加強宅基地管理 構建美麗鄉村

王 娟

（昭通市農村合作經濟經營管理站，云南 昭通 657000）

為全面了解農村宅基地聯審聯管工作情況、推進農村宅基地規范化管理，根據昭通市委、市政府安排，昭通市農業農村局、自然資源和規劃局抽人組成3個組從2022年6月20—30日深入11縣（市、區）30 個鄉（鎮、街道辦）42個村（社區）采取召開座談會、查閱資料、實地查看等方式對農村宅基地管理工作情況進行實地調研。

一、總體情況

（一）責任落實情況

昭通市11個縣（市、區）黨委、政府均成立了農村亂占耕地建房問題專項整治行動領導小組和主要領導或分管領導任組長的農村宅基地聯審聯管工作領導小組，建立了農村宅基地聯審聯管工作機制，制定了農村宅基地管理工作實施方案，多次召開會議對農村宅基地管理工作進行安排部署。部分縣（市、區）在《昭通市農村宅基地管理辦法（試行）》的基礎上還結合各自實際出臺擬定了相關的管理辦法和意見，進一步明確各級各部門的職能職責、管控和審批程序，使農村宅基地管理更加規范化。如威信縣、鎮雄縣和彝良縣制定了《農村宅基地管理辦法》，其中彝良縣已出臺執行，巧家縣擬定了《關于農村宅基地建房涉及鄉村建設規劃許可證辦理的意見》。

（二）聯審聯管機制運行情況

各鄉（鎮、街道辦）都成立了聯審聯管工作領導小組，出臺了工作方案，設立了以農業農村局、自然資源和規劃局人員為主的聯審聯管工作機構，明確了工作職責，制作并完善了農村宅基地聯審聯管業務手冊和辦事指南且將申請辦事流程印發至村組。部分鄉（鎮、街道辦）聯審聯管工作有創新舉措，如鎮雄縣以勒鎮對新審批建房的農戶制作公示牌懸掛在農戶建房的顯眼位置，將農村宅基地批準書、鄉村建設規劃許可證進行公示，接受群眾監督。按照鄉（鎮、街道辦）主責、村級主體管理機制，全市共明確村、組兩級宅基地協管員14 027人，以加強對農村宅基地管理的日常巡查，切實做到問題早發現、早報告、早處置。

（三）積極申報宅基地建設用地

各縣（市、區）農業農村局按照《云南省自然資源廳云南省農業農村廳關于農村村民住宅建設合理用地保障實施意見的通知》（云自然資〔2020〕171號）要求，從2021年起，每年年底均開展年度農村宅基地現狀調查和需求情況統計調查，以縣域為單位將下年度轄區內村民住宅新增建設用地計劃指標需求函告同級自然資源主管部門。2021年報批建設用地計劃指標438 hm2，其中：昭陽區報批133.33 hm2、魯甸縣報批53.33 hm2、巧家縣報批63 hm2、鎮雄縣報批40 hm2、彝良縣報批33.33 hm2、威信縣報批3.33 hm2、鹽津縣報批18 hm2、大關縣報批19.27 hm2、永善縣報批20.67 hm2、綏江縣報批6.67 hm2、水富市報批47.07 hm2。

（四）農戶建房受理審批情況

截至2021年6月底，全市有141個鄉（鎮、街道辦）開展了農村村民宅基地和建房申請受理審批，全市共計受理農戶申請14 417戶，審批農戶申請10 030戶，審批率70%，審批面積112.97萬m2，戶均109.7 m2。有9個鄉（鎮、街道辦）未開展審批工作，其中：昭陽區5個（已受理54戶，零審批）、魯甸縣4個（零受理零審批）；昭陽區的太平街道辦事處、鳳凰街道辦事處、龍泉街道辦事處、北閘街道辦事處按照《昭陽區城市規劃建設管理經營委員會關于暫停新建房屋和風貌改造工作的通知》，自2021年6月23日起一律暫停審批新建房屋（含拆除重建）和風貌改造，大山包鎮屬濕地保護項目范圍未開展審批；魯甸縣的硯池街道辦事處、文屏街道辦事處、桃源鄉、茨院鄉按照《魯甸縣人民政府辦公室關于對千頃池濕地項目周邊新改擴建構筑物進行嚴格管控的通知》，自2020年3月1日起一律禁止新增審批濕地項目規劃區40 km2范圍內新增建筑，未開展受理審批工作。

