環境規制、經濟增長目標管理與中國經濟高質量發展

白俊紅　芮靜

摘要：新發展階段，如何在促進經濟增長的同時提升環境治理效能，實現經濟增長與環境治理的雙重目標，對于貫徹新發展理念、推進經濟高質量發展具有重要意義。文章利用手工搜集的2008-2016年中國238個地級市政府工作報告和經濟發展數據，采用多維固定效應模型，基于經濟增長目標管理的視角，實證考察了環境規制對經濟發展質量的影響。研究發現，環境規制顯著地促進了經濟高質量發展，但經濟增長目標在一定程度上削弱了這一積極影響。異質性檢驗結果發現，在經濟發展相對落后的城市和經濟下行時期，經濟增長目標的負向調節作用更為明顯。文章結論為加強經濟增長目標管理，進而充分發揮環境規制的經濟高質量發展效能提供政策啟示。

關鍵詞：環境規制；經濟增長目標管理；經濟高質量發展

一、引言

能源消耗與環境污染一直是中國經濟高質量發展過程中亟需關注的重要議題。很長時間以來，中國以投資驅動、出口導向為主要特點的增長模式，一定程度上是以犧牲環境為代價的，不僅對環境造成了巨大壓力，也嚴重制約了經濟的高質量發展。當今，“綠水青山就是金山銀山”的理念已深入人心，黨的十九大報告更是將建設生態文明提升到“中華民族永續發展的千年大計”之高度，實現綠色發展已成為我國經濟高質量發展的必然選擇與內在要求。然而，由于環境污染外部性等市場失靈的存在，完全依賴市場可能無法有效解決環境污染所帶來的一系列問題，此時就需要充分發揮政府在環境治理中的重要作用。而環境規制作為政府應對環境污染市場失靈的有效手段，通過對經濟主體的污染行為進行規制與約束，對于打贏污染防治“攻堅戰”、推動經濟高質量發展具有重要意義。

然而在中國，政府不僅承擔著環境治理的重要任務，還需完成一定的經濟增長目標。在此雙重目標下，環境規制的治理成效不可避免地會受到經濟增長目標任務的影響。經濟增長目標引領了中國過去幾十年的經濟增長（李書娟和徐現祥，2021），并且其普遍優先于其他社會工作目標的設定（王賢彬和陳春秀，2021）。經濟增長目標之所以能夠發揮引領作用，原因主要在于其是政府調節資源配置的重要風向標。一方面，為完成經濟增長的目標任務，政府往往會偏向于周期短、成效快的生產性投資，而且由于環境治理需要時間和成本投入，在以經濟增長為基礎的晉升錦標賽下，政府官員可能只關心自己任期內地區的短期經濟增長（周黎安，2007），而無法顧及長期增長中的環境治理與可持續發展等。另一方面，經濟增長目標也可能對環境治理產生正向影響。隨著我國經濟進入“新常態”，政府的經濟工作重點與目標逐漸從增長速度轉向了經濟結構的調整和發展質量效益的提升，由此也引發了政府的投資偏好逐漸向環境治理和綠色發展方面的轉移。并且，中央政府在對地方政府進行政績考核時，加大了環境治理成效的權重，這也在一定程度上可能使得環境治理成為地方官員政治晉升的優勢，從而促進地方政府間環境治理的“逐頂競爭”。那么，在環境治理和經濟增長的雙重目標下，環境污染的治理成效是否會受到經濟增長目標的影響？在我國大力推進經濟高質量發展的進程中，環境治理與經濟增長是相互沖突還是可以協同共進的？無疑，關于這些問題的探究，對于豐富經濟增長目標管理下的環境治理理論，進而促進中國經濟的高質量發展具有重要的理論意義和現實意義。

本文采用手工搜集的2008-2016年中國238個地級市政府工作報告及經濟發展相關數據，應用多維固定效應模型，實證檢驗了經濟增長目標管理下環境規制與經濟發展質量之間的內在關系。與以往研究相比，本文的貢獻主要體現在以下幾個方面：第一，從研究視角來看，本文從政府經濟增長目標管理的視角，將經濟增長目標管理引入環境規制與經濟發展質量關系的研究中，藉此考察中國特色的目標管理治理工具對環境規制成效的影響，從而進一步豐富了有關環境規制與經濟發展關系的理論體系。第二，從研究內容來看，本文實證考察了環境規制對經濟發展質量的影響，并檢驗了經濟增長目標在其中的調節作用。研究發現，環境規制有利于經濟發展質量的提升，而經濟增長目標在這一過程中起了負向的調節作用，這也啟示在中國經濟增長動力轉換的關鍵時期，應充分考慮經濟增長與環境治理的雙重目標，積極探索建立經濟增長與環境治理雙向互動的目標管理體系。本文結論為經濟增長目標約束下，充分發揮環境規制的功效，進而推進經濟高質量發展提供有益啟示。

