xiǎn)管理中還存在一些問題需要及時(shí)解決。

（一）社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的問題與對(duì)策

1.PPP項(xiàng)目合同條款不清晰、協(xié)議內(nèi)容不完整，面臨合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。

目前，已發(fā)現(xiàn)部分PPP項(xiàng)目的合同條款不清晰、協(xié)議內(nèi)容不完整的問題，比如在支付機(jī)制等方面描述得較為含糊，存在政府方的兜底性承諾，但是表述又很模糊；PPP項(xiàng)目合同中未對(duì)投資認(rèn)定的方法和內(nèi)容等方面進(jìn)行詳盡的規(guī)定等。針對(duì)類似問題，應(yīng)在PPP項(xiàng)目協(xié)議約定中加入項(xiàng)目收益方式、使用者付費(fèi)的調(diào)價(jià)方式、財(cái)政支付節(jié)點(diǎn)、雙方違約責(zé)任的賠付方式等內(nèi)容；項(xiàng)目相關(guān)當(dāng)事人方應(yīng)及時(shí)通過補(bǔ)充協(xié)議等書面形式，補(bǔ)充對(duì)項(xiàng)目投資認(rèn)定有關(guān)工作的合同條款。

2.項(xiàng)目實(shí)施方案制定未遵循風(fēng)險(xiǎn)與收益等價(jià)原則，面臨經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

在實(shí)際運(yùn)行中，往往會(huì)出現(xiàn)超出可預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)的情形，其影響可能會(huì)比預(yù)估情況更為嚴(yán)重。如果仍然按照預(yù)估由某一方獨(dú)自承擔(dān)可能造成不可控?fù)p失的風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必會(huì)降低項(xiàng)目參與方的積極性。目前有一些項(xiàng)目政府方不分擔(dān)利率變化風(fēng)險(xiǎn)，與社會(huì)資本方簽訂固定收益率的合同，如果遇到利率大幅波動(dòng)很可能導(dǎo)致社會(huì)資本方無法承擔(dān)融資成本，導(dǎo)致項(xiàng)目破產(chǎn)。所以，在項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)時(shí)，社會(huì)資本方要選擇財(cái)政指標(biāo)較好的政府方進(jìn)行合作，遵循風(fēng)險(xiǎn)與收益等價(jià)原則。

3.忽視PPP項(xiàng)目貸款投后管理，面臨信用風(fēng)險(xiǎn)。

在PPP項(xiàng)目建設(shè)工作完成之后，政府方不主動(dòng)進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收、結(jié)算、績效考核、項(xiàng)目支付審批等工作，政府方存在支付拖延等情形。項(xiàng)目公司要及時(shí)與政府方確定項(xiàng)目支付流程，按照PPP項(xiàng)目合作協(xié)議、融資合同等條款的有關(guān)規(guī)定，向政府方提出書面催告文書等請(qǐng)求。

（二）政府方在PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的問題與對(duì)策

在相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施支持方面，政府方未能在用地供應(yīng)、建立相應(yīng)工程配套措施、完成項(xiàng)目功能和已有基礎(chǔ)設(shè)施的銜接、稅費(fèi)優(yōu)惠、信貸貼息方面提供足夠的相應(yīng)支持。針對(duì)類似問題，政府方應(yīng)及時(shí)引進(jìn)第三方咨詢企業(yè)，對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)報(bào)告開展評(píng)估。政府要出臺(tái)PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，共享既有的PPP項(xiàng)目相關(guān)數(shù)據(jù)，以A產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目為例，政府要為應(yīng)對(duì)總投資增加的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目出租率不足的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)決策依據(jù)。

（三）金融機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的問題與對(duì)策

1.項(xiàng)目融資設(shè)計(jì)階段未能關(guān)注項(xiàng)目資本金合規(guī)性，面臨合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。

商業(yè)銀行在為PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資支持時(shí)，未能全面評(píng)價(jià)項(xiàng)目相關(guān)方的資金實(shí)力，面臨項(xiàng)目資本金無法按時(shí)到位的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，商業(yè)銀行應(yīng)要求項(xiàng)目資本金必須先于金融機(jī)構(gòu)的貸款資金到位，可以起到防止資本金無法按時(shí)到位的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。

2.未能審慎分析新增政府債務(wù)問題，面臨經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

金融機(jī)構(gòu)在確定PPP項(xiàng)目是否合規(guī)時(shí)，未能審慎分析新增政府債務(wù)的問題，會(huì)面臨經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。建議關(guān)注以下幾方面：融資項(xiàng)目不涉及政府出具擔(dān)保、承諾或回購等具有隱性兜底代償性質(zhì)的文件；非固化收益率，結(jié)合績效考核結(jié)果承擔(dān)支付責(zé)任；分析政府對(duì)PPP項(xiàng)目的支出性質(zhì)，根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，如經(jīng)營權(quán)及資產(chǎn)所有權(quán)在合作期內(nèi)均未移交至政府，應(yīng)能認(rèn)定為政府支出責(zé)任。

