從職教視角解讀《高等學校境外辦學指南》：功能、定位和指導意見

侯松　劉曉丹

境外辦學是優質教育資源跨境流動的主要載體。十九大以來，尤其隨著“一帶一路”建設得到世界上越來越多國家和地區的支持與響應，高職教育作為中國高等教育的重要組成部分，中國高職學?！白叱鋈ァ遍_展境外辦學也迎來了快速發展的新時期。但是，“大多數學校在境外辦學過程中都面臨不同程度的困難，有的學校還遇到了境外辦學的發展瓶頸”[1]。

2019年9月，《高等學校境外辦學指南》（試行）（以下簡稱《指南》）由中國高等教育學會對外發布，旨在為境外辦學提供操作層面的專業化指導。從職業教育視角，就《指南》出臺的背景、政策界限與基本定位、《指南》內容解讀與理解等方面進行討論，可以幫助高職學校學習和領會《指南》對境外辦學的指導框架和評價標準，努力探索高職學校境外辦學實踐的新路徑。

一、《指南》出臺的背景

“境外辦學”是新時期我國教育對外開放的重要組成部分。[2]教育部曾于2003年頒布執行過《高等學校境外辦學暫行管理辦法》（以下簡稱《辦法》），作為國家層面關于規范境外辦學業務的指導性文件。國務院于2015年實施的“放管服”改革取消了對高校境外辦學行政審批，該《辦法》遂被教育部予以廢止。此后，境外辦學進入院校自主發展時期。但是，近年來隨著境外辦學工作不斷推進，由于缺乏有效監管和指導而可能導致的境外辦學風險逐漸顯現出來。

在此背景下，為促進境外辦學健康有序發展、防范和規避辦學風險，并提供操作層面的專業化指導，教育部委托中國高等教育學會開展課題研究和《指南編制工作》，2019年9月對外發布了《高等學校境外辦學指南》（試行），共六章二十節72條?！吨改稀肪哂性囆刑剿鞯奶攸c，提供框架性的業務指導，發揮著境外辦學新指向標的作用，并將陸續開發和發布“國別指南”。全面認識和學習《指南》的功能、定位和指導意見，是高職學校在新時期有效推進境外辦學的一項重要工作。

二、政策界限與基本定位

《辦法》與《指南》的性質和導向完全不同?！掇k法》屬于教育行政部門的政策規章，強調行政審批的直接管理；而《指南》在第一章宗旨中就明確說明，“高等學校境外辦學屬于高等學校依法自主辦學的權利范疇”，所以《指南》體現政策指導的間接管理，突出宏觀指導和事中事后監管，鼓勵和規范是其基本取向。很顯然，《辦法》與《指南》在政策界限和基本定位方面存在著明顯差異。

（一）什么是“境外辦學”

《辦法》定義為：“……實施高等學歷教育、學位教育或者非學歷高等教育。”

《指南》中的定義是：“……實施高等學歷教育的教育教學活動?！?/p>

由此可見，“境外辦學”活動覆蓋的范圍進一步收窄：《指南》中的“境外辦學”專指實施高等學歷教育的教育教學活動，學歷層次涵蓋專科、本科學士、研究生碩士博士層次，而《辦法》中“境外辦學”可以舉辦的非學歷教育，如技能培訓、課程班等教育教學活動則不再屬于“境外辦學”范疇。

（二） 境外辦學的“基本原則”

《辦法》中辦學的基本原則是“積極探索、穩步發展、量力而行、保證質量、規范管理、依法辦學”，《指南》中辦學的基本原則為“擴大開放、平等互利、育人為本、質量為先、防控風險、量力而行”。

《指南》充分體現了時代發展對“境外辦學”提出的新要求和新挑戰：通過推進境外辦學實現“擴大開放”是對《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》的具體落實，是展現中國文化自信實現文明互鑒的具體表現；“育人為本、質量為先”是中國高職學校開展境外辦學、擴大中國高職教育國際影響力的生命線和重要保障；“防控風險”則要求高職學校強化風險意識、增強抵御化解能力，確保教育教學資源輸出過程中的政治安全、意識形態安全、資產安全、財務安全、人員安全等。

（三）《指南》體現了“放管服”精神

《辦法》第六、七、八條要求高校申辦境外辦學時，須“按隸屬關系報教育行政部門審批報送材料”。

《指南》第四條：境外辦學……屬于高等學校依法自主辦學的權利范疇。第三十條：境外辦學可將……材料向本校所屬的中國政府教育行政部門報告并備案。

2015年5月，國務院取消了由教育部負責實施的本科及以上高等學歷教育境外辦學審批權，10月取消了由省級教育行政部門負責實施的高職學校赴境外舉辦?？平逃蚍菍W歷高等教育審批權，11月教育部廢止了《辦法》?！吨改稀穼Ρ取掇k法》，從按隸屬關系報送材料給教育行政部門審批，到簡化報告材料并實行備案制，充分體現了國家教育行政部門對境外辦學 “放管服”的指導思想，為各類學校境外辦學提供了充分的自主發展空間。