本文余下部分安排為：首先對現有文獻作簡要梳理和總結；其次構建計量模型并介紹相關變量與數據；再次對實證結果進行分析與討論；然后進行拓展性分析；最后得出結論并給出相應的政策建議。

二、文獻回顧

（一）環境規制與經濟發展

環境規制作為治理污染的一項重要措施和工具，其對企業競爭力和經濟發展有著重要影響。新古典經濟學認為環境規制可能會增加企業治理污染的成本，使得企業原本可以投入于產品和生產技術研發創新的支出減少，從而產生“侵占效應”，降低了企業競爭力。然而，Porter（1991）卻認為，雖然環境規制可能增加企業的合規成本，但是，其將倒逼企業進行技術創新，而技術創新所產生的收益將有利于彌補環境規制所增加的成本，產生“創新補償”效應，進而促進企業競爭力的提升。這也即是著名的“波特假說”。之后，許多學者圍繞這一假說展開了一系列檢驗。Li 等（2020）、Santis 等（2021）以及杜龍政等（2019）的研究支持了“波特假說”，即環境規制推動了技術創新，進而有利于經濟發展。而另一些學者，比如Greenstone 等（2012）、Shi和Xu（2018）、李勝蘭等（2014）的研究并沒有得出與“波特假說”一致的結論，他們的研究發現環境規制并沒有有效促進技術創新和經濟的可持續發展。還有一些學者認為環境規制與經濟發展之間呈現非線性關系。吳偉平和何喬（2017）的研究發現，環境規制的污染減排效應會隨著地區技術創新水平、產業結構偏向指數以及外商直接投資水平的變化而變化，進而呈現倒“V”形、“V”形等不同形狀。黃慶華等（2018）研究發現環境政策在短期內有利于綠色全要素生產率增長，但是由于政策滯后性和企業為彌補成本引致的加速污染型經濟產出行為，其在長期內不能促進綠色全要素生產率持續增長。

（二）經濟增長目標的經濟效應

經濟增長目標管理是一項具有中國特色的政府宏觀經濟治理工具。其作為一項實現經濟發展目標和推動經濟社會運行發展的重要手段（劉偉，2020），具有持續性和系統性的特征（徐現祥和梁劍雄，2014；徐現祥等，2018）。經濟增長速度也是體現政府官員政績最直接的標準。為了獲得晉升機會，政府官員有強烈的發展地方經濟的動機。在政府間的縱向關系中，地方政府會在上級政府發布的經濟增長目標基礎上“層層加碼”，而在政府間的橫向關系中， 同級政府間會展開“晉升錦標賽”的競爭（周黎安，2007），甚至這種同梯隊政府間經濟績效競爭可能更激烈（吳楚豪和王恕立，2020）。在這種競爭激勵下，地方政府會發揮行政和財政權力，調動資源配置以實現甚至超額實現經濟增長目標。

經濟增長目標對經濟發展的影響目前并沒有明確的定論。一些學者發現，經濟增長目標約束存在明顯的扭曲投資結構（馬草原和李成，2013）、技術創新擠占（潘華龍，2021）以及扭曲要素資源配置（趙新宇和鄭國強，2020）等效應，會阻礙區域生產率水平的提升和產業結構的升級（余泳澤等，2019；余泳澤和潘妍，2019）。而另一些學者的研究表明經濟增長目標的設定對宏觀經濟增長和降低經濟波動均具有明顯的正向效應（孫文凱和劉元春，2016；余泳澤和楊曉章，2017；王賢彬和黃亮雄，2019），可以通過倒逼要素資源配置（徐現祥和劉毓蕓，2017）、擴大區域投資（劉淑琳等，2019）和吸引外商直接投資（黃亮雄等，2021）等方式促進區域經濟增長。徐現祥等（2018）研究發現經濟增長目標可能會侵蝕經濟發展質量，但政府將經濟增長目標實現工具由要素投入轉向創新驅動經濟增長時，不僅可以克服侵蝕效應，同時還有助于實現經濟高質量發展和創新的協調發展。

