政策工具視角下科技創新質量相關政策演化特征研究

俞立平　冉嘉睿　張運梅

摘要：科技創新質量政策是以科學問題為導向，實際需求為目標，圍繞重大科學問題、關鍵核心技術突破和世界科技前沿發展態勢，研發具有前瞻性、原創性、基礎性的創新科技成果而頒布的一系列政策。對創新質量政策演變進行深度分析有利于總結科技創新經驗，為未來創新政策走向提供參考。文章選擇 2000-2022 年共計87份創新政策文本，基于政策工具視角構建科技創新質量相關政策研究框架，采用內容分析法對其進行研究。研究結果表明：我國創新質量政策劃分為三個階段：一是引進消化吸收階段（2000-2005年）；二是引進向自主創新轉型階段（2006-2011年）；三是自主創新發展階段（2012年至今）。我國對科技創新質量相關政策的重視程度越來越高，創新質量相關政策數量隨時間呈遞增趨勢。供給型政策中側重于資金投入與人才培養政策工具的持續使用。但從時間上看，我國創新質量相關政策的制定缺乏連續性。政策制定主體各部門間協作性不足。創新質量相關政策工具結構比例不均衡，需求型政策工具應用存在不足。最后，為我國創新質量相關政策提出了政策建議。

關鍵詞：創新質量；政策文本；科技創新；政策工具；政策演化

一、引言

創新是引領發展的核心要義，而創新質量決定發展質量。高質量的創新作為引領創新發展的第一動力，是驅動經濟發展的必然選擇。世界知識產權組織（WIPO）發布2022年全球創新指數（GII）報告，中國綜合排名第11位，比去年相比上升了一位；在知識產權高質量發展指標方面全球排名第18位，在中等收入經濟體中排名第一。與瑞士、瑞典、英國、美國等發達國家相比，我國在創新發展中仍存在較大差距，主要表現在創新能力薄弱、創新主體間互動不夠、資源配置效率低、關鍵核心領域突破難和科研成果轉化率較低等方面（李宏兵等，2020）。面對新一輪科技革命，我國要想實現新的突破，必須緊跟時代的步伐，重新調整布局尋求新的增長點與發展動力。以高質量創新發展為目標，提升創新質量，擁有關鍵共性技術，加快實現低成本優勢向高質量創新優勢轉換，努力實現關鍵核心技術自主可控，為經濟持續發展提供不竭的動力。

政策是引導科技創新的基礎（蘇敬勤等，2012），政策文本是政策的關鍵組成要素（張永安等，2017）。改革開放以來，我國政府在建設國家創新體系、推動科技發展中頒布了一系列的公共政策。1978-2022年我國總計頒布科技政策5314份，如圖1所示，涵蓋范圍有綜合規定與體制改革、科技進步與科技經費、科研院所與物資設備、技術市場管理等方面。

雖然我國出臺的科技創新政策中沒有明確關于創新質量相關的政策，但從已頒布的科技創新政策文件來看，均有涉及提升創新質量的規定和說明。創新質量不僅能提升要素質量，滿足高質量生產供給，而且能彌補創新能力不足和產出效率低下等問題。因此，如何對科技創新政策中創新質量相關政策進行界定？科技創新質量相關政策隨時間變化呈現怎樣的演化趨勢？相關政策實施過程中運用的政策工具是否合理？為了回答這些問題，本文基于政策工具視角，對政策文本進行深度挖掘，從創新政策中分離出創新質量相關政策，在政策文本中厘清科技創新質量相關政策隨時間的演化趨勢、特征及政策目標變化，客觀剖析政策制定與實踐執行之間存在的問題，總結發展進程中我國創新質量相關政策的演化過程。這對我國未來科技政策制定及構建我國科技創新高質量體系具有重要的歷史意義和理論意義。本文開拓了科技創新質量相關政策研究的先河，明確創新質量政策的界定并對其演化特征進行研究，為相關理論研究提供參考，同時也對創新驅動經濟高質量發展具有重要的實踐意義。

二、文獻綜述

科技創新政策是公共政策領域的重要分支。狹義概念認為科技政策的目的是通過采用直接或間接的政策從而促進技術創新；廣義概念認為與創新活動所有相關的政策都是科技政策。隨著技術創新的優勢日益凸顯，技術創新中的問題卻逐漸暴露，針對技術創新政策的研究正成為科技創新政策研究的重點方向。由于在公共政策與科技創新政策研究領域中，科技創新政策研究的深入大多圍繞技術創新政策展開。因此，目前學術界與政策制定部門并不關注對兩者概念和范圍的區分，而且達成共識——狹義上的科技創新政策就是指技術創新政策（施麗萍，2011）。

