應急管理能力對突發公共衛生事件防控質量影響研究

徐明　徐東華

摘要：隨著突發公共衛生事件的復雜性提高，對國家的防控能力和防控質量提出了更高的要求和挑戰，而應急能力建設是應對突發公共衛生事件的關鍵。當前我國應急管理進入了新的發展階段，以現有研究為依據，從多主體協同合作、醫療衛生保障、社會經濟平穩、基礎設施建設四個維度建立指標體系并利用熵值法對應急管理能力進行綜合量化評測，運用2013—2019年我國31個省（市、自治州）的面板數據，進一步分析和探討應急管理能力對突發傳染性公共衛生事件防控質量的影響。結果表明：（1）我國整體應急能力還有待提升，存在兩極分化趨勢，有明顯的“長尾效應”；（2）應急能力指標對傳染性公共衛生突發事件有顯著的影響，能力越高會使得防控質量效果越好；（3）應急管理能力對傳染性公共衛生突發事件存在區域差異，應急能力在西部和東部地區的防控質量更為顯著。基于此，從四個維度出發，有針對性地對改善應急管理能力提出了政策性建議，使突發公共衛生事件的防控質量效果得到提升。

關鍵詞：應急管理；突發公共衛生事件；防控質量；指標體系

一、引言

應對突發公共衛生事件，確保人民群眾生命安全，是我們黨治國理政的一項重大任務。黨的二十大報告中明確指出，要提高公共安全治理水平，堅持安全第一、預防為主，完善公共安全體系，提高防災減災救災和急難險重突發公共事件處置保障能力。習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議時也強調：“要健全公共衛生服務體系，優化醫療衛生資源投入結構，加強農村、社區等基層防控能力建設，織密織牢第一道防線。”隨著人類社會的發展和人類活動影響的加劇，引發了一系列公共衛生突發事件，相關病癥傳播速度快，傳播途徑廣，導致防控所面臨的形勢復雜，對防控質量提出了更高的要求。相對于地震、洪澇等其他突發事件，各級各地區針對突發公共衛生事件的防范意識和防范措施準備并不充分，應急管理能力也相對薄弱。自2003年非典疫情后，我國全面啟動了突發公共衛生事件的防治工作，明顯加強了對突發公共衛生事件的應急建設，初步建成突發公共衛生事件的應急機制，目前已成立了由國家衛生應急辦公室縱向管理的突發公共衛生事件處置系統。國家“十四五”規劃明確，到2025年末，建立健全緊急醫學救援管理機制，全面提升現場緊急醫學救援處置能力和收治能力，構建陸海空立體化協同救援。從規劃可以看出，我國從國家建設的高度對突發公共衛生事件應急防控質量提出了新要求。

2020年以來發生的新型冠狀病毒肺炎疫情給我國突發公共衛生事件防控帶來了重大挑戰，成為自中華人民共和國成立以來傳播速度最快、傳染范圍最廣、防控最困難的一次突發公共衛生事件，對我國應急管理能力提出了高要求。如何控制疫情擴散，強化防控質量，成為擺在我國政府面前亟待解決的重大問題。由于我國各地區經濟社會發展不均衡，醫療資源分布不均等，應急能力也存在地區性的差異。因此不同區域，應急管理能力的區別主要體現在對疫情防控質量的及時性、針對性、科學性和有效性方面，所以探討應急管理能力對于各地區應對突發公共衛生事件防控質量效果的影響具有重要意義。

目前針對突發公共衛生事件應急能力的研究較為豐富，張海波（2015）、Talisuna（2020）、張錚（2022）等學者對重大突發事件應急管理的學理基礎、結構特點等進行了闡述和分析，深入探討了應急管理實踐的現存挑戰和理論進展；鐘開斌（2022）、童星（2023）、陳潭（2021）、郁建興（2022）等建立了發展和安全關系的戰略管理分析框架，對應急能力指標體系進行了綜合評測和分析，探討了大數據使用對應急管理系統協同能力的提升作用，分析了技術對應急防控質量的強化機制并對推動應急管理信息與協作的結構性轉變動因進行了闡釋，相關研究為應急能力指標體系完善和應急工具使用提供指導和借鑒作用；薛瀾（2021）、Kathleen Tierney（2022）、陶鵬（2020）、熊先蘭（2020）等從完善公共衛生應急能力角度出發，采用了文獻調研、理論分析和案例對比等多種方法，從建立聯防聯控機制、加強應急法制建設等諸多方面提出了提升應急管理能力的對策建議。在此基礎上，由于突發公共衛生事件在防控上的現實需要，對于防控成效和防控質量的關注也在研究中逐步得到體現，主要有強調政策落實和技術運用對于防控質量提升的作用，如在防控效能上對政策適配性進行考量（江亞洲，2020），通過經濟性均衡、合法性均衡和調適性均衡提高疫情防控效果（高恩新，2022）以及人工智能對防疫質量的賦能機制等（周慎等，2020）。另一方面聚焦基層（社區）防控效能提升路徑，梳理防控與基層治理之間的內在關系和邏輯（李強，2020），分析社區治理模式，政府主導、基層組織等對疫情有效控制的關鍵因素（易外庚等，2020），以此強化社區治理的差異化措施提升防控質量等（唐燕，2020）。