（三）經濟增長目標與環境治理窘境

根據多任務委托代理理論（Holmstrom和Milgrom，1991；田盈和蒲勇健，2006），當代理人面對多重任務時，代理人傾向投身于容易實現、容易被評價的任務。為降低道德風險和逆向選擇，委托人應該加大對重要性高和不確定性較低任務的激勵力度。一些研究發現，受經濟增長目標的影響，作為代理人的地方政府通常會以犧牲環境來換取短期利益訴求，從而導致環境治理失靈，引起環境規制與經濟增長目標的相互掣肘（何愛平和安夢天，2019）。另外，地方政府會通過壓低土地、電力煤炭等要素價格和實施能源補貼等措施降低環境標準來招商引資，使企業和資本進入到高污染和高能耗行業，引發資源錯配（黃健柏等，2015；王展祥等，2021）。當然，隨著經濟社會的發展，早期以環境為代價的粗放型發展模式已難以為繼。為提升地方政府環境治理的動力，作為委托人的中央政府加強了污染治理的激勵措施。國家“十一五”規劃明確提出將節能減排作為必須完成的“約束性指標”，并將污染減排績效納入官員選拔和獎懲的考核依據。盡管如此，一些研究發現，由于政府的執政理念具有慣性特征，難以在短期內轉變，因此經濟增長的政績訴求依然是導致環境質量惡化的重要制度因素（于文超，2015）。

綜上可以看出，既有文獻關于環境規制的研究已非常豐富。這些研究探討了環境規制的經濟效應，然而卻忽視了在具有中國特色的目標考核和“晉升錦標賽”的政治激勵下，經濟增長目標在環境規制與經濟發展質量之間所扮演的角色、發揮的作用。經濟增長目標作為地方政府表現經濟治理能力和政績水平的顯性指標，是影響地方政府資源配置的一項重要因素。在“中國式分權”體制下，經濟增長績效在中央政府對地方政府治理成績的目標考核體系中占據重要地位，由此引致地方政府往往會利用對要素資源分配權、定價權和管制權的控制將轄區內資源優先配置于有利于經濟快速增長的生產性領域，從而可能導致環境公共品提供不足。故經濟增長目標可能會引致環境規制在生產性領域的缺位，進而影響地區經濟的發展質量。并且，在金字塔式的晉升結構中，政府官員為了獲得晉升優勢可能并不滿足于僅完成經濟增長目標，還可能會就轄區內經濟增長目標展開競爭，爭取超額完成目標。在這一情形下，地方政府往往偏好大量房地產投資和基礎設施建設等“投資涌潮”行為而放松環境治理，導致資源被過多地配置到高能耗、高污染的行業中，從而擠占對科技教育等的財政投入，對技術創新造成擠出效應。故經濟增長目標可能會削弱環境規制的“創新補償”激勵，進而影響到經濟發展的質量。因此，本文從經濟增長目標管理視角，深入探究其在環境規制影響經濟高質量發展過程中的調節作用，不僅拓展了環境規制的研究視角，豐富了現有研究內容，而且可為深入推進環境治理和經濟高質量協同發展提供針對性的政策啟示。

三、模型構建與數據處理

（一）計量模型設定

（二）變量測度

1. 被解釋變量：經濟發展質量（gtfp）。經濟發展質量反映了經濟增長效率，是配置并綜合應用各種經濟資源結果的總和（任保平和文豐安，2018）；實現經濟高質量發展需要依靠推動技術進步和提高要素使用效率，即通過提高全要素生產率來提升經濟發展質量（鈔小靜和任保平，2008）。因此，全要素生產率也成為經濟發展質量的集中體現與重要表征（鈔小靜和任保平，2008；李平等，2017；余泳澤等，2019；鄧悅等，2021）。但傳統的全要素生產率只考慮了勞動、資本要素投入之后的產出增長比例，忽視了能源約束和環境要素投入后的污染物排放等非期望產出。經濟高質量發展必然是可持續的發展，這就要求經濟發展必須考慮資源利用和環境代價，轉變高能耗和高污染的傳統生產方式，通過效率變革和動力變革降低污染排放以改善環境質量。而綠色全要素生產率考慮了環境要素的經濟效益，將經濟增長等期望產出與污染排放等非期望產出納入經濟增長框架，更能夠多方位地反映經濟發展質量，因此本文采用綠色全要素生產率對經濟發展質量進行表征。本文借鑒Tone（2002）提出的SBM-Undesirable模型和Oh（2010）構建的Global Malmquist-Luenberger指數相結合的方法測算各地級市的ML指數。ML指數反映了綠色全要素生產率的變化率。

在投入要素方面，物質資本存量采用張軍等（2004）的永續盤存法計算，并且折舊率取9.6%。勞動力投入采用各市的就業人數來衡量。對于能源投入，鑒于中國的能源總投入可能被嚴重低估（林伯強，2003），參考林伯強（2003）及秦炳濤（2014）的研究，采用更準確的社會用電總量來表征。對于產出，以實際GDP作為期望產出，并應用熵權法將工業SO2排放量、工業廢水排放量和工業煙塵排放量核算成一個綜合指標，然后將其作為非期望產出。