政策作為一種制度安排與規則設計，對其進行評價一直都是學術界的研究熱點與難點。國外關于科技創新政策研究興起于20世紀60年代，從研究理論上，Schumpeter（1934）提出了創新理論并對創新的內涵進行詳細的論述。Nelsonr和Winter（1997）進行了科技政策機制研究，提出了技術范式理念。Flanagan等（2011）認為不同政策組合間存在相互作用和相互依存的關系，要考慮政策組合的使用。Borrás等（2013）認為創新政策在制定時要考慮工具應用的背景，根據不同背景設計不同的互補的政策組合以解決問題。Kivimaa和Kern （2016）在傳統的政策組合分析中引入技術創新中的“創造性”和“破壞性”，拓寬了政策組合分析框架。

國內關于科技創新政策較系統的研究起步較晚并且研究比較分散，沒有形成核心作者研究群（梁永霞、李正風，2010），在理論研究與實證研究方面存在嚴重的“雙短板”現象。但也有學者對我國科技創新政策在科研及實踐應用中存在的弊端開始反思（薛瀾、 沈群紅，2011；樊春良，2005）。在借鑒國外研究成果與經驗的基礎上探討我國科技創新模式與戰略（張雪梅、王雙，2007）。政策分析是認識和理解公共政策的有效工具。通過對已有文獻的歸納，學者們主要從4個方面對我國創新政策展開研究。

第一，對技術創新政策基本理論及歷史發展階段研究。張耿慶（2007）從技術創新的市場失靈、技術經濟安全戰略、脫離比較優勢陷阱、消除技術路徑依賴，變后發劣勢為后發優勢等方面闡釋我國政府干預技術創新的理論依據。陳勁、王飛絨（2005）對1978-2000年我國頒布的創新政策進行劃分，依次是20世紀80年代、1991-1994年、1995-2000年。范柏乃等（2013）進一步把創新政策演變劃分為4個階段，科技體制階段、研發投入機制階段、科技成果轉化階段和構建國家創新體系階段。張寶建等（2019）通過文本挖掘和多維交叉視角對我國科技創新政策研究，運用政策的主題分布對政策頒布的演化過程進行了研究。

第二，基于政策工具及組合視角的研究。趙筱媛、蘇竣（2007）從政策工具角度構建公共科技政策的三維立體框架，研究創新政策的特點及規律。程華等（2011）從1979-2009年國家級各部委頒布的技術創新政策中選出580項政策，從政策工具視角探討我國技術創新政策的演變。劉鳳朝等（2007）、付奎等（2022）研究了我國科技政策的演變，并對政策如何促進企業高質量發展進行了分析。

第三，以政策效力、政策強度、政策目標為基本維度及政策計量角度。程華和錢芬芬（2007）通過對454條產業技術創新政策研究，發現政策頒布的強度、類別與技術創新政策的穩定性有關。彭紀生等（2008）從政策三維度：政策力度、政策目標以及政策措施，構建有政策量化指標體系，為政策量化提供標準操作手冊。仲為國等（2009）收集1978-2006年間頒布與科技政策最相關的432條政策進行量化研究政策之間的協同問題。張永安等（2015）從十個維度出發運用PMC指數評價方法對科技創新政策進行量化分析。

第四，以文獻計量學角度。欒春娟等（2008）研究國際科技政策研究權威期刊《科研政策》（Research Policy）全部引文數據繪制科技政策研究領域代表人物與核心文獻的可視化網絡。梁永霞等（2010）利用Citespace軟件在CSSCI數據庫檢索1998-2008年與科技政策文獻及引文構建國內科技政策研究領軍人物知識圖譜、核心文獻知識圖譜、高產機構知識圖譜等，以此反映科技政策研究領域的現狀與發展趨勢。

科技創新政策是國家為鼓勵科技創新，營造科技創新氛圍，開展科技創新活動，規范創新行為而制定的各種措施、規定、辦法等的政策。從現有研究看，眾多學者已對我國科技創新政策問題進行了深入分析，關于科技政策研究的基本理論與實證研究比較成熟，成果非常豐富。從整體來看，目前學術界對于政策中科技創新質量的研究還不足，需要從以下三個方面進一步深入研究：

第一，目前學術界對創新政策的基本概念理解不一，沒有基本統一標準。

第二，現有對創新政策演變的相關研究大多數是僅僅依據政策頒布的時間順序進行劃分，沒有從政策內容視角對創新質量政策進行研究，也沒有深入探究創新質量政策在創新政策中的內在機制。

第三，關于創新質量政策的研究非常稀缺，尚處在萌芽階段。

本文首先對創新質量的界定進行深入辨析，基于政策工具視角構建創新質量政策研究框架，對頒布創新政策中涉及的創新質量政策進行梳理。采用內容分析法研究創新質量政策文本，試圖厘清我國現行科技政策中創新質量政策的一些基本問題，探討其基本發展特征并劃分階段，為此研究領域提供基本認知，總結出制約我國提升創新質量的內外部因素、演化特征及分析。最后提出改善創新質量政策優化的建議，為創新質量政策研究提供新的研究視角。

