基于需求側的農業機械化高質量發展研究：理論邏輯與政策路徑*

侯方安，李斯華

(農業農村部農業機械化總站,北京市,100122)

0 引言

由高速增長階段轉向高質量發展階段是我國經濟發展進入新時代的基本特征。習近平總書記在黨的二十大報告中強調,“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。我們要堅持以推動高質量發展為主題,把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來,……,推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長[1]”。加強需求側管理,形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡,是實現經濟高質量發展的內在要求。農業機械化是將先進機械裝備技術應用于農業生產中的經濟活動,屬于國民經濟的有機組成部分。多年來,以數量、速度等外顯性指標為主要表征的傳統增長方式,在促進我國農業機械化快速發展的同時,也累積了質量與效率不高以及區域、產業、品種、環節間發展不平衡、不充分等一系列問題。如何在高質量發展普遍性認知基礎上,結合農業機械化自身特點與發展規律,研究分析其高質量發展的基本內涵和理論邏輯,針對存在的問題和制約,從需求側找準著力點,推動我國農業機械化轉入高質量發展軌道,既是一個理論問題,也是一個具有實踐意義的重要課題。

1 關于高質量發展的一般性述評

高質量發展的內涵非常豐富,相關理論研究正逐步深化,在經濟社會各領域的實踐也不斷拓展。學術界從其理論基礎、內涵特征、評價方法、推進路徑等多視角展開了廣泛的探討,盡管在一些可量化的方面尚未形成共識[2],但是已經為從需求側推動農業機械化高質量發展的研究提供了重要借鑒。

1.1 高質量發展的理論基礎

黨的十八大以來,習近平總書記圍繞什么是高質量發展、為什么要推動高質量發展、怎樣推動高質量發展等問題,進行了全面系統的闡述,為深刻認識高質量發展的科學內涵、基本要求和實現路徑提供了根本遵循[3]。在需求側這個維度上,習近平總書記強調,高質量發展應該不斷滿足人民群眾個性化、多樣化、不斷升級的需求,這種需求又引領供給體系和結構的變化,供給變革又不斷催生新的需求[4]。這是從需求側研究和推進高質量發展的理論源頭和邏輯起點。

1.2 高質量發展的主要內涵

近年來對高質量發展內涵的界定,學術界從不同層面開展的研究日益豐富。金碚[5]認為,高質量發展具有多維性和目標多元性的特征,更加關注宏觀經濟發展的速度、效率、均衡等問題,如在給定投入下產出越多就表明經濟增長效率越高,經濟增長質量越高。高培勇[6]、楊偉民[7]等學者認為,高質量發展的實質是質量和效益替代規模和增速成為經濟發展的首要問題,經濟發展從“有沒有”“有多少”轉向“好不好”“優不優”。高質量發展的動力在于創新,推動傳統的依賴于自然、勞動力資源和資本投入為主的發展方式,向人力資本積累和創新驅動增長方式轉型,克服勞動力投入、資本深化帶來的規模報酬遞減等問題[8],高質量發展的成效體現在資源配置效率高,產品和服務安全可靠,在國土空間上均衡發展、綠色可持續發展等方面[9]。

1.3 高質量發展的評價方法

不管在微觀層面上,還是宏觀層面上,圍繞高質量發展的評價和測度問題,國內許多學者展開了大量研究。趙昌文[10]認為,一方面通過識別經濟社會發展中不平衡、不充分問題,來界定高質量發展;另一方面通過判斷是否有利于更好地滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要,來界定高質量發展。程虹[11]認為高質量發展的第一個衡量標準就是勞動生產率,第二個標準就是經濟發展動能是靠要素和投資驅動,還是靠創新驅動,而衡量創新最好的標準就是全要素生產率;第三個標準是經濟與社會均衡發展;第四個標準是建立在人與自然和諧發展的基礎上,追求更好的生態。

根據相關評價標準,現有研究中對高質量發展的評價指標設計大致分為兩類：一是在狹義層面上,多采用全要素生產率及其擴展指標作為衡量經濟發展質量的代理指標,但全要素生產率涉及面廣,涵蓋內容多,尚未形成統一的測算方法。二是在廣義層面上,主要是基于高質量發展的豐富內涵設計的綜合指標體系來評價[12]。鄧創等[13]基于創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念從創新動力、創新成果等若干個視角構建一套指標體系測度經濟高質量發展水平。李金昌等[14]從“人民美好生活需要”和“不平衡不充分發展”這個社會主要矛盾的兩個方面,構建了由經濟活力等5個部分共27項指標構成的高質量發展評價指標體系。這些研究從更宏觀的層面拓展了對高質量發展的認識。