（四）《指南》體現了“法治、主權、安全、利益”精神

《辦法》第四條：……符合中國的相關規定，遵守所在國家的法律、法規，……獨立承擔相應的法律責任。

《指南》第六條：……不得違反中國法律，不得損害中國主權、安全和社會公共利益。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央開啟了中國法治新時代。[3]依法治教，強化教育主權意識、國家安全意識，保護社會公共利益，應當成為中國高職教育在新時期發展成熟的顯著標志。相較于《辦法》，《指南》更加突出和強調了境外辦學必須依法辦學的基本原則，充分體現了境外辦學應當秉持的“法治、主權、安全、利益”精神。

（五）《指南》強調對“教育需求”的可行性分析

《指南》第十條：分析……經濟社會發展對人才的需求；第十一條：……分析“一帶一路”建設的人才需求。

開展“教育供給側和需求側”的雙向可行性分析，是高職學校實施“境外辦學”的邏輯起點。當前高職學校境外辦學中遇到的難題和障礙，追根溯源，很大程度上是沒有做好對“教育需求與供給”的可行性分析，市場調研不足，境外辦學的“職業教育產品”在當地教育市場的適應性差、匹配度低。因此，做好“教育供給與需求”的可行性分析是高職學校開展境外辦學實踐的首要任務。

（六）《指南》要求更強的“辦學能力”

《辦法》第五條：優先舉辦具有中國高等教育比較優勢或者特色的學科……。

《指南》第十三條：分析資金籌措和管理能力、教育教學能力、行政管理能力、風險防控能力。第十四條：結合境外人才需求……，選擇優勢學科和專業開展境外辦學。

只有打造出具有中國特色、國際比較優勢的教育教學資源，高職學校才具備“走出去”的專業實力，符合境外教育市場的準入標準，這不僅考驗高職學校對教育教學資源的匯集、提煉和整合的能力，更考驗高職學校在財務、行政、教務、風控等方面的跨國境院校綜合治理能力，而這些恰恰是目前我國高職學校暴露出的最明顯的境外辦學的能力短板?！吨改稀穼@些業務板塊提出的工作要求定位準確、指引清晰，高職學校應當直面痛點和難點，努力提升境外辦學綜合治理水平。

（七）《指南》要求更穩的“辦學環境”

《指南》第十五條：分析……法律政策環境，了解相關法律法規……。第十六條：分析了解擬辦學所在地法治環境、勞工政策……制度；選擇政局穩定、法制相對健全……境外辦學目的地。第十七條：選擇……政策體系較為健全，教育成熟度……國家和地區作為辦學目的地。

落實《指南》的指導意見，無疑要求高職學校一方面要配備專業化、國際化程度較高的法務合規團隊和財務管理團隊；另一方面要慎重選擇境外辦學合作的國家和地區。當前，大多數高職學校在法務合規團隊和財務管理團隊建設方面均能力不足；高職學校境外辦學的主戰場在“一帶一路”沿線，相當部分國家和地區的法治環境和市場條件與西歐及北美國家相比有較大的差距，境外辦學市場準入條件更加復雜、嚴苛。既要順利進入境外辦學市場，又要按照境外教育市場規律辦事，保證“辦學環境”的健康和穩定，這就要求高職學校境外辦學的前期準備工作一定要穩健、扎實，在學習與實踐、總結與提高中步步推進。

三、《指南》內容解讀與理解

（一）《指南》第八節：辦學場所要求

第二十七條：獨立辦學……統籌好土地購置、校舍建設等固定投資規模……。

獨立開展境外辦學的高職學校如果可以出資在境外購買土地、教學儀器設備等建設辦學場所，無疑是一項重大突破。但對于公辦高職學校占絕對數量的職業教育境外辦學群體，其辦學經費的主體為財政撥款，如何突破現有國家和地方相關政策法規條文的限制在境外使用財政資金用于經營性活動，如何解決國有資產在境外投資的保值、增值及風險防控，如何接受國家對境外資產的審計監察，等等，這些可能是高職學校在實施境外辦學中普遍遇到的政策“雷區”，目前境外辦學遇到的瓶頸問題也多集中于此，在“上位法”缺失的情況下，如何有效破解這些問題的確迫在眉睫。