2. 核心解釋變量：環境規制（er）。現有研究在衡量環境規制時主要有兩種方法。一是單一指標法，主要采用環境污染治理投資額、排污費、環境設施投資額等單一指標。二是綜合指標法，通常采用一個綜合指標來對環境規制水平進行綜合表征。為了較全面地刻畫地區的環境規制程度，本文借鑒沈坤榮等（2017）的研究，在二氧化硫去除率、工業煙（粉）塵去除率兩個指標的基礎上加入工業固體廢物綜合利用率和生活污水處理率兩個指標構建環境規制綜合指數。在此基礎上采用熵權法對指標進行處理。

3. 調節變量：經濟增長目標（target）。本文參考徐現祥等（2018）、余泳澤等（2019）的研究，手工搜集了中國238個地級市2008-2016年每年年初發布的政府工作報告中所提出的預期經濟增長目標。政府工作報告從各地級市人民政府官網中獲取，而對于一些缺失年份則在公開網站和統計年鑒中查找。預期經濟增長目標采用報告中的具體數值。具體而言，對帶有“上下”“左右”“以上”等修飾詞匯的仍取其具體數值，對有區間范圍的數據則取區間均值，而對部分政府工作報告中沒有提及預期經濟增長目標所造成的缺失值，則以五年規劃中的年均經濟增長值替代。

4. 控制變量：為了盡可能地降低遺漏變量的影響，本文還基于數據可得性等方面的考慮，對以下變量進行了控制。

①外商投資水平（fdi）。外商投資一方面有利于為本國經濟帶來資金和技術支持，另一方面也可能引發環境污染的跨國轉移，從而影響到本國經濟發展質量。本文選取實際利用外商直接投資占地區GDP的比重來表征對外開放水平，并用當年平均人民幣對美元實際匯率將實際利用外商直接投資換算成人民幣單位。

②產業結構（struc）。產業結構轉型升級作為實現高質量發展的關鍵，要求產業結構向高級化方向演進，而產業結構的演進會影響經濟總量的增長方式，進而影響經濟發展質量。本文采用第二產業占GDP的比重對城市產業結構進行控制。

③政府干預程度（gov）。一方面，政府干預有利于發揮其宏觀調控作用，緩解市場失靈，促進資源的優化配置，但另一方面，過度的政府干預也可能造成資源錯配，從而影響經濟發展的質量。本文采用政府一般財政支出占GDP的比重來表征地方政府的干預程度。

④地區創新水平（lnrd）。創新水平是提升經濟發展質量的核心驅動力，有利于轉變經濟發展方式，進而影響經濟發展質量。本文采用專利授權數的對數來對地區的創新水平進行控制。

⑤消費需求水平（consume）。消費水平的提高意味著內需的增大，從而促進生產活動，并進一步地通過生產為消費創造條件，進而影響經濟發展質量。本文采用社會消費品零售總額占地區GDP的比重來表征城市消費需求水平。

⑥地區金融發展（finance）。一方面，金融發展可為經濟增長提供信貸資金和資本支持，但另一方面，金融規模過度擴張有可能會增加金融系統風險，從而影響到本國的經濟發展質量。本文采用金融機構存貸款余額占GDP的比重來對地區的金融發展進行控制和表征。

⑦企業規模（lnscale）。一般情況下，企業規模越大，其資金實力和抗風險能力越強，因而創新能力也越強，但大企業也有可能由于機構臃腫，對市場反應不靈敏而失去創新活力，進而制約了發展質量的提升。本文采用地區規模以上工業企業總產值與企業數之比來近似表征地區工業企業的平均規模。

⑧人口密度（density）。人口密度的增加一方面為經濟發展提供了充足的勞動力和市場需求，另一方面也可能對當地的環境承載力造成壓力，進而影響經濟發展質量。本文采用年末總人口占行政區域面積的比重來表征人口密度。

（三）數據來源及處理

本文研究樣本涵蓋了2008-2016年中國238個地級市數據由于經濟增長目標部分城市數據缺失和行政區劃合并，本文剔除了池州、定西、隴南、酒泉、平涼、慶陽、天水、武威、張掖、嘉峪關、金昌、白銀、河源、百色、崇左、貴港、河池、賀州、來賓、柳州、承德、衡水、雞西、佳木斯、襄樊、新余、巴彥淖爾、鄂爾多斯、呼倫貝爾、烏蘭察布、固原、中衛、吳忠、石嘴山、呂梁、商洛、德陽、廣安、麗江、臨滄、普洱、玉溪、昭通43個城市。同時，由于直轄市的行政地位和資源等級是普通地級市不可比擬的，本文還剔除北京、上海、天津和重慶4個直轄市。。其中環境規制的數據來源于《中國環境年鑒》，經濟增長目標數據來源于地方政府工作報告和一些公開網站，其他地級市數據主要來源于《中國城市統計年鑒》。為消除價格影響，GDP以2000年為基期進行平減；固定資本存量采用固定資產價格指數進行平減。GDP平減指數和固定資產價格指數來源于《中國統計年鑒》。為了避免極端異常值對實證結果的影響，本文對所有連續變量進行了雙側1%的縮尾處理。相關變量的描述性統計如表1所示。