總的來講，大多數應急管理研究主要集中在對突發公共衛生事件的應對理念、特點框架、機制完善或應急管理能力的優化上，對于針對全國區域性應急能力對公共衛生突發事件防控質量方面的研究相對較少，應急能力指標體系相對單一，在實證分析方面關于突發衛生事件或應急能力的研究還較為匱乏，主要成果集中在理論研究上。因此本文在現有研究的基礎上，從多個維度對評價指標進行設置，建立相對全面的評價指標體系，提升省級應急能力綜合測評結果的科學性和準確性，同時對我國2013—2019年的31個省（市、自治區）的應急能力進行了縱向評測。由于現有研究成果中，以應急能力與突發公共衛生事件的防控質量相關聯作為探討視角的較少，因此將2013—2019年的面板數據從應急能力情況、區域等方面進行實證分析，梳理應急能力對傳染性疾病突發公共衛生事件防控質量的影響因素，根據所得到的研究結論并結合現實情況，予以具有針對性的質量提升對策，為后續研究強化我國突發公共衛生事件防控質量提供參考。

二、研究設計

（一）應急能力評價指標體系建立

1.評價指標的選取

應急能力評價是一個復雜的系統評判，涉及多個方面的因素，也有許多指標可供選擇，但是在建立應急能力評價指標體系時需要遵循全面性、系統性、科學性、代表性、可行性等原則，在參考和借鑒已有學者的研究成果的基礎上，將已有指標進行了深入的擴展和優化，考慮到在突發公共衛生事件的應急階段中的各方面影響因素、評價指標的客觀性和量化性以及各指標所需要的原始數據的可獲取性，將評價指標體系分為多主體協同合作、醫療衛生保障、社會經濟平穩、基礎建設四個準則層，共20個細化指標。具體內容如表1所示。

2.數據的來源與處理

本文中指標體系選取的各指標需要的我國31個省份（不含港、澳、臺）的原始數據來源于2013—2019年的《中國統計年鑒》、《中國衛生健康統計年鑒》等。綜合評價方法的實踐中有許多種評價方法，本文則運用客觀賦權法中的熵值法來確定各指標權重，以便客觀精準地評價所研究的對象，最終得到綜合評分來代表應急能力水平，熵值法具體步驟如下：

（1）對突發公共衛生事件應急管理能力評價體系中各指標進行轉化及數據的無量綱化。將數據標準化，將分別對正向指標和負向指標按如下公式進行處理：

（2）確定權重。在計算突發公共衛生事件的應急能力綜合得分之前，需要對標準化之后的數據進行指標賦權。具體公式如下：

（3）計算各省份的綜合得分：

（二）研究方法

1.模型構建

2.變量說明

（1）被解釋變量

甲乙類傳染病的發病率（ir）。長期以來，傳染病占據突發公共衛生事件一定的比重，隨著我國人口的流動性和科技的發展，因此突發傳染公共衛生事件極具代表性，根據已有的研究表明，傳染病發病率可以在一定程度上體現公共衛生防控質量，基于各地發展水平不同，傳染病傳播速度及途徑不同，現選擇甲乙類傳染病的發病率來衡量傳染性公共衛生突發事件的防控質量。

（2）解釋變量

應急管理能力（EM）。在突發公共衛生事件的防控中，應急管理能力處于核心地位，發揮著關鍵作用，指的是預防和應對突發公共衛生事件，在應急準備、監測預警、應急處置和善后資源配置、實現有效防控方面的綜合能力體現。本文采用熵值法后得到 2013—2019年各省份的應急能力綜合得分，來衡量應急管理能力。

（3）控制變量

教育水平（ED）。教育水平越高，對于公共衛生防控的意識就會越強，在防控過程中，對資源的配置和防控信息的獲取就會越有效，接觸到傳染源的概率就會減小，則傳染病的發病率就會降低。本文用15歲及以上文盲人口比重來進行衡量（熊先蘭，2021）。