2 概念界定與理論邏輯

一切經濟關系和經濟現象可以歸結為產品或服務的需求和供給的關系,需求與供給分析是經濟學的主要分析工具。毋庸置疑,從需求側推動農業機械化高質量發展是供給和需求兩方面比較的結果。

2.1 需求側管理的歷史演進

需求側管理是以凱恩斯主義需求學派為理論基礎[15],屬于宏觀經濟學范疇,主張政府應利用擴張性貨幣政策、財政政策等手段對經濟活動進行干預,刺激市場需求,促進經濟增長。需求學派與供給學派的學術發展伴隨著經濟周期性波動經歷了“此消彼長”的歷史演進,需求側管理側重對經濟的短期調控,供給側結構性改革側重對經濟的長期調控,二者并行協同的經濟調節方式逐漸得到認可,成為推動經濟發展的政策基礎[16]。不同的發展階段,對應不同的需求結構、供給結構和技術水平,供給側管理與需求側管理應實現動態協同。2020年12月中共中央政治局會議提出,“要扭住供給側結構性改革,同時注重需求側改革”。這是2015年提出“供給側結構性改革”之后,中央層面首次提出“需求側改革”[15]。2021年發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調,推動高質量發展,“必須建立擴大內需的有效制度,加快培育完整內需體系,加強需求側管理,建設強大國內市場”。可見,加強需求側管理是黨中央在我國進入新發展階段作出的重大部署,是推進高質量發展的戰略舉措。

2.2 農業機械化高質量發展和需求側的界定

基于上述討論,這里將農業機械化高質量發展定義為合理投入、配置和應用農業機械資源,最大程度地提高利用效率,實現社會福利最大化。不同于其他國家,我國農戶購買和使用農業機械主要是為了向社會提供作業服務來獲取收益,這已經構成了一種特有的產業經濟形態。從這個意義上看,農業機械化是一種特殊的產品(服務),只有農戶被激發使用農業機械的動機時,才會形成市場需求,從而產生有效購買力,農戶才可能購置農業機械或直接購買市場化的作業服務,這是農業機械化發展的內在機制。由于農業是一個具有正外部性的特殊產業,農業機械化所附屬的產業特征,使其具有公共產品屬性,引致了對公共政策的需求,包括需求側和供給側。為了聚焦研究目標,這里將農業機械化需求側概括地表達為：投入購置農業機械就是供給側的終點和需求側的始點,需求側包括了農業機械購置并投入使用以后的部分,主要是指農業機械作業用戶端。加強需求側管理推動農業機械化高質量發展,就是要在制度創新和公共政策的支持與規制下,注重擴大需求,推動需求升級,形成供需良性互動,實現質量和效率的提升。

2.3 基于需求側推動高質量發展的理論邏輯

供求原理反映了市場價格與供求數量之間的相互關系。對于一般產品(服務),在其他影響因素不變的情況下,價格上升,需求減少,而供給增加,反之亦然。這是一個已被廣泛接受的命題。供給反映了資源可獲得性的各種途徑,需求則連接著所有可供選擇的使用方向。研究需求側時,可假定圖1(a)中供給曲線S給定不變,當需求量從Q1擴大到Q2時,原有的市場均衡被打破,價格決定于需求曲線D1上與供給量相等的點,此時供不應求,推動價格上升,但是需求量會隨著價格的上升而下降。影響需求的因素不僅僅包括產品(服務)價格,還有替代品價格和人們對未來的預期等,需求側管理還關注政策調整和技術進步等非價格因素變化引起的需求變動,表現為圖1(a)中的需求曲線向右移動,即由D1到D2,當需求量從Q1擴大到Q2時,需求曲線D2與供給曲線S在更高的價格水平P2和數量水平Q2上實現均衡。

(a)