四、實證結果與分析

（一）基準回歸結果

在回歸估計之前，本文采用F檢驗、LM檢驗以及豪斯曼檢驗，對固定效應、隨機效應以及最小二乘法回歸進行選擇，結果支持了固定效應模型。估計結果如表 2所示。

表2中第（1）列結果顯示，核心解釋變量環境規制er在5%的水平上顯著為正，環境規制與經濟增長目標的交互項系數為在1%的水平上顯著為負；第（2）列在加入相關控制變量后，環境規制er依然在5%的水平上顯著為正，環境規制與經濟增長目標的交互項系數為在1%的水平上顯著為負；從第（3）、（4）列的回歸結果可以看出，依次固定地區和時間后，核心解釋變量環境規制er的方向未發生改變，并且模型的擬合優度得到明顯提高，故以第（4）列地區時間雙固定下的結果展開分析。在地區和時間雙固定下，環境規制er的系數在1%的水平上顯著為正，環境規制與經濟增長目標的交互項系數為在1%的水平上顯著為負，此時環境規制er的偏效應為0.021。這在一定程度上表明環境規制對經濟發展質量有正向影響，而經濟增長目標會顯著削弱環境規制對經濟發展質量的正向作用，即當經濟增長目標越高時，環境規制的正向效應越弱。其原因可能在于，較高的經濟增長目標給地方政府施加了完成既定經濟增長任務的壓力。此時，相較于環境治理任務，經濟增長的任務將更為重要，從而可能使得地方政府將優先致力于經濟增長，而放松環境規制。同時受“晉升錦標賽”的激勵，地方政府往往會設定一個較高的經濟增長目標以體現自身經濟治理能力，獲得晉升優勢，從而引致地方政府主要依靠生產性投資和基礎設施投資來拉動經濟短期內快速增長。這不僅擠占了環境公共品的支出，還可能導致產能過剩以及重復建設，從而降低了資源配置效率，不利于經濟發展質量的提升。

（二）穩健性檢驗

1. 更換環境規制的衡量指標。環境規制的不同衡量方式可能對研究結果造成影響。為檢驗前文研究結果的可靠性，本文與沈坤榮等（2017）一致，將二氧化硫去除率、工業煙（粉）塵去除率兩個指標測算成一個綜合指標作為環境規制的替代變量。回歸結果如表3所示。結果顯示環境規制與經濟增長目標的交互項在5%的水平上顯著為負，這與前文結論一致，即經濟增長目標一定程度上削弱了環境規制對經濟發展質量的正向作用。

2. 替換被解釋變量。根據Fre 等（2001），綠色全要素生產率的增長主要來源于技術進步和效率改善。技術進步主要是指生產前沿面的向前移動，反映了在相同要素投入情況下，技術的進步和新工藝的使用對整體生產效能的影響；效率改善主要是指實際生產點向生產前沿面的靠近，反映了生產過程中管理制度創新、組織變革以及規模效率等的提高對生產效率的優化。由于技術進步在提升綠色全要素生產率中發揮著關鍵作用（關海玲和武禎妮，2020；李華和董艷玲，2021），因此，本文進一步采用技術進步作為經濟高質量發展的表征指標，以檢驗回歸結果是否穩健。回歸結果如表4所示。表4中的結果顯示，在地區和時間雙固定下，環境規制的系數在1%的水平上顯著為正，環境規制與經濟增長目標的交互項在1%的水平上顯著為負，此時環境規制的偏效應為0.022，表明經濟增長目標在一定程度上抑制了環境規制對經濟高質量發展的正向影響。結果具有穩健性。

3. 考慮時間效應。環境規制從其發揮作用，到對經濟質量產生的影響可能需要1～2年的時間（Lanjouw和Mody，1996；李平和慕繡如，2013）。因此本文將滯后一期和滯后兩期的環境規制加入回歸模型，結果如表5所示。從估計結果來看，在地區和時間雙固定下滯后一期和滯后兩期的環境規制與經濟增長目標的交互項依然在1%的水平上顯著為負，這也再次印證了本文結果的穩健性。