三、理論基礎與研究設計

（一）創新質量的內涵

何為創新質量，學術界對創新質量的研究主要集中在研發質量、產品質量、創新效率等方面。通過專利數量、授權量、研發投入等指標對創新質量進行衡量。朱蘭（2004）提出研發質量的概念，研發工作中對研發的需求滿足度可以衡量研究質量的高低。Haner（2002）對創新質量進行研究，認為創新質量是所有創新的總和，將其定義創新績效在“潛能-過程-結果”三個維度融合。Prajogo和Sohal（2004）認為企業的研究和開發可以提高創新質量。菲根堡姆（1991）提出從消費學角度認為創新質量要滿足顧客期望，具有多維、動態等特征。Bloom和Reenen（2007）用專利引用率衡量創新質量。張古鵬等（2011）從專利視角出發，對區域、產業和中小高技術企業的創新質量進行探索性研究。楊幽紅（2013）把創新過程中提供的產品、服務、過程與市場等滿足客戶要求程度及質量保障程度定義為創新質量。俞立平等（2020）從創新數量與創新質量的視角研究自主研發與協同創新的關系與績效。因此，本文認為，創新質量是通過科技創新，以科學問題為導向、實際需求為目標，圍繞重大科學問題、關鍵核心技術突破和世界科技前沿發展態勢研發具有前瞻性、原創性、基礎性的高質量科技成果的質量和價值，這些成果包括新產品、新技術和新服務。創新質量的形式主要包括原始創新、集成創新、顛覆創新及二次創新四類。

（二）創新質量的界定

在激勵的競爭環境中，創新質量是擁有強大的基礎研究能力，掌握具有獨特、自主、可持續的關鍵核心技術，不靠市場進行交換而進行的全自主研發生產。加大研發投入，提高創新效率，改善創新成果的質量正是未來創新的突破點。創新質量的提升路徑是創新主體與創新類型的協同合作產出。依靠創新主體發揮主導作用，在不同的創新類型下進行研究，才能產出高質量的創新成果。以創新成果的數量為基礎，在一定數量積累的基礎上才有可能發生創新的質變。創新質量發展機理，如圖2所示。

企業、研究機構、高等院校等作為創新質量發展的主體在創新活動中發揮著重要作用。企業作為經濟活動的微觀主體，能夠以敏銳的察覺洞悉消費者的最新需求，并以需求為指引，把基礎性的科學知識和技術轉化為符合市場競爭中滿足社會需要的產品。由于技術創新具有公共產品的特性且企業創新承擔的風險較大，從研發投入到最后產出耗時較長，但企業很注重對短期效益的追求。如果沒有良好的激勵機制會使得企業不會進一步加大投入開展創新活動，所以，完全依靠企業創新是遠遠不夠的。此時，高等院校與研究機構就發揮了重要的基礎性作用，通過高等院校、研究機構與企業三者間相互協同創新，以其多元化的合作方式讓基礎研究走出實驗室走進企業，產學研共建實體研發，提升創新效率。

研究與試驗發展（R&D）包括有基礎研究、應用研究及試驗發展三類活動，彼此間相互聯系、相互依賴。這對創新進步具有重要的貢獻。我國科技創新政策發現“基礎研究”在國內的重視程度隨著時間變化而減小（黃萃等，2015）。在激烈的國際競爭環境中，真正的核心技術具有獨特性、自主性和可持續性的特點，無法依靠市場進行交換。要提升核心技術，只有追求高質量創新，增強自主創新能力，在基礎研究上持續發力。但僅僅有基礎研究遠遠不夠，還要增強應用研究與試驗發展，將技術應用市場，通過顛覆創新、原始創新、集成創新和二次創新，不斷形成自主創新，通過知識與技術擴散的雙向交互作用，形成共同的技術價值取向，提升創新水平，優化創新質量。將基礎研究、應用研究與試驗發展三者環環相扣、緊密合作，產生連鎖反應突破創新瓶頸，實現創新質量質的飛躍。

在創新主體與創新類型的相互作用下，創新活力得到激發。這使得創新數量在不斷累積的同時，量變發生質變，提升成果的創新質量。從創新數量到創新質量的跨越需要原始創新、顛覆創新、集成創新、二次創新。原始創新是基礎研究的純理論研究，不同于應用研究，由系統內部驅動要素所決定，具有很難預測和高動態性等特點，屬于根本性創新的范疇（Goldenberg等，1999；庫恩等，2003）。顛覆創新又稱為破壞性創新，是Christensen（2002）在破壞性概念的基礎上構建的商業創新理論。 顛覆創新具備低價且高質量的特征。從本質上來說是對市場規則、組織模式、消費者期望、偏好等原有市場特征的破壞（Paap和Katz，2004；Danneels，2004；Markides，2006；Tellis，2006）。顛覆性創新的本質是變革，突破現有范式，科學邊界、服務商業模式創新。