不僅如此,加強需求側管理的目的不止于數量上的增長,更重要的是質量與效率的提升,即在一定投入下實現產出最大化。這里引入生產函數Y=Y(Q)作進一步的分析。如圖1(b)所示,在(P1,Q1)均衡狀態下,假定其他投入不變,投入Q1實現產出Y1,即Y1=Y1(Q1)。當需求量從Q1擴大到Q2時,既定生產函數下的產出點由A點移動到B′點。在農業機械化生產活動中,除了機械和人工的投入外,還有耕地狀況、技術進步、操作技能等諸多因素影響著生產函數的形態。加強需求側管理,提高投入產出效率,還要試圖變革調整既有生產函數,可抽象為Y1=Y1(Q1)向Y2=Y2(Q2)的移動。在新的生產函數上,同樣的投入可實現更多或更高質量的產出,即當投入增加到Q2時,在新的生產函數Y2=Y2(Q2)下實現了[Y2(Q2)-Y1(Q2)]的產出增量。這是加強需求側管理推動農業機械化高質量發展的基本邏輯。

一般認為,農業機械是農業生產函數中的一種資本性投入,小農戶耕地規模過小,難以實現規模經濟,將引致農業機械的投入成本過高。但是,根據自然和技術屬性將農業生產過程分解成若干階段或環節,農業機械化的投入產出就可以獨立出來并用一個特定的生產函數來描述,實現規模經濟,達到資源配置的最大效率[17]。在我國,通過農機作業社會化服務將小規模農戶引入農業機械化已經成為一種普遍業態,農業機械化的產出可認定為作業服務收入,因此構建一個獨立的生產函數,就能夠通過需求側來變革調整生產函數達到高質量發展的目的。

3 我國農業機械化需求側管理的實踐歷程

通過梳理不同發展階段我國農業機械化需求側管理與供給側管理的實踐,可以更加準確地把握新階段加強需求側管理的內在要求。我國農業機械化政策變遷的階段性特征為觀察需求側管理與供給側管理的交替演進提供了生動素材。

3.1 以供給側管理為主的計劃經濟時期(1949—1977)

我國農業機械化是新中國成立后在傳統農具的增補、改良和引進現代農業機械的基礎上開始起步的,在計劃經濟體制下,利用行政手段推動農業機械化從無到有,歷經曲折探索取得一定發展,主要特征側重供給側管理。這個時期,在引進國外新型農業機械的同時,依靠國家投資建立農業機械制造企業,取得較快發展。到1980年,農業機械制造、配件生產企業數量達到1 829家,門類比較齊全的工業體系基本建成。從需求側看,農業機械由國家統一調撥,產品價格和作業服務價格由國家統一制訂,先后實行過國家、集體所有和經營等多種形式。盡管在需求側管理上采取了較高強度的支持政策,但經過近30年發展,也沒有實現農業機械化,1977年全國農作物耕種收綜合機械化率僅為18.21%[18]。

3.2 以需求側管理為主的市場經濟時期(1978—2014)

改革開放以來,農民成為推行農業機械化的市場主體,市場機制開始發揮基礎性的資源配置作用,政策方向逐漸轉向需求側。這一期間可以分為兩個階段：一是2004年以前的調整過渡階段;二是2004—2014年加強需求側管理的快速發展階段。

在調整過渡階段,隨著農村改革的不斷深入,農戶可以自主購買、使用農業機械,國家的直接投入逐步減少,引發了農業機械化發展的調整性波動。這個階段初期,農業機械保有量迅速增加的同時,主要作業環節的機械化水平卻連續下降,1983年農作物耕種收綜合機械化率比高峰值下降了2.80個百分點[18],之后才出現恢復性增長。這是一種逆規律現象,背后是市場機制下農業機械資源的重新配置。在供給側管理方面,繼續采取價外補貼、產銷倒掛補貼、減免稅收、調撥平價物資等手段,彌補農業機械制造企業的政策性虧損,但政策力度逐步弱化以至最后退出。在需求側管理方面,延續了對農業機械的價格管制,每年調撥數百萬噸平價柴油供應農村,直到1995年取消,標志著這個時期需求側方面的支持政策基本廢止。由于需求側政策力度的弱化,指標性的大中型拖拉機增長速度緩慢,到2003年與小型拖拉機總動力之比達到歷史新高的1∶4.38,擁有量之比達到1∶14.36[18]。結構失衡與供需錯位成為加強需求側管理的時代背景。