（二）《指南》第十一節：錄取標準要求

第三十二條：獨立辦學時，境外公民錄取標準應不低于境外辦學者對來華留學生的招生要求……。中國公民：應參加……考試，并基本達到境外辦學者招收國內就讀學生的要求。

從《指南》第三十二條我們可以認為，中國公民在境外申請就讀由中國高職學校舉辦的境外辦學項目，其錄取標準可以“基本”而不用嚴格參照執行中國高職學校國內學生錄取標準，這在一定程度上為國內高考/考研失利的學生提供了新的入學渠道，以一種全新的“職教留學”方式在境外享受中國高質量的職業教育產品服務，也很有可能在未來形成一種新的跨國（境）教育模式和學生群體。

（三）《指南》第三十五條：意識形態安全保障要求

第三十五條：……對教材內容負審查責任，……不得存在反華或對華不友好的內容……。

意識形態安全是國家安全的核心構件。當前，粵港澳大灣區建設已經上升為國家戰略，全力 “打造教育和人才高地，支持大灣區建設國際教育示范區”[4]。但是，面對幾年來香港特別行政區的特殊社會形勢，教育界都在反思教材意識形態指引和檢查缺失造成的嚴重后果，這足以提醒高職學校在實施境外辦學時要加強對境外教材的審查工作，尤其在容易出現監管真空的網絡教學資源領域，凡選必審，保障意識形態安全，確保培養“知華 友華 愛華 贊華”的優秀人才。

（四）《指南》第三十六條：明確境外辦學的科研目標要求

第三十六條：明確……科研目標……計劃，建設科研平臺……。

境外辦學的重中之重是實施好教學工作，不斷提高人才培養質量。但是，科研對教研的反哺作用是保障成功實踐高職學校境外辦學的重要推動力?！敖虒W基于科研，科研包容在教學之中，科研服務于教學”[5]，《指南》對境外辦學提出了科研目標，是非常具有前瞻性和建設性的指導意見。

（五）《指南》第四十三條：新增校友網絡建設要求

第四十三條：建立健全境外辦學校友聯絡機制……支持校友建功立業……鼓勵校友回饋母校。

高職學校天然就具備“注重校友資源”的發展基因，一直以來也是高職學校的辦學特色和辦學實力的體現。新時期，越來越多的國家和地區積極響應中國提出的“一帶一路”倡議，主動參與“一帶一路”建設。隨著境外辦學規模的不斷擴大，校友資源對進一步提升境外辦學規模與質量的重要性和影響力日益凸顯，在境外辦學過程中注重培養“知華 友華 愛華 贊華”的國際力量，建立健全境外辦學校友聯絡體制機制，整合校友資源正在成為中國高職學校在實施境外辦學中的新使命和新任務。

（六）《指南》第十五節，教學評估要求

第四十五條：參照中國政府……教育質量要求……制定評估指標體系和程序。第四十六條：可引入第三方評估機構開展評估活動。接受中國政府教育行政部門的評估。

《指南》發布以來，得到了各級教育行政部門和高職學校的支持和歡迎，將對提升高職學校境外辦學質量和辦學效益發揮積極作用。《指南》既是指導高職學校實施境外辦學的業務指南，也可以視為對高職學校境外辦學開展第三方評價的指標體系和操作標準。其實，完全可以把《指南》的主體部分看成一個完整的境外辦學評價指標體系，可以梳理出3個一級指標、14個二級指標和若干觀測點，如表1所示?！耙栽u促建，以評促改，以評促管，評建結合，重在建設”的評建方針同樣適用于對境外辦學的評價。

（七）《指南》第四十九條：組織管理要求

第四十九條：……共同組建境外辦學聯合管理委員會，……中方組成人員不得少于1/2。

五十二條：建立與出入境管理規定相配套的校內境外辦學出入境管理辦法……。

《指南》對境外辦學組織管理的要求與中外合作辦學項目/機構的要求完全一致，充分體現了境外辦學中中國高校的辦學主權。但是，在確保管理人員和教師能夠順利出國完成管理與教學任務的環節，卻是公辦高職學校面臨的一大瓶頸。這里既有地方行政部門對現行政策制度執行不到位、實際管控過嚴的問題，也有高職學校自身配套政策措施落實不力的問題，造成管理和教學人員出國（境）申請報批周期過長、在境外停留時間受限、無法辦理多次入境簽證等困難。這類由于政策執行偏差和政策供給不力造成的問題，應當由國家教育行政部門出臺專門的政策予以解決，在這方面，《指南》能夠發揮的作用非常有限。

（八）《指南》第五章第十七節：財務與資產管理要求

第五十四條：積極吸引海外民間資本投資辦學，穩妥利用貸款和資本市場融資渠道增加辦學經費。第五十八條：配備……財務管理人才。第五十九條：制定管理辦法，開展國有資產……日常監督檢查工作……提高資產利用率。