（五）違法案件查處情況

本次調研發現2020年7月3日以后村民亂占土地建住宅案件283 件，已處理結案210 件，辦結率74%。11個縣（市、區）除了綏江縣外，其余10縣（市、區）均發現新增案件。目前，魯甸縣、鎮雄縣、彝良縣、威信縣、鹽津縣、大關縣、永善縣、水富市8縣（市）已全部辦結，巧家縣和昭陽區正在整改，巧家縣發現16 件，制止或拆除15 件，辦結率94%。

（六）疑似圖斑核查整改情況

上級部門轉交疑似圖斑1 893 宗，目前除了鎮雄、彝良兩縣正在核查當中，其余縣（市、區）已完成核查工作。經實地核查屬于農村宅基地問題的有203宗。核查整改情況：昭陽區涉及88宗，經核查屬于農村宅基地問題的有66 宗，均屬于2020年7月3日前歷史遺留問題；魯甸縣涉及10宗，經核查屬于農村宅基地問題的有9 宗，其中有4 宗屬于2020年7月3日后新增問題，但均屬原址重建，符合“一戶一宅”要求，因占穩定耕地或生態紅線未獲批；巧家縣涉及117宗，經核查屬于農村宅基地問題的有104 宗，均屬于2020年7月3日前歷史遺留問題；威信縣涉及90宗，經核查均屬于2020年7月3日前歷史遺留問題；鹽津縣涉及31宗，經核查屬于農村宅基地問題的有1宗，為2020年7月3日后新增問題，正在研判整改中；大關縣涉及567宗，經核查屬于農村宅基地問題的有3宗，均屬于2020年7月3日前歷史遺留問題；永善縣涉及2宗，經核查不屬于新增違建；綏江縣涉及14宗，經核查屬于農村宅基地問題的有18宗，不屬于新增違建；水富市涉及1宗，經核查屬于農村宅基地問題，不屬于新增問題。

（七）宣傳培訓情況

11個縣（市、區）先后組織宅基地管理人員多次培訓，人員培訓全覆蓋。各縣（市、區）利用廣播、報刊、網絡、大喇叭、標語等方式加大對農村亂占耕地建房“八不準”和聯審聯管工作相關政策的宣傳力度，將相關政策和法律法規宣傳到戶，切實增強村民建房必須經申請審批同意取得合法手續才能修建的意識。如水富市利用網絡媒體在水富市人民政府網站登出《水富市農村村民宅基地審批業務手冊》和《農村宅基地審批辦事指南》，點擊量超過2.5萬次；鹽津縣制作電子顯示屏宣傳標語268條次，利用農信通發送宣傳信息6 800條，制作宣傳橫幅標語198條，利用大鹽津信息平臺發布“一張圖看懂農村宅基地用地建房審批流程”等信息進行廣泛宣傳；大關縣通過印發《致農民群眾的一封信》、掛歷等宣傳資料和張貼宣傳標語等方式進行多途徑宣傳；鎮雄縣錄制了農村宅基地大喇叭音頻宣傳資料下發各村組進行常態化循環廣播。通過廣泛開展農村宅基地管理宣傳培訓，目前全市已形成了監管隊伍自覺履職、違法建房從嚴查處、村民自覺依法申請和相互監督的農村宅基地管理良好氛圍。

二、存在的困難和問題

全市11個縣（市、區）和相關職能部門認真貫徹落實各級政府的安排部署和工作要求，以全面深入宣傳貫徹落實《昭通市農村宅基地管理辦法（試行）》為契機，上下聯動、聯審聯管，農村宅基地管理工作穩步扎實有序推進。不過在本次調研中，仍然發現不少問題和困難，主要表現為“7個有差距”。

（一）各級之間宅基地管理工作有差距

各縣（市、區）和各鄉（鎮、街道辦）之間的差距主要表現在抓落實方面。如：昭陽區守望鄉在開展農村宅基地聯審聯批工作中比較有擔當，宅基地批準書和規劃許可證“兩證”核發率比較高。有部分鄉（鎮、街道辦）擔當不足，幾十年的村莊老宅拆除原址重建也不敢核發規劃許可證，又找不到新的建設用地解決村民建房之需，村民有建房需求但宅基地和建房申請得不到審批，群眾不理解、意見較大，引發各種矛盾的風險增大。