相對于原始創新與顛覆創新而言，集成創新與二次創新是在消化吸收再創新的基礎上的再創新，是研發能力發展到一定階段的產物。科技自主創新有兩層含義，一是源自于自主研發創新，二是源于引進技術消化吸收再創新的自主創新（杜謙，楊起全，2001）。引進消化吸收再創新，又稱為二次創新，從注重引進國外技術向加強對引進技術的消化吸收和再創新轉變。企業通過引進技術，消化吸收后改進現有落后技術。自主創新與引進國外技術、消化吸收再創新是不同的范式（傅家驥，1998）。集成創新則是通過各種生產要素共同作用，要素間合作優化、互相配合，從而以最合理的結構結合，從注重單項技術研究開發向加強以重大產品和新興產業為中心的集成創新轉變（江輝等，2000）。通過集成創新形成新的創新模式，從而使得創新系統的功能發生本質上的變化，形成具有市場競爭力的創新性產品和產業。

（三）創新質量相關政策分析框架

1. 基本政策工具維度

科技政策的政策工具研究相對成熟，本文借鑒已有的研究成果，將基本政策工具分為供給型、需求型、環境型三種類型。供給型政策是指政府為創新活動提供創新要素驅動供給市場，從改善創新要素供給角度出發推動創新成果的產出，主要包括科技信息支持、基礎設施建設、人力資源、資金支持。需求型政策是指政府通過政策引導企業創新產品及服務，激發企業創新活力，降低產品需求市場的不確定性，通過影響市場來拉動企業創新驅動發展，主要包括政府采購、服務外包、貿易管制、海外機構、國際合作。環境型政策則是政府通過創造良好的創新驅動發展市場環境影響創新驅動要素和創新活動，主要包括金融支持、稅收優惠、科技成果評價與獎勵、科技成果轉化、知識產權保護。供給型政策和需求型政策工具是從供給與需求兩個方面直接作用科技創新行為，而環境型政策工具是通過改善影響科技活動的環境因素間接促進科技創新活動，如表1所示。

2. 創新質量相關政策的作用機制

本文基于政策工具視角將科技創新質量相關政策分為供給型、需求型、環境型政策工具三大類，如圖3所示。供給型政策是政府直接調動創新要素對資源進行合理分配。需求型政策是政府優先采購自主創新產品，促進市場對創新成果需求的政策。環境型政策是通過有利的政策環境對產業施加影響，為企業創新發展提供配套公共服務與支持作用的政策。供給型政策對創新質量有直接與非直接的作用機制。直接作用機制是指政府利用創新要素，比如構建科技信息服務平臺、加大基礎設施建設等，調動創新要素進而提高整體創新質量。非直接作用機制是指政府通過科技補貼費用等資金來鼓勵企業增加研發經費投入，從而間接提高創新質量。政府對企業的補貼通過規定特定產業的方式，重點促進并有針對性地對創新質量提供支持。需求政策對創新成果提供創新轉化動力，既能提升創新數量，同時又能提升創新質量，但僅具有直接作用機制。環境政策則主要是服務政策，一般而言指向性較弱，只有直接作用機制，但一般對創新質量的貢獻較小。

（四） 數據收集與研究設計

1. 數據收集和選取

本文利用北大法寶——中國法律檢索系統以及政府官方網站以“創新”、“科技”為關鍵詞進行搜索，查找整理出2000—2022年間與創新質量相關的政策文件235篇。在數據收集過程中，本文對搜集到的政策文件文本進行了篩選和剔除。若同一政策出現在多個年份，則對政策內容進行比對，如果政策內容一致或僅從年份上進行了更新，則保留年份較早的一次。同時，本文剔除了無效文本、相關性較弱的文本以及地方政府出臺的帶有地域傾斜性和偏向性的政策文本。僅從宏觀層面出發，以國家級部委出臺的有關政策文件作為研究對象，使得本文的研究結果具有一定的可信度與普適性。在遵循以上篩選原則的基礎上，最終選擇出具有研究價值的相關性最強的政策文件87篇，作為科技創新質量政策的代表（見表2）。

2. 研究方法

本文運用內容分析法對創新質量相關政策的文本進行了研究。內容分析法是將非結構化文本內容文件通過數字編碼轉為統計數字進行描述，其優點在于將定性研究的不確定性和主觀性通過編碼轉變為定量研究，對文本進行客觀、系統的分析。本文采用內容分析法的研究過程如下：根據研究目的確定研究范圍，篩選樣本，依據構建好的研究框架圖將對研究問題確定分析單元；對分析單元進行統計，運用 Nvivo12 矩陣編碼功能對篩選后的政策從基本政策工具視角進行編碼，編碼后歸類、匯總；再根據文本內容劃分演化階段，并用統計軟件將理論框架下各要素進行分析；最后得出結論及建議。

