違法跨省傾倒固廢案件危害分析和應對策略

李 由

安徽省高級人民法院，安徽 合肥 230031

固廢污染防治與改善大氣、水、土壤環境質量密切相關，既是一類最為典型的公共管理問題，也是全社會的綜合系統工程，需要政府、企業、公眾協同共治［1］。2020 年新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固體廢物污染環境防治法》）明確提出：“固體廢物污染環境防治堅持污染擔責的原則，產生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和個人，應當采取措施，防止或者減少固體廢物對環境的污染，對所造成的環境污染依法承擔責任”①《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》。，這是在固廢防治領域踐行習近平生態文明思想、落實黨中央決策部署的重要立法成果。

本文通過分析近年跨省傾倒進入A 省的固廢案件，發現固廢污染在隱蔽性、危害性和生態恢復方面都給治理帶來挑戰。在當前推動長三角生態文明建設一體化進程不斷深入的背景下，跨省傾倒排放行為造成的危害，應引起足夠的重視。本文通過分析現狀和問題，嘗試提出相關建議。

一、樣本觀察：A 省跨省固廢傾倒案件總體情況

2018 年以來，A 省法院共審結固廢污染環境案件334 件，其中刑事案件213 件，民事案件49件，行政案件72 件，其中跨省轉移傾倒固廢污染環境案件77 件。跨省轉移進入A 省傾倒的固廢污染物來自長三角地區68 件，占比88.3%，其他地區9 件，占比21.7%。從案件量、環境破壞程度上看，固廢案件存在屢禁不絕的現象。主要呈現出如下特點：

（一）危廢占比擴張化

根據樣本統計，跨省轉移進入A 省傾倒的固廢案件中，涉及危廢的案件68 件，占比88.3%，污染源以化工、造紙、醫藥、印染、采礦、冶煉等行業為主，一些固體廢物污染物超標成百上千倍，重金屬等有毒物質含量極其高。如果不通過處理，排入土壤和水體，會對環境造成嚴重危害且持續性較強，危害修復難度大。

（二）轉移分工鏈條化

非法“產業鏈”由運輸、接收、傾倒等環節組成，每個環節分工明確，貨主、運貨人、接貨人基本互不見面，聯絡主要靠移動網絡。同時延伸出黑色產業鏈，源頭企業通過低價轉移污染處置義務，將固廢委托給所謂的“環保服務公司”，后通過中間人層層轉包，賺取差價。（如圖1）有時為了逃避監管，甚至向基層監管人員輸送利益，形成地下黑色經濟毒瘤，嚴重污染地方生態環境。

圖1 非法固廢處置“產業鏈”示意圖

（三）轉移方向隱蔽化

案件中反映，近年來轉移進入A 省傾倒的固廢污染物多來自江浙滬等工業發達地區，轉移方向主要是A 省中北部城市郊區和農村偏僻河灘、山坳或棄用的廠礦等地。另一方面由沿海沿江河灘、江堤向內陸市郊、鄉村等地轉移。這些轉移方向和地點選擇隱蔽，監管難度大。

（四）傾倒手段多元化

大部分轉移運輸避開高速和省道，利用各地監督管理等方面的漏洞；有的通過“中間人”協調，靈活選擇與接貨方聯系，隨時更換接收點，哪里查得不緊就往哪里去；還有的選擇在汛期，長江水流量大，利用夜間傾倒，廢物稀釋，滅失快，不易被發現，也給執法機關認定數額造成困難。

二、透視溯源：跨省傾倒固廢問題癥結剖析

固廢管理貫穿從產生、收集、運輸、貯存到處理、綜合利用再到最終處置的全過程，其污染形式可能跨越水體、大氣和土壤等多種介質，且往往跨越多個行政區域，涉及生產者、運輸者、處置者等多個主體［2］，一定程度增加了固廢污染防治工作的復雜性和監管難度。透過發掘深層次原因，可以歸納為以下方面：

（一）環境保護區域一盤棋意識還有待加強

由于省域之間缺乏環保“一盤棋”的共識，亦缺乏共管共治有效機制，往往易形成“各掃門前雪”的局面。縱觀各地污染防治防控能力、處罰政策，往往發達地區的環境資源監管防治制度相對健全，對排污的處罰力度更大，源頭企業為了逃避處置義務和地方監管，降低固廢處理的成本，選擇將固廢跨省向欠發達地區傾倒。逐漸形成了為躲避處罰、降低處置成本、逃避處置義務的長途轉移路線，也造成城市環境治理難題。