4. 變換回歸樣本。政府體系內的垂直府際關系是影響政府行為決策的重要維度。不同行政區劃下各級地方政府受中央政府的政治約束程度不盡相同，行政權力與資源配置能力也不盡相同。副省級城市由于特殊的行政地位，受到中央政府的政治約束可能相對于其他地級市更強。因此本文剔除樣本中的副省級城市，重新對計量模型進行估計。結果如表6中的第（1）～（3）列所示。從表中可以看出，剔除副省級城市后，環境規制與經濟增長目標的交互項系數在1%的水平上顯著為負，環境規制的偏效應為0.021。結果依然穩健。

此外，中國自2010年7月19日啟動了低碳城市試點工作。此政策下的低碳試點城市對環境保護提出了更高要求。為了避免低碳城市試點政策的影響，本文剔除樣本中59個試點城市，重新估計后的結果如表6中第（4）～（6）列所示。從表中來看，環境規制與經濟增長目標的交互項系數依然在1%的水平上顯著為負，環境規制的偏效應為0.022。這與前文結果基本一致，依然具有穩健性。

5. 內生性問題。隨著經濟發展質量的提升和人們生活水平的提高，社會公眾對環境也提出了更高的要求，從而引導地方將更多的資金和技術應用于污染治理，并且隨著地區經濟發展質量的提升，地方政府設定的經濟增長目標也可能發生變化。同時，盡管本文盡可能地控制了一些變量，但也可能存在遺漏變量而影響到結果的穩健性。為此，接下來本文擬采用工具變量法來對可能存在的內生性問題予以處理。

一個合格的工具變量需要與核心解釋變量高度相關，而與被解釋變量不相關。本文將城市河流密度作為地級市環境規制的工具變量。由于河流密度是不隨時間變化的變量，因而在引入模型時本文將其與滯后一期環境規制的交互項作為工具變量，并采用兩階段最小二乘法（2SLS）進行估計。一般情況下，河流密度越大的城市，其交通運輸可能越便利，而企業出于交通運輸成本的考慮，更傾向于在河流密度更大的地方投資建廠，因此河流密度越大的城市環境污染可能越重，這會引致中央和地方政府在這些城市轄區內設置更多的環境監測站點（Ghanem和Zhang，2014；余泳澤等，2020；石磊，2022），因而環境規制程度也相對較強，符合相關性的要求。并且城市河流密度作為自然地理條件，并不會對地方經濟發展質量產生直接影響，因而符合工具變量外生性的要求。對于經濟增長目標，參考余泳澤等（2019）的研究，本文將地級市所在省份的經濟增長目標均值作為地級市經濟增長目標的工具變量。由于同級政府間存在“標尺競爭”，地級市政府在設定經濟增長目標時會受其周邊城市經濟增長目標的影響（余泳澤等，2019），因此地級市經濟增長目標與所在省份的經濟增長目標均值存在相關性，而地級市綠色全要素生產率則與所在省份的經濟增長目標均值并無較大關聯，符合工具變量外生性的要求。進一步地，本文還對工具變量的有效性進行了檢驗。結果如表7所示。

根據表7第（1）、（2）列的結果，城市河流密度與環境規制在1%的水平上正相關，一定程度上說明工具變量與環境規制之間存在較強的相關性；省份經濟增長目標的均值與地級市經濟增長目標在1%的水平上正相關，一定程度上說明工具變量與經濟增長目標之間存在較強的相關性。不可識別檢驗的p值為0，顯著拒絕了“工具變量識別不足”的原假設。弱工具變量的F統計量為86.17，遠遠大于10%水平上的F值，因此不存在“弱工具變量”問題，這也在一定程度上說明工具變量是有效的。Sargan檢驗p值為0.724，即無法拒絕“所有工具變量都外生”的原假設，因此不存在過度識別問題。第二階段回歸結果顯示，環境規制回歸系數在5%的水平上顯著為正，而環境規制與經濟增長目標交互項在5%的水平上顯著為負，其符號與前文結果基本一致，這也在一定程度上表明考慮了內生性問題以后，本文結果依然穩健。

（三）異質性檢驗

1. 經濟發展水平異質性。當前，中國區域經濟發展面臨著不平衡、不充分的現實困境，這就可能引致經濟增長目標管理在處于不同經濟發展水平的地區發揮著不同作用。本文采用人均GDP表征地區經濟發展水平，并以人均GDP的中位數為標準，將人均GDP大于中位數的城市劃分為經濟發展水平相對發達地區，小于等于中位數的城市劃分為經濟發展水平相對落后地區，以考察不同經濟發展水平下經濟增長目標對環境治理效能的影響。此外，由于東部地區經濟發展水平相對于中、西部地區要高，本文還將樣本分為東、中、西三大地區進行檢驗。回歸結果如表8所示。

