規范公共數據授權運營與價值實現的浙江探索

單沁彤　俞巍滔　王平

公共數據授權運營是激活公共數據資源、挖掘數據價值的重要手段。《浙江省公共數據條例》（以下簡稱《公共數據條例》）率先以地方立法形式明確，授權運營是公共數據開放利用的重要手段。浙江省大數據發展管理局緊密推動《浙江省公共數據授權運營管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的起草工作，已多輪征求意見。杭甬溫等地也針對各自發展定位與產業特色制定了本地授權運營政策，助力數據要素產業發展。《杭州市公共數據授權運營實施方案（試行）》（以下簡稱《實施方案》）于2023年2月公開征求意見。省級《暫行辦法》和地市《實施方案》作為系列配套政策，將推動規范公共數據的社會化開發利用，充分釋放數據紅利。

公共數據授權運營的基本原則

公共數據授權運營是指公共數據管理部門將公共數據資源按照法定程序，合法授權給某個特定數據運營機構，由其對授權的公共數據開展加工處理、價值挖掘等活動，并產生數據產品和服務的相關行為。當前，公共數據授權運營不僅是數據要素市場化機制探索的關鍵賽道，也是各地推進公共數據價值創新的密集領域。浙江、上海等地針對實踐中諸多堵點問題，率先啟動公共數據授權運營立法探索，初步勾畫了授權運營的基本規則。

以一體化智能化公共數據平臺建設為基礎，浙江采取“原則性規定+專門立法”的立法模式，初步形成公共數據授權運營行為的規范框架。浙江《公共數據條例》明確了授權運營制度的基本原則、運營主體、運營協議、運營范圍、收益標的等內容， 《暫行辦法》進一步細化了授權運營的操作規范。

安全可控，依法利用。公共數據具有高價值、敏感性的特征，出于安全考慮，政府對公共數據開放往往持審慎態度，阻塞了高價值數據的有效供給。授權運營強調落實安全可控原則，按照公共數據分類分級要求，加強數據全生命周期安全和合法利用管理，確保數據來源可溯、去向可查、行為留痕、責任可究，禁止開放的公共數據不得授權運營，最大程度維護國家安全和社會公共利益。授權運營協議應當明確數據安全要求，授權運營單位應當依托公共數據平臺加工數據，最終對外提供的應是數據產品和服務，如數據模型、數據分析報告、數據指數等，不得向第三方提供原始數據。

公平公正，市場配置。為構建數據要素市場開放競爭的形態，授權運營應避免由單一主體獨占性經營，形成壟斷和歧視。同時從制度建設、誠信記錄、專業資質、安全條件等方面明確主體資質要求，維護市場秩序。浙江省及杭州市的制度文件中均對授權運營單位的行為，以及依申請授權運營的流程進行了詳細規范。以協議方式明確政府與運營主體，在數據需求收集、提交數據需求申請、數據提供單位授權確認和數據交付或匯聚、運營方開展數據利用等環節的權利與義務。

公共數據資源市場化配置的激活路徑

浙江貼合數字化發展實際，以具體場景為牽引，公共數據平臺為支撐，通過公共數據授權運營，創新公共數據資源市場化利用的有效模式和可行路徑。

場景牽引，服務于民。多年來，浙江數字政府建設蹄疾步穩，積累了海量政務數據和豐富應用場景。在授權運營制度設計中，基于特定場景，通過針對性、專業化分類授權，引入專業運營機構，激活公共數據價值，有利于實現數據價值開發與數據合理授權的統一。浙江《暫行辦法》要求授權運營單位按照應用場景申請公共數據，且場景具有重大經濟或社會價值。杭州《實施方案》同樣強調場景牽引，數據授權遵循“一場景一清單一審定”原則，數據產品或數據服務不得用于或變相用于未經審批的應用場景。為更好滿足公共利益，賦能公共服務，浙江優先支持與民生緊密相關、社會需求迫切、行業增值潛力顯著和產業戰略意義重大的領域開展公共數據授權運營，挖掘數據運營的場景需求，開發形成數據產品并向社會提供服務，賦能社會發展。杭州《實施方案》進一步提出重點發展醫療健康、金融保險、商貿物流、工業制造等10個領域中的應用場景，在2025年底前形成20個以上有價值、可推廣的數據產品和服務。

平臺支撐，域內加工。為了實現“原始數據不出域、數據可用不可見”，公共數據授權運營需要依托可信環境開展數據加工處理，確保數據安全。近年來，浙江創新建設省市縣一體化智能化公共數據平臺以及一體化數字資源系統，積極構建數字資源智能化總賬本，推動實現數字資源“一本賬管理、一站式瀏覽、一攬子申請、一平臺調度、一體化生產、一張網管控”，提升數字資源利用效能。省內部分市縣先行先試，初步探索實踐公共數據資源的開發利用、授權運營，如臺州市利用信用數據助力小微企業金融服務，衢州市探索信用數據多場景應用。依托現有公共數據平臺，深化建設省域一體化公共數據授權運營平臺，有助于統一建設數據要素基礎設施，規范開發標準，提升分布式隱私計算能力，實現安全脫敏、訪問控制監管溯源、全程審計等數據大開發、大安全功能。

應對挑戰，持續完善授權運營制度體系。當前，公共數據供給能力不足、數據安全風險較大等問題依然存在，對授權運營構成較大挑戰。國家層面尚未就數據開發利用，專門立法，地方現有制度探索也較粗疏，授權運營行為的法律性質仍存在較大爭議。浙江《暫行辦法》與杭州《實施方案》對于暢通公共數據資源社會化開發利用具有積極意義，但距離真正實現公共數據安全、合規、高效開發利用，仍有較大探索空間。一方面，應明確公共數據授權運營與數據開放之間的關系，圍繞授權運營以及數據產品和服務市場運營環節細化制度設計。另一方面，需要迭代升級授權運營平臺，進一步強化數據供給、創新數據治理、加強數據安全，以制度、技術和市場三輪驅動，提升公共數據資源配置效率，滿足數據要素產業持續健康發展的需求。