3.不注重融資擔(dān)保方案的投后管理，面臨信用風(fēng)險(xiǎn)。

擔(dān)保措施是商業(yè)銀行解決信用風(fēng)險(xiǎn)的主要手段之一。PPP項(xiàng)目可以采取的擔(dān)保措施有項(xiàng)目資產(chǎn)抵質(zhì)押、項(xiàng)目未來應(yīng)收賬款質(zhì)押、社會(huì)資本方提供連帶責(zé)任保證等。商業(yè)銀行不注重融資擔(dān)保方案的投后管理，會(huì)面臨信用風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，商業(yè)銀行對(duì)抵質(zhì)押物的選擇既要符合法律、法規(guī)要求，又要具備處置靈活、管理簡便的特點(diǎn)，要建立抵質(zhì)押物登記臺(tái)賬，抵質(zhì)押物價(jià)值預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)抵質(zhì)押物價(jià)值進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。

4.忽視應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化，面臨經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目外部環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，如果忽視應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化，就會(huì)面臨經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，金融機(jī)構(gòu)要全面提升管理PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)水平，積極向各地政府部門提供融資咨詢服務(wù)，圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尋找投資項(xiàng)目，了解PPP項(xiàng)目中各參與者的利益需求，并在PPP項(xiàng)目籌備階段及時(shí)參與，進(jìn)一步加深企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)，贏得企業(yè)與地方政府部門之間一定程度的信賴，形成高度融洽、和睦的政企合作關(guān)系。同時(shí)，對(duì)我國各地的PPP項(xiàng)目政策法規(guī)、地方金融機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目融資政策和資金風(fēng)險(xiǎn)管理等進(jìn)行制度匯編，并對(duì)從業(yè)者、風(fēng)險(xiǎn)管理者和外聘PPP項(xiàng)目經(jīng)營管理人員等定期組織開展政策法規(guī)解讀，提高從業(yè)者的政策法規(guī)掌握能力，以應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的外部環(huán)境帶來的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心。https：//www.cpppc.org：8082/inforpublic/homepage.html#/projectPublic。

參考文獻(xiàn)：

[1]WUY，LIL，XUR，etal.Riskassessmentinstraw-basedpowergenerationpublic-privatepartnershipprojectsinChina：Afuzzysyntheticevaluationanalysis[J].JournalofCleanerProduction，2017，161：977-990.

[2]黃志斌.淺析PPP項(xiàng)目融資方式、面臨的問題及建議[J].環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)瞭望，2021（3）：28-31.

[3]劉生姣.PPP項(xiàng)目融資現(xiàn)狀及對(duì)策[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2021（19）：161-163.

[4]蘇浩.PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及量化分析[J].管理學(xué)家，2021（10）：19-21.

[5]呂敏.PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策研究——基于L市的多案例比較分析[D].南昌：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2022.

責(zé)任編輯：武玲玲

ResearchonFinancingRiskManagementofPPPProject

WangYanshu1，WangZhao2，GaoLu3

（1.SchoolofAccounting，HebeiUniversityofEconomicsandBusiness，ShijiazhuangHebei050061，China；

2.HebeiQian'anRuralCommercialBankCo.，Ltd.，Qian'anHebei064400，China；

3.CangzhouBranchofChinaConstructionBankCorporation，CangzhouHebei061000，China）

Abstract：

PPPmodeisaprojectfinancingmodethathasbeengraduallydevelopedandoptimizedinrecentyears，andithasgraduallydevelopedwiththedevelopmentofinfrastructureconstruction.PPPprojecthasthecharacteristicsofmultipleanticipants，longprojectcorporationcycleandhighrisk.ByanalyzingthefinancingcharacteristicsandriskcharacteristicsofPPPprojects，itisfoundthatthemainriskfactorsincludecompliancerisk，operationrisk，guaranteerisk，totalinvestmentincreaserisk.ForthepossiblefinancingrisksofPPPproject，weneedtoactivelytakeeffectivemeasuresfromthefollowingsides：socialcapital，government，andfinancialinstitutions.

Keywords：

PPPproject;financingriskmanagement;riskassessment;riskresponse

收稿日期：2023-03-08

作者簡介：王硯書（1970-），女，河北遷安人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授，博士；王昭（1997-），男，河北遷安人，河北遷安農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司助理會(huì)計(jì)師；高鷺（1992-），男，河北滄州人，中國建設(shè)銀行股份有限公司滄州分行經(jīng)濟(jì)師。