四、創新質量政策定量分析

創新質量政策是以科學問題為導向，實際需求為目標，圍繞重大科學問題、關鍵核心技術突破和世界科技前沿發展態勢，研發創新具有前瞻性、原創性、基礎性的科技成果而頒布的一系列政策。這些科技成果的應用實踐，解決了經濟社會發展的重大科技問題。在已頒布的政策中，政府鼓勵科技技術創新、購買國家重大儀器設備、引進高層次人才、加大國際合作等都是提升我國創新質量的具體方面。創新質量政策有利于加強變革性技術的關鍵科學問題研究，充分發揮資源利用最大化，吸引國內外創新資源，促進科技交叉融合，培育具有原創性和探索性的科學儀器設備研制。通過政策引導使企業、高校、科研機構等創新主體聚焦高端通用和專業重大科學儀器設備研發、工程化、產業化研究，推動高端科學儀器設備產業快速發展，對于把握世界科技前沿發展趨勢，搶占前沿科學研制制高點具有重要作用。

（一） 創新質量相關政策分類統計分析

從創新質量相關政策數量上，我國創新質量相關政策總體呈現線性遞增趨勢。2018年與2022年與創新質量相關的政策數量最多，高達9項。數量最少的年份卻只有一份政策，分別是2003年、2004年、2010年。

從創新質量相關政策的聯合頒布部門來看，87份創新質量相關政策由全國人民代表大會、國務院、發展改革委員會、科技部等多個機構和部門共同制定。從部門聯合發文的情況來看。我國創新質量相關政策中單部門發文數量最多，占比達59%；其次是多部門聯合發文，數量占比為24%，另外是兩部門聯合發文，數量最少，占比達17%。一項政策的制定需要多部門協同合作，但多部門制定增加了創新質量相關政策的制定難度，同時也凸顯了執行過程中對創新質量相關政策的響應程度，要將制定部門之間的相互關系銜接和整合，使得各機構部門制定頒布政策能夠整合要點，精細政策內容，密切配合，從而提升創新質量相關政策協同性。

從發文類型來看，87份創新質量相關政策按類型可分為法律、意見、通知、規定、辦法5類。其中最高級為“法律”，占比為2%，其次為“辦法”，占比為2%，以意見、通知、規定等形式頒布的創新質量相關政策占比為96%。政策形式在一定程度上反映了政策約束力與可操作性。從占比形式中可以推斷出，當前我國創新質量相關政策法制層次和執行力度不足，在創新質量相關政策上缺乏約束力和權威性較強的法律法規文件，還需進一步加大創新質量相關政策立法步伐。

（二） 基本政策工具維度分析

由我國創新質量相關政策基本政策工具維度的統計情況可知，所有被編碼的政策條款中，供給型政策工具所占比重最高，占比達49%；其次是環境型政策工具，占比達35%；最少為需求型政策工具，占比只有16%。其中，供給型政策工具使用頻率最高，這說明在提升科技創新質量方面政府高度重視科技要素投入，支持科技創新，直接推動與引導創新主體進行技術創新、產品研發。

在供給型政策工具中，使用頻率較高的是資金投入（52項，30%）和人才培養（52項，30%），同時，也是所有政策工具中使用最多的一類，其次是基礎設施建設（36項，21%）與科技信息支持（33項，19%）。由此可以看出，我國在創新質量政策方面對于科技資金投入、人力資源培養方面的支持力度較大，而對基礎設施建設和科技信息支持力度相對較小。

在環境型政策工具中，金融支持最多（34項，27%），其次是知識產權保護（24項，19%）、科技成果轉化（24項，19%）與科技成果評價與獎勵（23項，18%），稅收優惠（21項，17%）最少。在需求型政策工具中，國際合作（31項，54%）占比最高，其次是服務外包（8項，14%）、政府采購（7項，12%）與貿易（6項，11%），海外機構管理占比最低，僅有9%（5項）。由此可以看出，在創新質量提升方面需要內部與外部市場同時開拓提升。

五、科技創新質量相關政策的演化趨勢

根據我國頒布創新質量相關政策演化的特點，并參照薛瀾（2018）對我國科技創新政策演進階段的研究，本文將我國進入21世紀以來的創新質量相關政策演化劃分為3個階段：一是引進消化吸收階段（2000-2005年），該階段主要是強調對引進技術的消化、吸收、再創新，并鼓勵我國技術在積極“引進來”的同時，實施“走出去”戰略；二是引進向自主創新轉型階段（2006-2011年），該階段著重強調提高自主創新能力并將其作為國家戰略；三是自主創新發展階段（2012年至今），該階段強調了創新驅動發展，發揮制度優勢，實現中國制造向中國創造轉變，如圖4所示。

