對界定成員權的一些思考
——以浙江省寧波市江北區為例

□ 張兆康 朱 蕓

浙江省寧波市江北區作為全國農村集體產權制度改革試點單位和先進單位，在農村集體經濟組織成員資格界定上，列入課題項目進行深入研究，著力對農村集體經濟組織成員權理論的相關問題進行商討。筆者在參與研究過程中深刻認識到，對農村集體經濟組織成員資格的界定要兼顧歷史因素、政策因素和風俗因素，要有法理依據、現實依據和理論依據。農村集體經濟組織成員是與特定的集體經濟組織具有延續性聯系，擁有農村土地承包經營權（資格）且享有該集體經濟組織自益權與共益權的自然人。也就是說要符合《農村集體經濟組織法（草案）》第十一條規定，即：戶籍在或者曾經在農村集體經濟組織并與農村集體經濟組織形成穩定的權利義務關系，以農村集體經濟組織成員集體所有的土地為基本生活保障的農村居民，才能成為農村集體經濟組織成員。

農村集體經濟組織成員資格界定必須要有若干重要要素。《農村集體經濟組織法（草案）》第十二條規定：農村集體經濟組織成員大會按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、生產生活情況、基本生活保障來源、對集體積累的貢獻等因素，依法確認本集體經濟組織成員。江北區在界定農村集體經濟組織成員資格時提出了以戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻為主，同時輔以生產生活情況、義務履行、居住狀況等因素進行綜合考慮，一定程度上避免了矛盾糾紛的出現，也完全符合上述規定精神。

享有農村集體經濟組織成員資格待遇必須要有產權讓渡與協議合約。這是農村集體經濟組織成員資格界定的本質屬性。可通過產權本體論理論予以闡釋，其依據就是以土地物權的聚合為基礎，人的聚合是附著于土地之上的自耕農的聯合。自耕農個體由于有土地產權或其他財產權向集體自主讓渡，所以成為世居社員。這是一種依照法律以個人物權讓渡為條件而取得的方式，也可采用其他財產方式如以資金、技術及其品牌等交付、讓渡為條件而取得。這一理論明確告訴我們，對外來戶等群體類型不是以遷入戶籍關系決定其資格，而應從其是否向集體經濟組織作出產權讓渡及與集體是否達成資格確認協議等角度進行綜合判斷。

農村集體經濟組織成員資格權益源自于建社初期。據農經資料檔案表明，江北區最早建立互助社的是原莊橋鄉葛家村。農戶將政府分給的土地、私有的耕牛以及大型農機具等生產資料進行互助合作，合作社還發放了原始投入憑證。但由于年代久遠，絕大多數合作社原始檔案不全，真正意義上的世居社員個人投資入社的憑證也已經基本散佚。因此，《浙江省村經濟合作社組織條例》第十七條第一款規定：開始實行農村雙層經營體制時原生產大隊成員為世居社員。事實情況是至1982年秋，全區建立了村經濟合作社，成立農村集體經濟組織，與村民委員會分開運行，同時普遍推行以家庭為生產單位的聯產承包責任制。從戶籍關系看，當時由于人員流動極少，采取的是以戶籍所在地的人員為農村集體經濟組織成員。從農村集體經濟組織成員資格取得方式進行分析，一輪土地承包時的原生產大隊人員為廣義上的原始取得群體，加入取得就是通過婚姻取得、收養取得以及政策性移民取得。

成員資格應該與農村土地承包政策緊密相連。根據《中華人民共和國農村土地承包法》第五條規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”，以及第十五條規定：“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”。農村土地確權之后，在農村土地承包經營權證記載的承包方代表以及承包方家庭成員名錄中的人員，若未喪失農村集體經濟組織成員資格，必定是農村集體經濟組織成員。對于外來種田農戶在遷入戶籍之后，如發包方發給家庭承包性質的土地，擁有了該集體經濟組織的土地承包經營權，則意味著取得了農村集體經濟組織成員資格。

農村集體經濟組織成員界定呈現漸進性變遷規律。從江北區的實踐來看，可劃分為四個階段。第一階段以戶籍關系為前提。其主要依據是《浙江省村經濟合作社組織條例》第十七條規定：戶籍在本村。隨著城鄉戶籍制度改革的推進，應采用“戶籍+”界定模式。第二階段以社會保障為標準。即農轉非后是否進入城鎮企業職工社會保障體系。因其脫離了對原集體經濟組織農村土地的基本生活保障需求，應當認定其喪失了原集體經濟組織成員資格。但推行城鄉社會保障體系一體化之后，這一標準已經失效。第三階段以是否擁有農村土地承包經營權為條件。成員的動態變化以及農村土地承包關系的復雜程度，使得這一以家庭承包的方式判斷成員的確定標準不具有唯一性，因而要謹慎對待。第四階段為與集體經濟組織存在財產關聯。即在合作化時期初始成員入股以及第一輪土地承包之后外來種田農戶以公共積累資金投入成為該社成員的情形。與世居社員形成血緣關系、婚姻關系、收養關系以及被世居社員接納的外來人員都是該集體經濟組織成員。

慎重對待農村集體經濟組織成員資格喪失情形。江北區在出臺的政策當中，喪失成員資格通常為死亡或者被依法宣告死亡的；出國定居喪失中華人民共和國國籍的；已經取得其他農村集體經濟組織成員身份的；已經成為國家公務員和事業編制人員的；章程規定的其他情形。需要說明的是，對婚遷后未取得另一集體經濟組織，以及戶籍關系仍在原籍村的國家公務員和事業編制人員，依然保留其合法權益，待其辭職和被開除后當地村集體經濟組織恢復其成員資格權，依法享有其集體經濟待遇。

從法理上來說，仍有農村土地以及宅基地的集體經濟組織，其農村集體經濟組織成員始終應是動態變化的，也是可以依規申請加入的。為此，建議采用以下常態化的對策措施。

創建成員數據庫增減及其變更專門模塊。在農村“三資”監管平臺上可以制定各獨立模塊技術參數，在“資產管理”“財務管理”“交易管理”“農村治理”之外單列“人員管理”應用，同時通過采用XML等常用數據標準，打通獨立模塊與其他平臺對接通道，避免信息不對稱現象。

不斷完善農村集體經濟組織成員資格界定工作框架。省級出臺條例，市級制度實施辦法，區級部門進一步提出操作規則，鄉鎮級創立具體細則，村級制定詳盡的界定辦法的格式文本。而對已遷入戶籍但未入社的外來種田農戶、已農轉非的大中專畢業生等特殊群體，給予一定比例的份額，維護其正當權益。

創立以家庭成員為主體的成員身份編碼制度。每當農村集體經濟組織成員資格界定時，確定成員資格申請登記手續的時限，此期間內如逾期不來登記、核實，視為放棄享有部分權益。同時強化成員管理，可以與個人身份證一樣進行操作，設立農村集體經濟組織成員身份的編碼制度，這一身份號碼是唯一的，由農經部門按照相關規則統一編制，可由區號+4位戶籍序號+出生年月日+取得成員時間+取得方式等組成，其他人員依次編碼，以防成員資格認定過程中出現“兩頭空”“兩頭占”的情況。