在快速發展階段,一個重要標志是2004年《農業機械化促進法》的頒布,并在同年依法實施農機購置補貼政策,開啟了我國農業機械化發展的“黃金十年”[19],農機總動力增長83.08%,拖拉機擁有量增長53.79%,谷物聯合收割機增長337.38%,農作物耕種收綜合機械化率提高了29.13個百分點。同時,大中型拖拉機占比下降的趨勢得到扭轉,2014年與小型拖拉機總動力之比提高到1∶0.96,擁有量之比提高到1∶3.05[18]。農機購置補貼成為這個階段需求側管理的代表性政策工具,累計投入中央財政資金1 234.08億元,補貼購置各類農機具3 286.70萬臺(套),受益農戶達到2 456.37萬戶,農業機械總量快速增長,有力促進了農業機械化發展。

3.3 以供給側管理為主的高質量發展時期(2015年以后)

這一時期,即使需求側政策支持力度持續加大,我國農業機械化發展速度也出現了明顯趨緩的態勢。2015年農機總動力增速回落到4.28%,拖拉機、谷物聯合收割機擁有量增速下降到0.55%、9.77%,均低于“黃金十年”的年均增速。更長時間看,這一趨勢更為明顯。2015—2021年的7年間,農機總動力和拖拉機、谷物聯合收割機擁有量年均增速下降到3.18%和-0.79%、5.06%[18]。經過多年高速發展,我國農業機械化實現了“從無到有”“從少到多”的歷史性跨越,但農業機械投入的邊際報酬遞減趨勢已經顯現,不平衡、不充分和質量、效率不高等深層次問題開始凸出。同宏觀經濟特征一致,結構性矛盾成為這一時期我國農業機械化發展面臨的主要矛盾,矛盾的主要方面已轉化到供給側。

4 我國農業機械化需求側管理的基礎現狀

我國農業機械化是改革開放以后加快發展的,在大國小農基本國情下,走出了一條具有中國特色的發展道路,已成為世界第一農機制造大國和使用大國,為推進高質量發展積累了基礎條件,也提出了必然要求。

4.1 農機裝備總量規模與結構性特征

農機裝備總量規模與結構變化反映著農業機械化需求傾向,是加強需求側管理的基本參照系。改革開放以來,我國農機裝備總量規模不斷擴大,2021年農機總動力達到1 077 643.21 MW,拖拉機達到2 173.06萬臺、谷物聯合收割機達到223.78萬臺,自1978年以來分別增長了8.17倍、10.26倍和116.86倍。從拖拉機動力結構看,如圖2所示,我國拖拉機臺均動力曲線經歷了一條凹型演化路徑,從1978年的15.16 kW連續下降到1997年的最低值10.59 kW,之后逐漸增加到2021年的19.82 kW,當前仍居于加速增長的區間內。其中,大中型拖拉機總動力占比經歷一個先低后高的走勢,從1978年的59.98%下降到2001年達到最低值的19.14%,之后持續提高,2021年達到56.98%[18]。大功率、高效能發展趨向成為新階段農機裝備需求的明顯特征。

圖2 我國拖拉機動力結構變化趨勢(1978—2021)Fig.2 Change of the size of tractors in China(1978—2021)

農機裝備大型化趨勢需要更大作業面積來實現其規模經濟,意味著更多的小農戶將更多的作業環節委托給大型農業機械的經營者。然而,我國農業機械化效率不高正成為一個事實。2020年我國農機裝備總量已占世界的52.47%,每公頃耕地擁有農機總動力7.83 kW,達到美國同期的10.17倍,農機裝備投入強度已居于較高水平[20]。從機械作業成本看,2020年我國水稻、小麥、玉米生產中的機械作業成本分別達到美國的84.71%、284.53%、131.99%,而同期三大作物的綜合機械化率只有84.53%、97.19%、89.76%,機械化對其具有替代效應的人工投入成本則分別達到美國的3.50倍、13.66倍、10.84倍[21]。盡管還沒完全實現機械化,但機械投入的偏要素生產率不高的問題已漏出端倪。這既是高質量發展的潛力所在,也是需要突破的挑戰。