依據政策階段劃分，從政策數量的變化來看，創新質量相關政策隨著創新活動進程逐步演化。各階段中傾向的政策工具存在不同。其中，在引進消化吸收階段主要通過人才培養政策工具對技術人才進行栽培，資金投入、金融支持政策工具加大科技研發投入與技術創新；在引進向自主創新轉型階段主要通過利用資金投入、金融支持增大企業研發投入與技術創新的同時開始注重知識產權保護，強調自主研發，政府方面通過政府采購來吸引企業進行技術創新；在自主創新階段，開始掌握一些關鍵核心技術，除了采用稅收優惠政策吸引各方投資和技術外，并著重開始對科技信息予以支持與基礎設施建設，為提升創新質量營造軟環境。

（1）引進消化吸收階段（2000—2005年）

進入21世紀隨著經濟全球化，科學技術日新月異，信息、網絡化等高技術迅速發展，國際競爭愈發激烈。誰掌握技術誰就擁有話語權。為適應全球產業結構調整大趨勢和國內外市場變化，2000年中共中央頒布《國有企業改革和發展若干重大問題的決定》與《關于加強技術創新，發展高科技，實現產業化》兩份文件，明確提出要加快技術進步和產業升級，加大技術創新力度，加強技術創新體系、機制和能力建設。2001年我國加入世貿組織，這為我國的發展帶來了極大的挑戰與機遇。要想強國富民，唯有改革開放。增強國家綜合國力的決定性因素則是科技進步和創新。通過科技創新發展經濟，調整經濟結構并堅定不移地擴大對外開放，在積極“引進來”的同時也實施“走出去”戰略。“引進來”通過大規模引進外國直接投資與國外技術，促進傳統產業技術改造與結構調整，“走出去”則是國內企業去到國外，利用當地市場和資源實現發展，如圖5所示。

2001-2005年中國科學院全面啟動《關于“知識創新工程”試點的匯報提綱》階段。以“技術”發展為核心思想，建設國家創新體系，在資源配置、人事管理制度、預算管理、科技評價等方面也實施了一系列改革，突出重點，集中力量對重點行業、重點企業、重點產品和重大先進技術裝備進行扶持，提升我國科技創新能力。2004年開始試行“綜合質量評估”、“政策導向評價”、“基礎指標測評”相結合的研究績效評價。從過去單一式定性評價科研成果開始向多樣式基礎指標評價，同行專家、國內外知名專家考察與定性評價結合，目的在于提升科研成果的創新質量。

在引進消化吸收階段，我國整體科技實力相對薄弱，科技實力與國外有較大差距。我國在創新質量相關政策上，從實際情況出發，著重進行人力培養和資金投入。人才是科技創新的根本所在，人才培養為科技創新提供保障。提升人才的科學文化素養，增強培養和引用高層次科技人才和優秀的專業技術人才，增大人才派出、人才引進等政策措施。在資金投入方面重視技術引進和引進國外先進技術設備對技術的消化吸收，從而提高自主開發能力。

（2）引進向自主創新轉型探索階段（2006-2011年）

2006-2011年是我國開始實施自主創新戰略的起步階段。在《國家中長期科學和技術發展規劃（2006-2020年）》及其配套政策等都為實施自主創新制定戰略。“自主創新、重點跨越、支撐發展、引領未來”以自主創新為基點，從引進消化吸收再創新向自主創新轉變，建設國家創新體系，增強自主創新能力、實現創新型國家建設目標。市場競爭是技術創新的源源動力，技術創新作為市場導向，會使企業提升競爭力。企業作為研發投入的主體，具有強大的研究開發和技術輻射能力，自主創新必須以企業為主體，同時鼓勵企業與高等院校、科研院所合作，形成產學研相融合的技術創新體系，把科學研究與高等教育有機結合形成特色和優勢的區域創新體系。通過構建服務體系有效配置科技資源，激發創新活動，使得技術創新具有創新活力，如圖6所示。

相比較于第一階段，第二階段中除了資金投入、人才培養政策外，金融支持、基礎設施建設、稅收優惠、知識產權保護、政策采購政策開始增加。對于科技創新型企業給予金融支持，完善資本市場體系，鼓勵搭建各種形式的科技金融平臺，能夠為科技創新提供風險保障。基礎設施建設、科技信息支持是科技創新的軟環境，構建基礎設施平臺，提供研究實驗基地、大型科學儀器裝備與設施等，針對科研條件資源特點，合理利用，支撐科技創新體系。稅收優惠加大了企業自主創新投入的所得稅抵扣力度。知識產權保護不僅能掌握關鍵技術和重要的自主知識產權，而且能積極參與到國際標準的制定中，進而支持國外先進標準向國內標準的轉化。政策采購從政府角度出發為了技術創新會減輕企業負擔，增強自主創新能力。