政府本級財力（GFR）。用地方人均財政收入衡量。該變量代表地方政府財力水平，財政實力越雄厚，對醫療衛生服務供給的投入就會越多，就越能促進醫療衛生服務供給能力的提升，從而使得傳染病的防控質量得到提高（吉富星、鮑曙光，2019）。

老齡化程度（age）。隨著年齡增大，抵抗力也會降低，同時老年人相對于年輕人來說，接收信息的及時性和有效性較弱，對于信息的辨別能力也偏弱，會對突發公共衛生事件的防控質量造成影響。在本研究中，用年齡在65歲及以上人口占總人口數的比重來衡量。

人均衛生支出費用（GHE）。用衛生總支出與總人口數的比值來衡量，體現了政府、社會及個人對于衛生健康的關注程度和消費能力，對公共衛生事件防控質量也有一定程度的影響，人均衛生支出費用越高，公共衛生防控質量則會越好。

3.數據來源與說明

本文的考察對象為2013—2019年我國31個省作為研究對象所處理的面板數據。相關的原始數據由歷年《中國統計年鑒》、《中國衛生健康統計年鑒》等整理所得。所有變量的描述性統計如表3所示。

三、實證結果與分析

（一）相關性分析

表4列示了變量之間的相關系數，可以得到甲乙類傳染病發病率與應急管理能力、政府本級財力的對數負相關，且在1%的水平上顯著相關，甲乙類傳染病發病率與教育程度、人均衛生支出的對數在1%的顯著水平上顯著相關。所有解釋變量與控制變量不存在相關系數過高的問題，且通過計算VIF實行共線性診斷，最終VIF（mean）小于10，意味著模型中不存在嚴重的多重共線性問題。

（二）總體回歸分析

本文選取2013—2019年我國31個省份的面板數據進行分析，對固定效應模型和隨機效應模型進行Hausman檢驗，結果如表5所示，最終P值為0.0003，結果表明拒絕原假設，支持固定效應模型。

應急管理能力及其他控制變量對甲乙類傳染病發病率的影響估計結果如表6所示。模型（1）是反映應急管理能力對甲乙類傳染病發病率影響程度的基準回歸模型，在模型（1）的基礎上依次引入政府本級財力、人均衛生支出費用、老齡化程度和教育水平等控制變量，得到模型（2）、模型（3）、模型（4）和模型（5）。

根據表6的實證結果可以得到，未引入控制變量時，應急管理能力對甲乙類傳染病的影響顯著為負，說明對于應急管理能力的加強是有助于降低甲乙類傳染病的發病率的，而模型（5）則說明，依次加入控制變量之后，應急管理能力對甲乙類傳染病的影響仍然顯著為負且此時的影響系數為-0.3620，意味著當應急管理能力每提升1%，甲乙類傳染病發病率就會降低0.3620%，因此可以說明應急管理能力對于突發傳染性公共衛生事件的防控是有一定程度的影響力的。同時，也可以看出政府本級財力、人均衛生支出費用以及教育水平對于突發傳染性公共衛生事件的防控也存在顯著性的關系。

（三）區域回歸分析

由于不同地方的建設水平和經濟發展能力不同，應急能力的綜合水平相應地也存在很大差距，這會使得傳染性公共衛生事件的防控質量存在區域性差異，本文將31個省份根據中國衛生統計年鑒的分類標準進行了東部、中部、西部地區劃分，通過 F 檢驗和豪斯曼檢驗后仍選擇固定效應模型進行分析，各區域的回歸結果如表7所示，模型（6）、模型（7）、模型（8）分別是西部、中部、東部地區的回歸模型，從表中結果可以看出應急管理能力對傳染性公共衛生事件防控的質量影響隨著地區差異也有一定程度的不同，西部和東部地區高度顯著，在西部，應急管理能力每提升1%，甲乙類傳染病發病率就相對應地降低0.6034%；在東部地區，應急管理能力每提升1%，甲乙類傳染病發病率就相對應地降低0.2002%，但在中部地區應急管理能力對傳染性突發公共衛生事件防控質量的影響并不顯著。本文對這一結果的解釋是，中部地區在衛生健康保障方面的整體水平不平衡且相對不高，且生活方式、生活環境、醫療衛生服務等也大不相同，地域差異較大，均等化程度較低。中部地區各省份的經濟發展水平和相應的衛生費用投入也存在一定的差異（羅靜等，2021），中部地區人均公共衛生醫療支出的差異、醫療衛生資源的可及性等降幅都高于東部、西部地區（趙雪雁等，2017），因此導致應急能力對于傳染性突發公共衛生事件防控的質量影響相對于東部、西部地區較為不明顯。