《指南》首次對境外辦學的財務與資產管理提出了明確要求?！袄觅J款和資本市場融資渠道增加辦學經費”的建議非常超前。我們知道，已經進入“提質增效”成熟發展階段的高職中外合作辦學，以英國、澳大利亞、德國等國外合作伙伴為例，也主要采用“軟性”教育資源的輸出方式，很少在中國的合作辦學項目/機構中進行實體化投資建設，在中國當地貸款融資的案例更是少之又少。國外高校的辦學自主權較之當下中國高職學校更高，中國高職學校在嘗試新方式的同時是否有能力抵御潛在的風險，學校黨政主要領導是否有意愿承擔風險？

長期以來，高職學校的法務、財務管理團隊的國際化運營能力普遍偏弱，對境外法律環境、勞工政策、稅收政策、審計制度、外匯管理制度等情況的掌握非常有限，《指南》中對高職學校國際化的法務、財務專才隊伍建設提出了具體要求，指出了高職學校專業化、國際化行政管理團隊建設的痛點，提醒高職學校專業化、國際化行政管理團隊建設是化解境外辦學風險、提升辦學效益的重要保證，必須引起足夠重視。

四、結語

高職學校境外辦學是中國高等教育對外開放事業的重要組成部分，是新時期中國高等職業教育走近世界教育中心的重要推動力量。隨著《高等學校境外辦學指南》及國別指南的陸續發布，高職學校境外辦學正迎來國家政策大力支持和科學規范的大好發展機遇期。在《指南》的指導下，高職學校必須把握和尊重境外辦學發展規律，將境外辦學的法制化、規范化和標準化建設工作擺在首位，進一步提升對優質教育教學資源的匯集、提煉和整合能力，繼續發揮自身“校企合作 產教融合 服務產業”的體制機制優勢，全鏈條提升境外辦學質量；重視和加強以“一帶一路”沿線國家和地區為代表的區域研究，形成一系列可供各級行政主管部門和高職學校群體參考和發揮示范作用的理論與實踐研究成果；“掌握當前全球化教育市場的競爭規則”[6]，培養一支專業化、國際化程度較高，熟悉境內外政策法規、金融財務、風險防控的法務財務管理團隊，不斷提升在全球化教育市場的競爭能力。

境外辦學作為一種升級版的中外合作辦學形式，是一場對中方學校在組織與管理、教育教學運行、質量保障、財務/法務管理、服務跨國/區域發展需要等方面綜合辦學實力的實戰性檢驗，高職學校承擔著比開展國內中外合作辦學活動更重的責任、義務與風險，其影響和效果也更為深遠。面對新的機遇和挑戰，高職學校要實現其境外辦學目標，必須在依法辦學的前提下，在國家教育行政部門的指導和支持下，在打造境外辦學治理體系和創新辦學模式上實現突破。新時期，國家和地方教育行政部門應當在繼續執行“放管服”管理模式的同時，以《高等學校境外辦學指南》為基礎，根據實際情況制定并出臺有關高校境外辦學的政策指導性文件，理順部門關系，建立國家與地方協調機制，幫助高職學校破解境外辦學實施中的政策性瓶頸問題，多方協同推進，“形成支持和推動境外辦學的合力”[7]。

參考文獻：

[1]蔣凱，夏紅衛.高校境外辦學的瓶頸問題與應對策略[J].江蘇高教，2019（11）：18-24.

[2]李淑艷.我國高校境外辦學：特點、問題與推進策略[J].高校教育管理，2019（1）：98-103.

[3]開啟法治中國新時代——以習近平同志為核心的黨中央推進全面依法治國紀實[EB/OL].中國日報網.[2019-10-22].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1648047888284391528&wfr=spider& for=pc.

[4]中共中央，國務院.粵港澳大灣區發展規劃綱要[EB/OL].[2019-02-18]. http：//www.gov.cn/gongbao/content /2019/content_5370836.htm.

[5]黃凱.科研反哺教學促進學生創新能力培養的研究與實踐[J].高校論壇，2018（21）：10-11.

[6]鄢曉.我國高校境外辦學的動因分析和對策建議[J].高校教育管理，2016（3）：66-70.

[7]郭強，趙鳳波.“一帶一路”戰略下的中俄跨境高等教育[J].中國高教研究，2017（7）：56-61.

[基金項目：本文系廣東省教育科學“十三五規劃”2020年度課題“‘一帶一路背景下高職院校來華留學生培養、管理與服務體系構建的研究與實踐”（項目編號：2020GXJK246，主持人侯松）的部分研究成果。]

責任編輯何麗華