表8中第（1）列結果顯示，對于經濟發展水平相對發達的地區，環境規制和經濟增長目標對經濟發展質量的影響并不顯著。第（2）列結果顯示，對于經濟發展水平相對落后的地區，環境規制與經濟增長目標的交互項在1%的水平上顯著為負，這在一定程度上說明對于經濟發展水平較低的地區，經濟增長目標在環境規制影響經濟發展質量過程中會削弱環境規制的正向影響，表現出顯著的負向調節作用。表8中第（3）～（5）列結果也顯示，東部地區的環境規制和經濟增長目標對經濟發展質量的影響并不顯著，而中部地區和西部地區環境規制與經濟增長目標的交互項在1%的水平上顯著為負，這也再次佐證了上文的研究結論。其中的原因可能在于，經濟發展水平相對較高的地區，其基礎設施、市場化程度等各方面水平均相對較高，產業結構也正向高級化轉型，從而在一定程度上弱化了政府經濟增長目標的調節作用。而對于經濟相對落后地區，由于其經濟和資源能力相對有限，實現經濟快速增長仍然是其第一要務。經濟增長目標的壓力可能會使得地方政府偏好于見效快的生產性投資和基礎性建設支出，這不僅會在一定程度上擠占環境治理投入，還會造成這些產業的產能過剩，抑制了地方產業結構的轉型升級，從而對經濟發展質量產生負面影響。

2.經濟運行周期異質性。根據經濟周期理論，經濟活動在不同時期內波動發展并呈現階段性周期循環。經濟運行周期的變動會引致政府決策與經濟發展階段相匹配。在經濟上行階段，經濟發展環境向好，市場機制的充分運行使得經濟增長目標易于實現。而在經濟下行階段，政府為保障經濟穩定有較強的干預動機，此時經濟增長任務優先于其他任務，因而環境治理任務可能會有所放松。本文參考Hodrick和Prescott（1997）的做法，采用H-P濾波法去除時間趨勢以計算經濟周期值，探究不同經濟周期下經濟增長目標對環境治理影響經濟發展質量的作用。由于中國省級經濟周期存在異質分化趨勢（王俏茹等，2019），因此本文選取省級GDP為研究指標并對其取自然對數以減弱序列的長期趨勢和突出周期波動，但并不影響波動趨勢特征。現有研究通常以經濟周期值是否大于0為標準劃分經濟上行及經濟下行。如果經濟周期值大于0則為經濟上行時期；如果經濟周期值小于0，則為經濟下行時期（李書娟和徐現祥，2021）。依據這一劃分，回歸結果如表9所示。

表9中第（1）列結果顯示，在經濟上行時期，環境規制和經濟增長目標對經濟發展質量的影響并不顯著；第（2）列結果顯示，在經濟下行時期，環境規制與經濟增長目標的交互項在1%的水平上顯著為負，此時環境規制的偏效應為0.021。綜合來看，經濟增長目標的調節作用在經濟下行時期更為明顯并且呈現負向調節作用。其原因可能在于，在經濟緊縮期間，企業面臨虧損的風險，而銀行信貸是緩解企業現金流壓力的重要渠道。為了抑制和緩解信用風險通過生產者網絡對社會總產出造成負面影響，地方政府往往會進行信貸引導，緩解其融資約束（趙墨非和徐翔，2019）。而當企業資金壓力得到紓解后，由于經濟下行時期研發投入的機會成本更低，此時企業可能更愿意主動通過技術創新來提振市場需求以獲取利潤，即實現技術創新的“逆周期”效應（Aghion 等，2010），從而引致環境規制的“創新補償”效應。不僅如此，地方政府在經濟下行期間面臨著更大的經濟增長壓力，使得穩定經濟增長成為首要任務。地方政府在提振宏觀經濟過程中，往往更加偏好于短期內能帶動經濟增長、創造就業的大規模產出的基礎設施建設等傳統行業，從而可能擠壓環境公共品的提供，放松環境治理，不利于經濟發展質量的提升。而在經濟擴張期間，企業往往具有旺盛的生產和投資意愿，也更容易獲得超額利潤，這也可能使得企業的創新動力不足，從而在一定程度上影響了環境規制“創新補償”效應的充分發揮。并且經濟過熱時，中央銀行往往采取緊縮性貨幣政策以提高利率，從而增加了企業的創新成本。更為重要的是，由于此時經濟增長目標更容易依靠市場力量來實現，地方政府更關注經濟整體運行的平穩性，從而在一定程度上弱化了經濟增長目標的調節和引導作用，致使其影響并不顯著。