（3）自主創新發展階段（2012年至今）

2012年黨的十八大提出“實施創新驅動發展戰略”。創新驅動是世界大勢所驅，我國經歷了幾十年的粗放式發展，現有的經濟發展模式已經不能適應經濟社會需要，創新成為經濟發展的唯一選擇。新一輪的科技革命、產業變革正在加速推進，以智能、綠色為特征的群體性技術革命引發了國際產業分工的重大調整，顛覆性技術不斷涌現，科技創新正成為各國謀求競爭優勢的核心戰略與核心支撐力。依靠創新驅動發展新引擎，培育新的經濟增長點，才能持續提升我國經濟發展的質量和效益，開辟新的空間，實現經濟中高速增長與產業邁向中高端水平的“雙目標”。2013年國務院印發《關于國家重大科技基礎設施建設中長期規劃（2012-2030年）的通知》，2016年印發《國家創新驅動發展戰略綱要》，強調科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，并對未來20年我國科技重大基礎設施發展形成布局體系。2017年中共十九大報告指出規劃建設世界科技強國和實現社會主義現代化強國目標的藍圖。創新是引領發展的第一動力和建設現代化經濟體系的戰略支撐。從引進消化吸收到自主創新，進一步深化改革，加強國家創新體系建設，強化戰略科技力量，為經濟、社會發展注入新的活力。一系列的政策文件破除了體制機制的障礙，極大地解放和激發了科技創新的巨大潛能。《關于國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的意見》，讓科研儀器成為共享；《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，靈活科研經費；《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，把分散的科研項目結合起來；全國人大常委會表決通過關于修改《促進科技成果轉化法》的決定，下放科技成果轉化處置權，讓科技成果轉化速度加快，如圖7所示。

與前兩個階段比較，環境型政策工具中國際合作持續增加，這符合我國“走出去”的國際化發展戰略要求。一方面，通過國際合作利用好國內、國際兩個市場和資源，熟悉并掌握國際慣例及市場規則，不僅要吸引和利用外資而且也要注重引進國外研發機構；另一方面，把技術“走出去”作為創新發展的戰略，鼓勵企業在國際市場大范圍內實現資金、技術、人才等資源的最優化組合，在國際市場中培養一批具有核心技術、創新精神的中國跨國公司積極參與到國際化分工當中，與世界頂尖的科技公司進行競爭與協作。但在針對貿易、政策采購的政策仍有一定的發展空間。此階段背景下科技成果轉化、科技成果評價與獎勵政策也逐漸增多，說明我國自主創新體系下政策越來越完備。

六、研究結論及建議

（一）研究結論

通過分析三個階段的政策演進，對創新質量政策的內涵有了極大的豐富。從引進消化吸收階段到自主創新階段，國家出臺了一系列關鍵綱領性政策，引導提升創新質量，正積極從中國制造向中國創造過渡。其結論如下：

1.我國對創新質量政策重視程度越來越高

創新作為第一發展動力，經濟社會的發展離不開創新的支撐。當科技創新的“乘數效應”越大，對經濟發展的貢獻率就越大，發展質量也就越高。近年來，我國在人才培養、知識產權保護等方面做了大量優化調整，出臺了一系列的創新激勵政策，營造了濃厚的創新環境，挖掘創新成果價值，關注于創新質量的提升。

2.創新質量政策數量呈遞增趨勢

我國經濟發展方式正在發生改變，從高速增長階段轉向高質量發展階段。新形勢下只有促進經濟結構優化，才能推動動能轉換。創新政策作為引導科技創新發展的風向標，對創新質量發展提出了新的要求。所以，從創新質量相關政策的政策數量上，我國創新質量政策整體呈現線性遞增趨勢。

3.供給型政策工具使用中側重資金投入與人才培養

從我國創新政策的演化中可以看出，在每個階段都非常重視資金投入與人才培養政策。創新能力的提升離不開資金投入。而資金投入與人才培養是一個延續的漫長過程，不可能一蹴而就。人才作為國家強盛發展的重要資源，人才的培養更是推動創新的關鍵要素。科技競爭的核心是人才的競爭，只有當創新與人才合力促進，才能增強國家的核心創新競爭力。

4.我國創新質量政策時間上缺乏連續性

政策的連續性反映政策在時間和數量上的銜接程度。從上文的政策分析中，各年份頒布的創新質量政策具有較大波動性，這說明創新質量政策的連續性不強，不利于為創新質量的提升提供持續的政策支持。

5.政策制定主體各部門間協作性不足

在頒布政策主體上，創新質量政策多以單一部門進行頒布，各部門協作性不強。不同政府部門按職能分工，不同的職能部門政策目標可能存在沖突，會導致各創新主體的創新活動受到影響。單一部門發文使得頒布政策主體缺乏溝通，使得不同政策之間存在冗余，導致政策文本體系龐大，政策工具效率低下，從而影響創新質量。不同的政策聯合部門發文較少不利于政策的協調。提升創新質量是一個持續、復雜、長期的工作，需要多種要素參與和各部門之間密切配合。