在空間分布上,我國農業機械化還面臨著不平衡的問題。不平衡是指相對平均水平的偏離,統計上常用標準差系數表示,經濟學研究中多借用來測度經濟現象的差異和離散程度[22]。本文采用該系數來測算農業機械化標志性指標的不平衡度,計算公式為

式中：V——不平衡度;

X——單個測度指標的統計值;

如圖3所示,改革開放以來我國單位耕地擁有農機總動力的區域不平衡度趨于縮小,從78.01%下降到42.84%,但仍很顯著,其原因中既有機械配置方面的,也有稟賦條件方面的。

圖3 我國農業機械化不平衡度變化趨勢(1978—2021)Fig.3 Trend of the unbalanced degrees of agricultural mechanization in China (1978—2021)

如地處丘陵山區的湖南,2021年農作物耕種收綜合機械化率為54.63%,每公頃耕地占有農機總動力18.40 kW,居于全國最高水平;而以平原為特征的內蒙古,農作物耕種收綜合機械化率為86.50%,每公頃耕地占有農機總動力僅為3.69 kW[18],為全國最低值。根據需求側特征消弭區域不平衡仍是農業機械化高質量發展的重點課題。

4.2 農機作業水平與結構性特征

農民對農業機械化的需求最終反映在機械作業面積的不斷擴大,可以通過主要作業環節機械化率的變化體現出來。改革開放以來,除了在初期有一個逆向波動外,我國農機作業水平呈現與裝備總量一致的增長趨勢,增速也有一個從低到高再低的明顯走勢。2021年全國農作物耕種收綜合機械化率達到72.03%,比1978年提高了53.37個百分點,年均增速已從“黃金十年”的2.91個百分點回落到2021年的0.78個百分點[18]。增長速度的先升后降,標識了我國農業機械化發展進入新階段的另一個明顯特征。

從主要作業環節上可以觀察到我國農業機械化發展不平衡、不充分的問題。如圖3所示,耕種收三個作業環節上的機械化率不平衡度呈線性下降趨勢,從1978年的119.76%下降到2021年的20.06%,已低于單位耕地擁有農機總動力的區域不平衡度,即區域差異對農業機械化造成的制約已高于在主要作業環節上機械化的差異。主要作業環節中還有不充分的方面,39.78%和35.34%農作物播種和收獲作業有待于機械化,這也是農業機械化需求側管理的潛力所在。從主要農作物看,我國小麥、水稻、玉米、大豆、油菜、馬鈴薯、花生、棉花八大主要農作物耕種收綜合機械化率持續提高,2021年分別達到97.29%、85.59%、90.00%、87.04%、61.92%、50.76%、65.65%、87.25%[18],品種間耕種收綜合機械化率不平衡度持續下降,從2015年的28.32%降至21.04%,同時,馬鈴薯、油菜、花生等作物機械化發展不充分程度最高,還有較大的增長潛力。相對種植業,其他細分產業機械化發展不充分、不平衡程度更為顯著,2021年設施農業、農產品初加工、畜牧養殖、水產養殖、水果生產、茶葉生產機械化水平分別達到42.05%、41.64%、38.50%、33.50%、25.88%、30.70%,除水果生產機械化外,年均增速均高于種植業,不平衡度不斷降低[18],但仍處于高位,2021年細分產業間機械化不平衡度達到37.08%,需求側發展空間很大。

4.3 農機社會化服務水平與結構性特征

農機社會化服務水平是觀察我國農業機械化質量的一個合理視角。改革開放以來,我國農機社會化服務經歷了一個國營和集體組織退出,農機戶和服務組織加快發展的一個歷史進程,規模不斷擴大,農機服務組織數量增加了16.77%,2021年達到19.34萬個,其中農機專業合作社達到7.61萬個。值得關注的是,農機戶在2015年達到一個峰值后連續下降,2021年達到3 947.57萬戶,降幅達8.98%,其中的農機專業戶呈現相同趨勢,農機服務主體組織化進程不斷加快[18]。當前,從代耕、代種、代收到跨區作業、訂單作業以及半托管、全托管,農機社會化服務各類業態不斷演進,農機作業服務收入一直呈增長趨勢,2021年達到3 675.92億元,但年均增速也開始下降。從農機作業量觀察,2021年農機專業合作社作業服務面積達到58 998.71 khm2,呈快速擴大趨勢,自2012年有統計數據以來,增幅達到66.38%,年均增速5.82%,而跨區作業面積已從2013年的367 129.21 khm2的峰值下降到2021年的20 603.04 khm2[18]。跨區作業市場規模的縮小正在展示農機作業服務社區化的一個新場景。

