協商民主嵌入新時代農村黨建工作探析
——基于河南鄧州“四議兩公開”工作法實踐經驗分析

王樂樂

（廣西機電職業技術學院）

黨的二十大明確指出：“全面發展協商民主。……完善協商民主體系，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商。”協商民主是推進我國新時代農村基層黨建工作的重要途徑，將協商民主嵌入農村基層黨建工作之中，是中國共產黨不斷探索和積累的寶貴經驗。長期以來，黨和國家領導人高度重視將協商民主廣泛應用于國家各領域、各方面、各環節，并將選舉民主與協商民主統一應用于中國的民主政治實踐當中。2021年，習近平總書記先后在中央人大工作會議、黨的十九屆六中全會上都明確提出“發展全過程人民民主”，這為協商民主嵌入新時代農村黨建工作提供了遵循，對鞏固黨在農村的執政基礎，確保新時代農村工作始終保持正確的政治方向具有重要意義。

一、協商民主嵌入新時代農村黨建工作的重要性

（一）發展全過程人民民主，保證人民當家作主的題中應有之義

黨的二十大明確指出：“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式?！秉h的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中三次提出“發展全過程人民民主”，這是對黨的十八大以來黨和國家事業取得的歷史性成就的總結，也是對未來工作的戰略部署。“發展全過程人民民主”，強調的關鍵詞一是“全過程”，二是“人民民主”。因此，保證人民當家作主，不僅要求在過程上即“民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”實現全過程民主，也要求在主體上即“城鎮人口”和“鄉村人口”上，體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益。據2020年第七次全國人口普查結果顯示，我國鄉村人口占36.11%，雖然較2010年減少16436萬人，但是村民的占比仍然較大，村民的民主權利的維護仍然不容忽視，農村和諧黨群關系的構建成為重要課題，這也對協商民主充分運用于農村黨建工作提出了現實要求。

（二）實施鄉村振興戰略，實現全體人民共同富裕的客觀需要

黨的十九大作出了實施鄉村振興戰略的重大決策部署，隨后，中共中央國務院于2018年2月下發了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，指出“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題”，目的是為了解決當前社會存在的矛盾問題，不斷提高人民的生活水平，進而為實現“兩個一百年”奮斗目標和實現全體人民共同富裕奠定堅實基礎。而順利實施鄉村振興戰略，并非一蹴而就，必須持之以恒、多措并舉、久久為功。因此，《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出要“形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局”，也就意味著要充分發揮協商民主的重要作用。

（三）提高新時代黨全面領導農村工作能力和水平的必然要求

中國特色社會主義已經進入新時代，當今世界正處于百年未有之大變局，中華民族偉大復興正處于關鍵時期，這對中國共產黨的執政能力提出了更加嚴峻的挑戰和要求。對于農村工作，近年來中共中央下發了《關于實施鄉村振興戰略的意見》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨農村工作條例》等文件，其中，2019年1月印發的《中國共產黨農村基層組織工作條例》明確提出村黨組織的職責是“推進農村基層協商”；2019年8月印發的《中國共產黨農村工作條例》明確指出要“加強農村黨的建設……發揮黨員先鋒模范作用，讓基層黨組織和基層干部更好服務群眾，真正為群眾排憂解難”，這些都對提高新時代黨全面領導農村工作的能力和水平提出了新的要求。

二、協商民主嵌入新時代農村黨建工作的案例闡釋

（一）河南鄧州“四議兩公開”工作法提出的背景

“四議兩公開”工作法提出于2004年，其含義是涉及村務的所有事項，統一由村級黨組織受理，“四議”指會議的議題由村級黨組織提出、會議的商議由村“兩委”組織、議題的審議由黨員大會把關、會議的決議由村民最終審核和表決，“兩公開”是指最終形成的結果和實施的結果，均公開于群眾。在推行“四議兩公開”工作法之前，河南鄧州以人口眾多、經濟貧困、“重點上訪大縣”而聞名。為解決農村基層黨群關系緊張的現實困境，鄧州市委、市政府于2004年出臺了新的工作思路：以“穩定”為中心，將“改革、發展、穩定”調整為“穩定、改革、發展”；以人為本，給予群眾監督黨委政府的民主權利。由此，“4+2”工作法得以產生，并對全市578個行政村的黨支部書記和村干部、村民代表輪流培訓，以推進這一工作順利進行?！?+2”工作法正式更名為“四議兩公開”工作法是在2009年，時任中共中央政治局委員、中央書記處書記、中組部部長李源潮到鄧州市調研之時。自此，“四議兩公開”工作法開始在全國廣泛推行。

（二）河南鄧州“四議兩公開”工作法的主要流程

“四議兩公開”工作法的主要流程是：村級黨組織提議→村“兩委”會商議→黨員議事會或黨員大會審議→村民代表會議或村民大會決議→決議公開→決議實施→實施結果公開。

具體詳見下圖：

（三）河南鄧州“四議兩公開”工作法的發展現狀

自2009年全國開始推行“四議兩公開”工作法后，這一工作法又先后于2010年、2013年，被寫入中央一號文件。2014年則被寫入由中央組織部、中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組印發的《關于在第二批黨的群眾路線教育實踐活動中進一步加強基層黨組織建設的通知》，強調“健全落實‘四議兩公開’等民主管理制度”，進一步推進了這一做法的制度化和法制化。2019年年初，又被再度寫入中央一號文件。2019年1月和8月，“四議兩公開”工作法先后被載入《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《中國共產黨農村工作條例》。2023年，“四議兩公開”工作法再次寫進中央一號文件。