（二）抓聯審聯管機制落實有差距

一是日常巡查監管落實不到位，雖然建立了日常巡查制度，但大部分鄉（鎮、街道辦）都沒有建立完善的巡查臺賬。二是“三到場”落實不到位，對農戶申請宅基地建房缺乏有效監管，甚至以批代管，對有無超面積、超層高建設不清楚，實地走訪中發現鎮雄縣雨河鎮官莊村壩頭村小組1戶村民批準的宅基地面積是140 m2、層高3層，但實際占地面積（不含院壩）180 m2，層高4層；2戶村民分別批了建3層和2層，但實際抽查發現分別建了3層半和2層半；還有1戶房屋修建于2020年12月，但沒有任何審批手續，疑似未批先建。三是農戶建房結束，鄉（鎮、街道辦）未及時組織驗收。督查30個鄉（鎮、街道辦）中僅有1個鄉（鎮、街道辦）對農戶使用宅基地完成建房的房屋進行了實地驗收，其余鄉（鎮、街道辦）均未開展驗收。

（三）抓“兩支隊伍”建設履職有差距

執法隊伍建設方面：全市11個縣（市、區）除了昭陽區和鎮雄縣在縣（區）政府的統籌下專門成立了一支綜合執法隊伍分片負責農村違法占耕地建房情況的執法查處，鹽津縣在縣委、縣政府的統籌下實行農業農村局、自然資源和規劃局兩部門聯合執法外，其余縣（市、區）均未組建專門執法隊伍或采取聯合執法方式進行執法監管，特別是魯甸縣、巧家縣、大關縣、永善縣、綏江縣和水富市僅僅依托農業農村局相關股室（站、所）進行執法監管，無專門的執法隊伍和執法設備，無法有效勝任農村宅基地違法行為的監督執法。日常監管隊伍方面：農村宅基地管理涉及千家萬戶，點多面廣，沒有一支業務能力強的監管隊伍是很難監管到位的，例如魯甸縣農戶12.78萬戶，平均每個監管員負責968戶，監管難度很大，容易出現死角。另外，大部分縣（市、區）未將村組宅基地協管員、信息員相關報酬待遇納入縣級財政預算給予保障，人員流動快，監管隊伍未能充分發揮作用，日常監管巡查工作無法得到有效保障。

（四）鄉級責任落實和壓力傳導有差距

部分鄉（鎮、街道辦）對聯審聯管工作不夠重視，工作人員責任心不強，管理混亂。如威信縣兩河鄉審批管理檔案非常混亂，將本該由鄉（鎮、街道辦）審批人員填寫的審批表交由村社填寫，導致審批表上的面積、批準書上的面積和批準意見上的面積嚴重不一致。部分鄉（鎮、街道辦）聯審聯管工作沒有形成合力，在審批中涉及到風貌管控、占用林地和鄰近主要公路建房時上述部門沒有出具相應的審批意見。

（五）落實高效規范審批工作要求有差距

經本次調研統計，全市農村宅基地和建房申請共收到14 417戶，審批10 300戶，審批率71%，其中審批率最低的彝良、巧家、魯甸3縣分別為48%、44%、43.6%，均未過半。按14 417戶受理申請計算，不管村民出于何種原因建房，是否符合“一戶一宅”，仍有4 117戶有建房需求，這些有建房需求但又得不到審批的4 117戶就是違建的產生根源、監管的難點，如果不及時解決這部分村民的建房需求，就會產生亂占土地建房等違法案件，增加宅基地管理難點。一是沒住宅急需建房的村民就會不斷上訪，引發各種矛盾，影響干群關系。二是在受訪鄉（鎮、街道辦）中都不同程度存在職責不清、審批意見不準確的問題。三是表格填寫不規范、鄉（鎮、街道辦）未核發“兩證”、未請第三方有資質的機構測繪宅基地四至平面圖等。

（六）宅基地建設用地指標保障有差距

在調研中發現，幾十年的村莊老屋基地已被規劃為基本農田或生態保護區，在原址申請拆除重建時得不到審批的問題普遍存在。縣、鄉兩級相關部門每年都上報農村村民建房用地計劃指標，但受村莊規劃滯后的影響和建設用地指標的限制，職能部門未辦理農用地轉建設用地審批手續，鄉（鎮、街道辦）無建設用地可批，農村宅基地建設用地指標保障差距大。