從區域分布看,根據2021年統計數據測算[18],一個農機社會化服務組織和農機戶覆蓋的耕地面積平均為3.22 hm2,最高的為上海的34.77 hm2,最小的是福建,僅為1.56 hm2,區域不平衡度為118.80%;收入水平平均為0.93萬元,最高的為上海的5.35萬元,最低的是西藏,僅為0.12萬元,區域不平衡度為86.50%。其中,農機專業合作社所完成的作業服務面積平均為774.88 hm2,區域不平衡度為72.14%。衡量農機社會化服務市場發育程度的單位耕地農機作業服務市場規模平均為2 874.06元/hm2,區域不平衡度為74.19%。我國農機社會化服務發展不平衡程度尤為突出,這是農業機械化高質量發展的重要著力點。

4.4 農業機械化法律法規與結構性特征

改革開放以來,我國先后制定和施行了一系列規范農業機械化發展的法律法規,形成了較為完整的法律法規體系。從已有法律法規體系結構看,主要從支持和規制兩個方面對農業機械化需求側管理作了規定。在支持方面,《農業機械化促進法》中規定了農業機械購置補貼、貼息貸款、燃油補貼等,鼓勵和支持合作使用農業機械,發展多種形式的作業服務組織,對服務收入給予稅收優惠,為農民和農業生產經營組織免費提供信息服務,加強基礎設施的建設和維護等。《農業法》等其他法律和地方法規規章中也對一些專門的支持性規定進行了細化明確。在規制方面,全國層面上除了《農業機械化促進法》外,《農業機械安全監督管理條例》以及配套制定的部門規章對農業機械安全監督管理作出了具體規定。另外,《安全生產法》等法律對農業機械化生產和污染物排放進行了限制性規定。總體上,基于安全監督管理的法律規定比較豐富,支持性法律規定主要是通過財政政策來拉動規模的擴張,燃油補貼等規定尚未執行,體現高質量發展的法律支持與規制措施還需完善。

4.5 農業機械化政策體系與結構性特征

伴隨著不同時期的發展目標,我國農業機械化政策體系不斷調整完善,政策工具集中體現在歷年的中央一號文件和2018年國務院印發的《關于加快推進農業機械化和農機裝備產業轉型升級的指導意見》(簡稱國發42號文)中。改革開放以來,通過25份中央一號文件推行了一系列農業機械化政策措施,其中涉及需求側管理的有77項次。特別是2004年以來,除2018年和2019年外,歷次中央一號文件均對農機購置補貼政策作出了部署和調整。國發42號文中規定的政策措施,涉及需求側的有54項,包括了財政、金融、稅收等各個方面。從投入力度看,農機購置補貼投入力度最大,2004—2021年累計投入中央財政資金2 583.52億元,補貼購置農業機械4 969.07萬臺(套)。自2014年實施的農機深松整地作業補助,至2021年累計投入中央財政資金134.36億元,實施面積0.888億公頃次。自2020年實施的秸稈覆蓋免(少)耕播種作業補助,至2021年累計投入中央財政資金44億元,實施面積0.079億公頃次。自2012年實施的農機報廢更新補貼,至2021年累計投入中央財政資金43億元,補貼報廢農機具40多萬臺(套)。一些地方實施的融資租賃補貼、抵押貸款貼息、保險保費補貼等政策,覆蓋面較小。這些政策也存在區域不均衡的問題,有的限于試點階段,以高質量發展為目標的政策工具較少。

5 從需求側推動農業機械化高質量發展的政策取向

基于現階段農業機械化結構性特征,加強需求側管理,就是要針對影響農業機械化需求潛力釋放的制約,創新推動需求升級的制度設計,變革調整農業機械化生產函數,形成通過需求側促進農業機械化更加充分、更加均衡和更高質量、更高效率發展的長效機制,為保障糧食安全、建設農業強國提供有力支撐。