（二）固廢無害化處理能力不足

企業生產發展導致固廢污染物增加，地方政府對固體廢物污染處置工作的中長期規劃缺乏前瞻性，形成固廢的產生量與處理能力之間不對稱。同時提高處置能力，又遭遇選址困境，容易陷入“鄰避困境”［3］，導致區域性的固廢產生種類、總量與其自身的資源化利用和無害化處理能力不對稱。

（三）非法經濟利益的驅動

固廢尤其是危廢處置的成本較高，對于處置企業資質要求也較高，處置成本花費大。在降低成本的經濟利益驅動下，排污企業往往在處置企業選擇上不注重實質性審查，一些偽造資質的企業趁機逐利承接固廢處置項目，置環境責任于不顧，擅自違法轉包、分包，采取隱蔽傾倒處理。

（四）源頭企業未有效履行義務

由于固廢污染違法犯罪責任承擔方式單薄，系統完備的環境修復補償機制尚未真正建立，在打擊處理違法轉移傾倒固體廢物的過程中，非法轉運、傾倒行為人承擔責任能力有限，而源頭企業義務履行不夠，執行的措施相對偏弱，一定程度上還存在著強審判、弱修復的特征。

三、破解之道：跨省傾倒固廢案件的系統治理

固廢污染防治是踐行習近平生態文明思想的重要一環，也是“十四五”期間環境治理工作的重要任務。結合本文主題，立足推動區域固廢治理實踐，建議從長三角一體化發展的視角，進一步強化源頭治理和區域聯防，努力推動固廢處理朝著“三化”方向邁進。

（一）“基石”：從嚴落實司法防治舉措

第一，注重發揮好司法在固廢（危廢）治理中的打擊、預防和修復等功能，樹立注重預防、修復為主、公眾參與等現代環境司法理念。刑事方面：應堅持懲罰與預防并重，堅持以辦理重大、典型跨省非法傾倒案件為切入點，將常態化打擊與常態化警示同步推進，形成鞏固效應；民事方面：堅持發揮環境資源民事審判的救濟和修復功能，嚴格貫徹損害環境擔責、全面賠償原則，注重發揮訴前磋商、司法確認等制度優勢，依法追究賠償義務人承擔環境修復、賠償損失等法律責任，依法保障人民群眾的環境權益；行政方面：堅持強化行政審判預防功能，通過審理固體廢物污染防治的行政處罰、行政許可、行政強制等案件，監督支持行政機關依法及時履行監管職責。

第二，注重發揮公益訴訟職能作用，以公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟為切入點，持續完善環境公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟等審判規則，探索適用環境保護禁止令、專家輔助查明等審判機制，創新修復生態環境等裁判方式，促進責任承擔。

第三，進一步健全環境資源、自然資源等行政執法與刑事司法銜接機制，強化法院與檢察、公安、行政執法部門的分工配合，探索構建跨區域和流域的司法協作機制，健全包括法院調解、行政調解、民間調解、仲裁、協商、磋商、約談等在內的多元化糾紛解決機制，拓展固廢跨地區合作的方式和舉措。

（二）突破：創新完善固廢污染異地補償機制

當前，一些發達城市，例如，北京、上海、廣州等地建立了垃圾異地處理經濟補償機制，對固廢處置設施所在地區等實施橫向生態保護補償。A 省在推進長三角環境保護一體化建設過程中，亦可通過強化個案協作，加強與江浙滬開展區域合作。一方面，建議在強化省內固廢消納和處置能力的基礎上，統籌區域間固廢處置設施建設，研究在相鄰地市之間建設跨區域危廢綜合治理和能力提升計劃，促進區域間危廢儲存中轉、處理處置設施的共建共享。探索運用環境社會補償機制，包括貨幣補償與非貨幣補償、短期與長期相結合等方式，加強發達地區對欠發達地區固廢處置機構等環保設施的援建、幫扶和補償，促進欠發達地區固廢綜合處理能力的提升；另一方面，通過建立合理的固廢處理定價機制，或運用排污權交易、生態補償等經濟手段，探索完善固廢流出地對流入地環境損害補償方式，引導源頭排污企業強化環境保護責任，積極開展技術升級，降低處置成本，履行固廢無害化處置義務，促進固廢處置過程從“嚴防死守”到“清淤疏浚”。