四、結論和對策

（一）研究結論

上文用了2013—2019年我國31個省際面板數據，并進行了回歸分析，基于各省應急能力綜合評測及區域差異對甲乙類傳染病發病率的影響，得出以下結論：

第一，應急能力存在兩極分化趨勢，有明顯的“長尾效應”。根據各省的應急綜合能力評測可以看到綜合得分分數差距較大，得分較高的省份在各方面的發展都優于得分較低的省份，較為靠后的西藏、青海、寧夏等省份應急能力的發展也相對不被重視，不難發現這幾個省份雖然地域面積都較大，但都由于交通較為閉塞，地理位置較為偏遠，產業形式單一，勞動力外流嚴重，支柱產業從業人員相對較少，經濟發達程度不高，基礎設施建設及醫療衛生保障較落后，多主體協同合作程度較低。一般來說，經濟發展較為均衡的省份會具有更健全的基礎設施建設和較好的醫療衛生保障，對于突發公共衛生事件的應急處理能力更強。

第二，應急管理能力對甲乙類傳染病發病率有顯著的影響。并且應急管理能力每提升1%，甲乙類傳染病發病率就會降低0.362%，因此可以得出提升應急管理能力可以有效改善甲乙類傳染病發病率防控質量效果。

第三，應急管理能力存在區域差異，甲乙類傳染病在不同地區發病率也存在顯著區別，應急管理能力對傳染病防控質量的影響在西部和東部更為顯著。原因在于西部地區人口密度相對較少，醫療保障整體水平較為均衡，防控不確定因素少于其他地區，應急管理能力對傳染性突發公共衛生事件防控的質量影響顯著性高。東部地區的社會經濟平穩性較發達，從而使得多主體協同合作程度較高，基礎設施建設及醫療衛生保障較完備，應急管理能力的強化，使得在應對傳染性疾病時的防控質量也更好。中部地區雖然社會經濟平穩性不錯，但是基礎設施建設完備水平不高，多主體協同合作能力也有待加強。

（二）突發公共衛生事件防控質量提升對策

當前我國的各省應急能力綜合評分都普遍偏低，在當前醫療衛生突發事件時有發生的情況下，我國對于突發公共衛生事件的防控質量需強化和提升，防控措施和防疫體系有待完善創新。如何有效提升總體應急能力，提高傳染性突發公共衛生事件的防控質量，是提升政府應急管理體系建設的現實需要。基于以上研究結論，現階段我國主要應從多主體協同合作、醫療衛生保障、公共服務均等化、基礎設施建設等方面來提升突發公共衛生事件的防控質量。

第一，加強多主體協同治理，健全應急響應聯動機制。在突發公共衛生事件的防控中，由于西部和東部地區的顯著性以及中部地區的差異性，創新應急管理模式和提升應急管理能力為減輕突發事件所帶來的損失及提升防控質量具有關鍵意義。應急管理應由政府主導，各主體進行協調合作。首先，當前突發公共衛生事件的應急管理模式面臨著多主體之間重參與、輕合作的處境，而多主體協同在應急管理過程中處于首要地位。因此需要政府加強主導能力，明確參與各主體的責任，發揮各自優勢，建立一個多主體社會動員的應急體系，深入基層群眾，提高基層組織領導力，調動各社會主體參與應急管理的積極性，增強主體風險防范意識，提升各主體應對突發衛生事件的應急處置能力和善后保障措施。其次，政府各部門各區域在應急管理過程中協調聯動不夠，對各自所持資源和權限不愿意共享，使得條塊分割，而當前突發公共衛生事件復雜性和關聯性不斷提高，在防控過程中部，西部、中部、東部地區需要進行跨區域、跨部門應對，這就要建立政府協同社會各主體參與應急管理的整合機制，避免多主體各自為政，打破壁壘，進行有效溝通、充分共享，增強應急協同性，助力防控質量提升。

第二，合理配置衛生資源，不斷完善醫療衛生體制。良好的醫療衛生條件為突發公共衛生事件防控質量的提升提供了強有力的保障。對于中部醫療資源不均衡的地區，政府可以加大對基礎公共衛生服務的支持，優化醫療衛生條件，健全醫療衛生保障措施，著力推進醫療衛生的基礎設施建設，提高衛生服務質量，大力鼓勵培育醫療技術人員。針對西部一些發展相對落后的地區，制定相應的優惠政策給予幫扶，如降低基礎的醫療檢查費用，號召群眾積極參加醫療保險，定期進行基本的身體健康檢查等。在應急治理的過程中，尤其是人口密度較大地區如東部沿海城市，應能夠保障一線醫療衛生資源的充足，避免發生基層群眾醫療物資短缺的情況，進而造成群眾恐慌，加大防控難度，影響防控質量。同時，可以利用區塊鏈等技術來改善醫療衛生供給效率，在突發公共衛生事件發生的第一時間，能夠快速有效地進行醫療衛生資源的合理分配和運輸，偏遠地區醫療衛生資源短缺的問題也可以得到有效地改善，在一定程度上減少醫療衛生資源的區域差異，從而保障地區間的突發公共衛生事件防控質量均衡。