當前，鄧州“四議兩公開”工作法已經施行10余年，習近平總書記6次就此工作法作出重要批示指示，其方法的可行性、結果的有效性已經得到大家的認可。目前，南陽市掛牌成立了南陽市黨支部書記學院（“四議兩公開”工作法培訓中心）?！八淖h兩公開”工作法已經成為新時代提升基層組織力的重要實現形式，是推動鄉村振興的重要法寶，為鞏固黨在農村的執政基礎奠定了堅實組織保障。

（四）河南鄧州“四議兩公開”工作法與協商民主的契合之處

其一，協商主體自主平等。協商民主，以強調協商主體的自由平等性為特點，就農村基層而言，就是要以人民為中心，傾聽村民心聲，尊重村民意愿，河南鄧州“四議兩公開”工作法從整個實施過程來說，村級黨組織、村“兩委”、農村黨員與普通村民群眾均處于平等地位，對涉及村民利益以及村內各項事務的決策都有平等的發言權，通過自由平等的公共協商與決策，有序擴大公民政治參與，進而有效解決各類問題，化解矛盾沖突。

其二，協商內容廣泛實際。農村的協商內容主要是關系農村公共事務處理和公共事業發展的重要問題，2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強城鄉社區協商的意見》明確提出了協商內容，主要包括經濟、政治、法律等領域涉及群眾切身利益和急需解決的事項。河南鄧州“四議兩公開”工作法正是從協商民主所倡導的公共利益出發，公平、公正、公開合理解決村集體經濟建設、村莊綠化、社會救助、土地征用及補償等困擾農村發展的“疑難雜癥”，協商內容更加廣泛實際。

其三，實踐形式多種多樣。自河南鄧州的“四議兩公開”工作法在全國推行以來，其實踐形式也逐漸多種多樣，例如，“一詢四議兩公開”工作法、村（居）民議事會、村（居）民理事會等，這些基層協商喚醒了村民的角色意識、自主意識，實現了人民群眾直接參與協商、直接行使民主權利，達到村民主體與農村黨員干部之間的和諧，構建了良好的共享共治共管的農村風貌。

三、協商民主嵌入新時代農村黨建工作的實踐經驗分析

（一）堅持黨的領導，以黨建引領基層協商民主創新

黨的二十大明確提出“堅持和加強黨的全面領導”。在河南鄧州“四議兩公開”工作法推行實施的過程中不難發現，村級黨組織始終在其中起著方向引領的作用，肩負著征集并確定協商議題、確定協商內容以及引領協商的價值取向等任務，黨的領導始終貫穿其中。同時，隨著“四議兩公開”工作法的推行，也有些地方在黨的領導下不斷創新發展“四議兩公開”工作法，例如河南偃師市高龍鎮把“四議”變“五議”，即增加了鎮黨委復議，由鎮黨委對各行政村決策議題進行審核復議。這項新舉措，不僅豐富了“四議兩公開”工作法的內涵，也進一步調動了村干部工作的積極性、增強了基層黨組織的組織力。

（二）堅持人民至上，充分尊重人民群眾主體地位

堅持人民至上，充分尊重人民群眾主體地位，這是中國共產黨的優良傳統。農民是農村工作的主體，做好農村工作，關鍵就是要做好農民工作。河南鄧州的“四議兩公開”工作法，充分踐行了“堅持人民至上，充分尊重人民群眾主體地位”的思想。近年來，鄧州市600多個村通過“四議兩公開”工作法，先后破解了“空心村”治理、貧困戶認定、宅基地審批和土地流轉過程中的難題。通過基層協商民主，讓農民成為農村基層協商民主建設和農村治理的主體，不僅提高了人民群眾的滿意度，提升了村民的幸福感和獲得感，也真正凸顯和維護了人民當家作主的主體地位。

（三）堅持遇事同群眾商量，不斷暢通民意訴求渠道

回顧黨的百年歷史，中國共產黨始終把保障人民群眾的利益作為工作的出發點和落腳點，注重遇事同群眾商量，善于傾聽群眾聲音，問計于民、問需于民。就河南鄧州來說，隨著農村外出務工的黨員群眾不斷增多，為解決這一問題，河南鄧州的“四議兩公開”工作法不斷創新與群眾溝通方式，拓寬與村民協商渠道，除采取“面對面”開會的傳統模式，村級黨組織還探索利用“鄉村在線”APP“四議兩公開”模塊，線上發布重大事項和參與決議，這是河南鄧州“四議兩公開”工作法的創新舉措。此外，我國很多地區還建立民意訴求溝通工作室、民意訴求臺賬，不斷暢通民意訴求渠道，積極回應民意訴求。這些做法，既符合時代發展和村民需要，也提高了議事效率，讓村民訴求渠道更加便捷、更加暢通，切實地踐行人民民主，堅定走群眾路線，密切了黨同人民群眾的關系。

（四）堅持深化管理，推進村級民主決策制度化

將協商民主嵌入農村黨建工作，對積極推動農村工作、構建和諧黨群關系發揮著重要作用。河南鄧州的“四議兩公開”工作法，整個實施過程都充分體現了“全過程人民民主”。為不斷強化管理，河南鄧州先后出臺《關于深化完善“4+2”工作法 加強和創新農村基層組織建設的意見》及《“4+2”工作法實施細則》，把議前、議中、議后需要做的工作、注意事項及公開范圍、公開時限等分別作出具體規定，并建立黨員、村民代表聯系戶等制度，保障了工作法的科學運用，基層干部也不再僅僅把“四議兩公開”工作法看作是一個辦事流程，逐漸從最初的不想用，轉變為堅持用、主動用，“四議兩公開”工作法逐漸以制度化的形式確定下來，堅持深化管理，推進村級民主決策制度化，進而保障村民民主權利的有效行使。