5.1 優化制度體系,強化目標引導

聚焦高質量發展目標,統籌考慮現行制度安排,優化調整相關法律法規和政策、標準體系,修訂《農業機械化促進法》,為促進高質量發展提供制度保障。一是針對農業機械化發展不平衡、不充分的突出問題,加強支持政策舉措的差異化設計,突破堵點和瓶頸問題,加快補齊短板弱項,保障量的合理增長。二是針對質量、效率不高的問題,著眼于需求側制度創設,豐富政策工具。在農業機械存量較高的領域和地區,要引導新增購置需求符合高質量發展的要求,以增量優化存量。

5.2 豐富政策工具,分類精準施策

激發農戶對農業機械的投資,擴大作業市場規模,將市場潛力轉化為有效需求,還是高質量發展政策設計的主要目標之一。一是在穩定實施農機購置補貼的同時,積極探索并逐步擴大金融支持政策工具的應用,如融資租賃補助和信貸貼息支持等,降低農業機械購置的一次性投入。二是針對糧食生產中機械作業成本與人工投入成本雙雙高企的趨勢,可在農業機械化水平較高的地區探索推行農機作業補貼、燃油補貼等政策組合,與差異化的農機購置補貼并行實施,降低作業成本,保障種糧合理收益。

5.3 創新服務模式,深化共享利用

小規模農業與農業機械的規模經濟屬性存在著需要調和的矛盾,這對農業機械化高質量發展構成制度性硬約束。促進提高農機社會化服務的質量與效率,是我國農業機械化高質量發展的重要政策選項。一是培育農機社會化服務市場,扶植社區型社會化服務組織發展壯大,創新應用場景,擴大服務范圍,降低一家一戶自購自用低效能小型農業機械的占比。二是引導農機社會化服務模式演進升級,加快從分散交易的代耕、代種、代收向訂單作業和作業托管等更高效的交易方式擴展,推動提高機械作業質量標準,促進農業機械的高效利用。三是增加公共服務投入,優化農機作業服務市場環境,利用信息化、智能化技術,減少信息收集與共享成本,降低交易費用。

5.4 改善基礎條件,釋放需求潛力

改善基礎條件,釋放需求潛力,是推動農業機械化高質量發展的關鍵舉措,也是難點所在。特別是丘陵山區,其耕地特征、種養植模式更為復雜,發展潛力巨大。一是統籌規劃,加大投入,結合高標準農田建設等政策實施,按照高質量發展的要求適度超前部署適宜機械化生產的新型基礎設施建設,建立“機地相宜”的推進機制,擴大市場需求。二是引導土地經營權有序流轉,推動“小田并大田”,發展農業規模經營,改進機械化作業質量與效率。三是支持傳統種養殖模式的標準化、宜機化改造,為農業機械的應用創造條件。

5.5 健全激勵機制,綠色安全發展

構建產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的新型農業生產技術體系,推進水肥藥種高效利用,促進節能減排減損綠色安全發展,也是農業機械化高質量發展的內在要求。一是加大財政投入,強化政策激勵,健全綠色安全發展的公共服務機制,推行生態環保和安全高效的機械化生產模式。二是優化環境與安全規制的制定,適度提高標準水平。充分利用信息化、數字化等現代科技手段,提高機械施用農藥、化肥等投入品的利用率。三是根據存量分布的區域差異,逐步淘汰安全生產標準、單位能耗標準和作業質量標準較低的農業機械,促進需求升級,加快綠色安全農業機械化的升級換代。

5.6 強化技能培訓,建設職業隊伍

一支高水平的職業職能人才隊伍是農業機械化高質量發展的必備條件。針對農業勞動力結構性矛盾突出、農業機械化專門人才后繼乏人的問題。一是加強新型農業機械化專門人才的培養,將農機作業從業人員應納入支持政策范圍,有針對性地為操作駕駛農業機械的職業農民提供專業培訓,增強其提高農業機械化質量效率意識與能力,夯實高質量發展的人力資本基礎。二是提升從業人員的組織化程度,支持社區型綜合農事服務中心發展,指導完善內部管理,創新服務模式。三是加強宣傳引導,及時推介典型經驗和服務模式,暢通高質量發展政策目標轉化為生產實踐的傳導機制,激發農業機械化高質量發展的底層驅動力。