（七）以戶歸檔和臺賬管理有差距

一是鄉（鎮、街道辦）農村宅基地和建房申請審批戶檔案存在資料不全、表格填寫缺項（空項、錯項）、宅基地平面位置圖測繪不規范、宅基地批準書和規劃許可證“兩證”不全就批準建房的問題。二是鄉（鎮、街道辦）管理臺賬與上報縣級部門臺賬數據存在賬賬不符的問題。三是部分鄉（鎮、街道辦）申請審批臺賬未報縣級自然資源部門備案。四是部分村委會未建立農村宅基地和建房申請受理審批臺賬，鄉級戶檔和縣、鄉、村臺賬管理混亂。

三、下一步工作建議

（一）強化領導，全面啟動受理審批工作

昭陽區龍泉街道辦事處、太平街道辦事處、鳳凰街道辦事處、北閘街道辦事處、大山包鎮和魯甸縣文屏街道辦事處、硯池街道辦事處、桃源鄉、茨院鄉要盡快明確城鎮開發邊界和大山包鎮濕地保護區，在城鎮開發邊界和濕地保護區外要及時啟動農村宅基地受理審批工作。有建房剛性需求又在原址拆除重建的村民申請宅基地建房，在不越耕地保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界“三線”的前提下，縣級、鄉級政府要“梳”“堵”結合、“大開前門、堵死后門”，必須給予村民“一戶一宅”建房保障需求。

（二）強化管理，充分發揮部門監管作用

建立健全執法隊伍和日常監管隊伍，將村組宅基地協管員、信息員相關報酬待遇納入縣級財政預算。一是強化監管，充分發揮“兩支隊伍”的作用，對新增問題早發現早制止，對制止無效的要堅決按照程序查處并整改到位，特別是亂占耕地建房要堅決實行“零容忍”監管。二是抓實聯審聯管機制的落實，鄉（鎮、街道辦）政府要督促農業農村局、自然資源和規劃局等部門嚴格履行申請審查、開工前丈量批放、建成后核查驗收“三到場”監管，對村民宅基地審批材料實地聯審申請人是否符合條件、擬用地是否符合規劃和地類等進行聯審，開工前到現場進行開工查驗，實地丈量批放宅基地，確定建房位置。三是農戶建房完工后，鄉（鎮、街道辦）組織相關部門進行驗收，實地檢查農戶是否按照批準面積、四至等要求使用宅基地，是否按照批準面積和規劃要求建設住房，并出具《農村宅基地和建房（規劃許可）驗收意見表》。緊盯村組會議決定公示、村級審核再公示、鄉（鎮、街道辦）部門核查、審批重點環節，強化規劃審批。

（三）強化統籌，壓實部門職責

鄉（鎮、街道辦）要高度重視農村宅基地管理工作，強化統籌，進一步明確、壓實農業農村、國土資源、住房和城鄉建設等部門的職責，嚴格審批程序，切實履行各部門在聯審聯辦中的職責，嚴禁越權辦理、越權審批，規劃推進農村宅基地管理工作。

（四）強化培訓，高效規范審批村民宅基地和建房申請

強化審批管理業務培訓，特別是要加大對宅基地審批程序、工作環節、規范填寫和審批的規范性培訓。縣（市、區）要統籌考慮安排宅基地坐落平面位置圖規范測繪工作，鄉（鎮、街道辦）要加大農村宅基地批準書和鄉村建設規劃許可證“兩證”合法合規核發工作，做到高效規范審批。

（五）強化協調，落實規劃管控和建設用地保障

各縣（市、區）政府要加快推進村莊規劃，農村宅基地規模的布局要在國土空間規劃和村莊規劃中予以統籌保障，每年原則上不低于新增建設用地計劃指標的5%用于宅基地用地。一是要加快推進村莊規劃，合理確定宅基地規模和布局。二是加快耕地保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界“三線”劃定，確保“三線”外村民原址拆除重建和“一戶一宅”建房需求。

（六）強化整改，立行立改推動問題整改清零

農民建房問題是一項重要的民生問題，各縣（市、區）要高度重視，針對此次調研反饋的問題要舉一反三、全面排查，找準問題、理清思路，召開會議及時研究，統籌推進、抓實整改，建立臺賬、銷號清零，切實解決村民合理建房訴求。對頂風違紀、不聽制止，亂占耕地建房的要堅決實行“零容忍”查處，發現一起查處一起，堅決杜絕亂占耕地建房行為。

綠美鄉村建設（伍承艷）