五、結論與啟示

當下，地方政府具有經濟發展與環境治理的雙重目標。在“既要金山銀山，也要綠水青山”的發展理念下，如何實現經濟增長與環境治理的雙重提升是推進經濟高質量發展進程中一個值得關注的議題。為此，本文基于經濟增長目標管理的視角，系統探究了經濟增長目標下環境規制對經濟發展質量的影響，并利用2008-2016年中國238個地級市政府工作報告和經濟發展數據進行了實證分析。研究結果表明：（1）環境規制有利于經濟的高質量發展，但在經濟增長目標任務的影響下，環境規制對經濟發展質量的正向作用會被明顯削弱，即當城市面臨越高的經濟增長壓力時，環境規制對經濟發展質量的正向效應越弱。（2）進一步研究發現，經濟增長目標在環境規制提升經濟發展質量過程中的抑制作用受地區經濟發展水平的影響，相較于經濟發展相對發達的城市，經濟增長目標的抑制作用對經濟發展相對落后的城市更為顯著。并且經濟增長目標的負向調節作用存在經濟周期性差異，在經濟下行時期這種抑制作用更為明顯。

本文的結論具有明顯的政策含義：（1）在中國轉換經濟發展動能，推進經濟高質量發展的進程中，應切實將環境治理納入發展成效的評價體系，積極探索經濟增長與環境質量雙向互動的目標管理體系。在適度提高環境規制強度的同時，深化環保垂直管理改革，既是貫徹新發展理念的必然要求，也是實施高質量發展戰略的重要舉措。地方政府應主動加強環境污染治理，保障環境規制政策的公正有效。同時應豐富政府考核體制內容，在政府考核體系中增加環境保護、創新效率等體現高質量發展的指標并提高考核權重，以中央政府的長效監管和獎懲機制激勵地方政府主動加強環境治理，實現由粗放式發展競爭向高質量發展競爭轉變，從而真正實現生態治理與經濟增長的雙重提升。

（2）加快建立創新導向的環境治理體系，不斷提升綠色技術創新能力。技術進步在環境規制提升經濟發展質量過程中發揮著重要作用，這就需要在今后的發展過程中進一步強化企業技術創新的主體地位，積極完善鼓勵綠色技術創新的財稅政策，激發企業自主創新活力。當然，還應充分發揮市場在技術研發路徑選擇以及創新資源配置中的決定性作用以彌補地方政府在環境治理方面的動力不足，同時也需要更好地發揮政府的宏觀調控作用，有效彌補創新外部性等市場失靈，從而提高環境資源與創新資源配置效率，更好地發揮環境規制的技術進步效應，推動經濟高質量發展。

（3）注重推進不同區域和不同發展時期環境治理與經濟增長的協調發展。由于不同經濟發展水平地區在經濟建設基礎、市場化程度等方面都存在一定差異，因此地方政府應充分考慮地區環境資源和經濟發展的實際，因地制宜地制定適宜本地區情況的環境政策和經濟增長目標。當然，由于環境污染通常并不以行政區劃為界線，這就需要加強縱向和橫向的財政及政策協調，構建共治共贏的新型府際競合關系，逐步形成面向綠色發展的良性競爭，進而推進區域協同治理。同時，地方政府在政策設計時還應該充分關注經濟周期這一宏觀經濟環境的變化，保障制度政策安排的平穩運行，營造長期穩健的創新環境，從而穩步推進經濟高質量發展戰略。

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Environmental Regulation， Economic Growth Target

Management and Chinas High-Quality Economic Development

Bai Junhong and Rui Jing

（School of Business， Nanjing Normal University）

Abstract：Having entered a new stage of development， how to improve the efficiency of environmental governance， at the same time， promote economic growth and achieve the dual goals of economic growth and environmental governance is of great significance for implementing the new development concept and promoting high-quality economic development. This paper uses the work reports and economic development data of 238 prefecture-level municipal governments in China from 2008 to 2016 collected by hand， adopts a multi-dimensional fixed effect model， and empirically examines the impact of environmental regulation on the quality of economic development based on the perspective of economic growth target management. The study found that environmental regulation significantly promoted high-quality economic development， but economic growth targets weakened this positive effect to a certain extent. The results of the mechanism test show that environmental regulation mainly promotes the improvement of the quality of economic development through technological progress， and the economic growth target plays a negative moderating role in this process. Heterogeneity test results show that the negative moderating effect of economic growth targets is more pronounced in cities where economic development is relatively backward and in economic downturns. The conclusions of this paper provide policy inspiration for strengthening the management of economic growth goals and giving full play to the efficiency of environmental regulation in the high-quality economic development.

Key Words：environmental regulation; economic growth target management; high-quality economic development

責任編輯王毅