（三）關鍵：健全跨省區域聯防手段

注重發揮司法作用，通過案件大數據，及時發現監管漏洞，有效將問題反饋至監管前端，推動構建“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的監管體系。第一，完善產廢企業目錄管理。對源頭企業已經運行的環保設施進行全面摸底排查，做到底數清、情況明，督促企業全面開展環保設施設備的安全風險評估，對其安全性、安全防范措施符合性等進行專業論證，查找監管漏點。第二，健全跨區域轉移監管的法律機制。建議督促引導企業建立危廢管理的檔案，統籌在長三角地區建立統一的固廢跨區域轉移電子聯單制度，進一步拓展跨省轉移智慧監管的范圍，統籌推進各類固廢跨省轉移的網上審批。第三，強化部門聯動管理責任。從源頭、中間、末端三個環節全面打擊固廢傾倒違法鏈條，探索建立固廢流出、流入兩地部門間不同層次的合作機制，進一步健全關聯地區執法部門在證據固定、違法行為人控制等方面制度設計，補齊防治短板。第四，創新扶持固廢處置行業發展。鼓勵有條件的地區開展區域合作，立足固廢種類、產能和發展趨勢，合理布局并引導和扶植行業發展，吸引更多社會資本和高科技企業進入危廢處理領域，提升危廢自我消納和處置能力。

（四）抓手：有效壓實源頭企業責任

固廢跨省防治的重要抓手是落實源頭處置，從源頭處壓實責任，才可做到全程可控。第一，堅持前端評估，督促產生、貯存、運輸、處置固廢的企業，在項目開展前認真了解相關法律法規和政策要求，評估計劃采取何種措施以防止或者減少固體廢物污染。例如，工業固廢產生單位應當依法實施清潔生產審核，合理選擇和利用原材料、能源和其他資源，采用更加先進的生產工藝和設備，減少工業固體廢物的產生量，降低其危害性。第二，堅持過程管控，企業在生產經營過程當中，引導其結合新《固體廢物污染環境防治法》的相關要求，建立管理臺賬，如實記錄工業固體廢物相關信息，做到可追溯、可查詢。對于危廢生產經營單位，除了建立管理臺賬外，應根據企業自身情況及時將危險廢物的相關數據通過系統如實申報到有關信息平臺。第三，堅持末端善后。產生固廢的單位特別是產生危廢的單位需要終止生產的，應當將已收集待處置的危險廢物、自產廢物委托有資質企業利用處置，對經營設施、場所包括設備、土壤、墻體等采取措施消除污染，并依法注銷其危險廢物經營許可證。此外，需要進一步健全企業強制性信息披露和環保信用評價制度，完善公眾監督、舉報反饋和獎勵機制，依法維護多元主體的知情權、參與權和監督權，通過多元監督促進源頭企業壓實責任。

（五）依托：大力推動環境資源法治宣傳

A 省作為長三角區域的生態保護屏障，在保護長三角下游省市生態環境方面起著重要的作用①《長江三角洲區域生態環境共同保護規劃》，長三角一體化發展領導小組辦公室制定。，加強固廢污染防治，遏制跨區域轉移傾倒，推進“三化”處理，還需要從提高全民意識上努力，進一步推動全社會協同共治。第一，建議繼續大力做好《固體廢物污染環境防治法》宣傳，深入解讀固廢法及配套法規中的新制度、新辦法、新舉措，進而廣泛提升全社會固廢污染防治意識，形成固體廢物污染防治全民行動。第二，建議進一步加大教育培訓力度，開展對基層行政執法人員的教育培訓，逐步將固廢防治教育融入國民教育體系、職業培訓體系。同時注重創新宣傳培訓方式，利用“六五”環境日、全國低碳日、全國節能宣傳周等廣泛開展宣傳教育活動，推動普法教育進社區、進學校、進企業，提高宣傳教育的覆蓋面和效果。第三，建議加大固廢污染防治信息公開力度，通過聯合召開新聞發布會、制作白皮書等形式，適時發布跨省非法傾倒固廢案件的典型案例，及時回應社會輿論關注關切，引導廣大公眾和社會各界更加積極地參與到固體廢物跨區域轉移污染防治這項工作中來，努力營造更加良好的社會氛圍。