6.我國創新質量政策工具結構比例不均衡

供給型政策工具是向各科技主體提供創新要素，其中，資金、技術、人才和信息等資源為作為核心，主要是通過資金投入、技術設施供給、人才培養、信息服務等手段發揮作用。研究發現，供給型政策偏多，說明創新質量的提升主要依靠政府的推動力。這可能導致科技創新主體對政府供給產生依賴，甚至產生尋租行為。同時，需求型政策與環境型政策較少。在創新驅動階段，科技創新要更多地依靠原始性突破、顛覆性創新、尖端的基礎研究等高層次、更復雜的活動。如果創新成果的激勵方式較少，市場和社會對創新的拉動力將會不足。

7.需求型政策工具應用存在不足

在需求型政策工具中國際合作數量占比達54%，而海外機構和貿易占比僅有9%和11%。隨經濟全球化、國際形勢的復雜性與不確定性，我國要堅定全面開放的格局，激勵需求型政策工具使用，進一步增多貿易交往并加強服務外包，擴大政府采購規模、政府服務外包范疇，以及增強政府采購的科學性，提高企業科技創新服務的范圍和能力。

（二） 政策建議

1.時間上增強創新質量政策連續性與加強頒布政策主體的協作性

政府部門要頒布連續穩定的政策規則，幫助創新主體形成穩定預期，減少政府對市場行為的干預。制定政策時應該考慮政策的協同性，以加強部門之間的溝通，完善政策體系，增強政策效率，才能有效提升創新質量。

2.均衡政策工具使用力度，重視需求型政策和環境型政策的帶動作用

在需求政策工具的使用上，首先加大對新一代信息技術、芯片產業等高新技術及新興產業企業的扶持，增強政府采購和服務外包政策工具的運用。同時也要鼓勵企業和民間研發機構在海外設立研發機構，提高技術效率，增強科技創新動力，進一步提升我國基礎前沿研究與原始創新水平。其次加大環境型政策工具使用，比如海外機構與貿易。在減少貿易管制政策的前提下，加大合法引進國外先進生產核心技術和優質的管理經驗。供給型政策中，資本是科技創新的關鍵，要重視資本對技術創新的支持，促進創新型成長企業加快發展，拓寬技術創新的間接融資渠道，多元化融資體系。隨著科技創新產業的壯大需要大量資金投入，但在進行技術創新的同時不能忽視軟環境服務。加強人才要素的培養、引進，吸引權威領域國外專家，激發人才科技創新的積極性和主動性，建立高層次科研創新人才隊伍。搭建企業與高校、科研院所的合作交流平臺，使得技術知識在高校、科研機構和企業之間有效轉移，形成良性互動，從而促進持續性創新，提升創新能力。

3.完善創新質量體系，提高創新質量和效率，有效支撐高質量發展

總體來看，中國創新正處于轉型階段，原有模式已不能完全適應新形勢下對創新質量的高要求，急切需要有針對性地提升創新的質量和效率的政策文件，有效發揮創新對經濟轉型升級的引領作用。因此，調整創新質量相關政策的結構，為創新發展提供制度支撐十分重要。

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Research on the Evolution Characteristics of Science

and Technology Innovation Quality Related Policies from

the Perspective of Policy Instruments：

—Based on analysis of policy texts from 2000 to 2022

Yu Liping Ran Jiarui and Zhang Yunmei

（1.School of Statistics and Mathematics， Zhejiang Gongshang University;

2. School of Economic and Management， Cangzhou Jiaotong College）

Abstract： The quality policy of scientific and technological innovation is a set of policies guided by scientific issues and targeting actual needs. These policies are issued around major scientific issues， breakthroughs in core technology， and the worlds cutting-edge development trends in science and technology. The goal of these policies is to research and develop forward-looking， original， and basic innovative scientific and technological achievements. An in-depth analysis of the evolution of innovation quality policies is necessary to summarize experiences and provide references for future policy directions. This paper selected 87 innovation policy texts from 2000 to 2022 and constructed a policy research framework related to the quality of science and technology innovation based on the perspective of policy instruments. Qualitative analysis was used to conduct research. The results showed that Chinas innovation quality policies can be divided into three stages： the stage of introduction， digestion， and absorption （2000-2005）; the stage of transition from introduction to independent innovation （2006-2011）; and the stage of independent innovation development （2012-present）. China has been paying more and more attention to policies related to the quality of science and technology innovation. The number of policies related to the quality of innovation tends to increase over time. The supply-based policies focus on the continuous use of financial investment and talent development policy tools. However， in terms of time， the development of innovation quality-related policies in China lacks continuity. There is insufficient collaboration among various departments of the policy-making body. The structural ratio of innovation quality-related policy tools is unbalanced， and there is a deficiency in applying demand-based policy tools. Finally， this paper proposes policy recommendations for Chinas innovation quality-related policies. These recommendations include improving the continuity of policies， enhancing collaboration among policy-making departments， balancing the structural ratio of policy tools， and increasing the application of demand-based policy tools.

Key Words： innovation quality; policy text; technology & science innovation; policy instruments; police evolution

責任編輯王毅