第三，提升社會經濟平穩性，推動公共衛生服務均等化。隨著社會經濟的發展，大多數經濟發展較慢的農村及偏遠地區的公共衛生基礎設施和公共衛生條件也相對較為落后，公共衛生設施較為欠缺，公共衛生服務供給較少，獲取信息的時效性及準確性較低，因此使得這些地區成為我國流行傳染疾病的高發區，應急能力也遲遲無法提高。政府應針對這些情況，加大政策扶持力度，適當調整低保標準，促進經濟發展，增加這些地區的人均收入，統籌強化公共衛生建設支出，提升公共衛生服務質量和水平（唐斌等，2021），從而助力應急能力完善。同時，應構建政府、市場和社會三維框架下的多中心公共衛生服務供給模式，形成以政府的行政機制為主導，私營部門的競爭機制和第三部門的自治機制共同參與的公共衛生服務體系（鄧悅，2013），加強對這些地區的基層衛生機構醫療設備的投入，制定相應的體制機制吸引優秀的衛生技術人才，縮小由于經濟發展差異導致的應急能力差異，實現公共衛生服務質量均等化。

第四，優化基礎設施建設，減少響應時效區域差異。應急設施是快速響應突發公共衛生事件的應急載體，而應急設施管理主要分為以下幾個方面：一是進行分析和信息交流的基礎設施，通過對突發公共衛生事件進行剖析和實時信息通報，可以消除信息的滯后性（文宏、林彬，2021），迅速做好防控準備；二是政府對公共衛生基礎設施常態化信息的維護和管理，為突發事件預留防控資源；三是政府通過應急機制獲取的設施、物資等，以便在面臨突發公共衛生事件時，可以快速有效應對突發事件所需的人力資源分配、物力資源運輸和投放，強化防控質量效果。對于應急基礎設施建設的優化，可以融合大數據、人工智能與物聯網等現代信息技術（龔艷尹、伊湄，2021），縮小城鄉和區域差異，提升獲取信息的時效性及準確性，應對公共突發事件的應急處理滯后等問題。在衡量防控質量上，強化響應時效縮小區域差異是重要方面，政府應加大對信息滯后地區公共基礎設施建設力度，擴大廣播電視和互聯網的傳播范圍，將防控信息實時傳送到各個地區，提高各部門和各地區公眾對公共衛生實時信息的感知能力（容志，2021），做到防控政策、信息的全覆蓋和高質量獲取。

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Research on the Impact of Emergency Management Capability on the

Quality of Prevention and Control of Public Health Emergencies：

Analysis Based on 31 Provincial Panel Data

Xu Mingand Xu Donghua

（1.Book and Newspaper Information Center of Renmin University of China;

2.Beijing Electronic Science and Technology Institute）

Abstract： With the increasing complexity of public health emergencies， higher requirements and challenges have been put forward for the countrys prevention and control capabilities and quality， and emergency capacity building is the key to responding to public health emergencies. At present， Chinas emergency management has entered a new stage of development. Based on existing research， an indicator system has been established from the four dimensions of multi-agent cooperation， medical and health security， social and economic stability， and infrastructure construction， and the entropy method has been used to conduct a comprehensive quantitative evaluation of emergency management capacity， panel data from 31 provinces （cities， autonomous prefectures） in China from 2013 to 2019 has been used， further analyze and explore the impact of emergency management capabilities on the quality of prevention and control of sudden infectious public health events. The results indicate that： （1） Chinas overall emergency response capacity still needs to be improved， with a two-stage differentiation trend and a clear “long tail effect”; （2） The emergency capability index has a significant impact on infectious public health emergencies， and the higher the capability， the better the quality of prevention and control; （3） There are regional differences in emergency management capabilities for infectious public health emergencies， and the quality of prevention and control of emergency capabilities is more significant in the western and eastern regions. Based on this， targeted policy recommendations have been put forward to improve emergency management capabilities from four dimensions， in order to enhance the quality and effectiveness of prevention and control of public health emergencies.

Key Words：emergency management; public health emergencies; quality prevention and control; indicator system

責任編輯王毅