完善公益訴訟制度推動中國式現代化

張雪樵

黨的二十大報告首次用專章來論述法治建設，首次在全國黨代會報告中提及檢察機關的法律監督，并唯一提及公益訴訟這項具體司法制度，即要求“完善公益訴訟制度”。2012年，《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）修改后第一次設立了民事公益訴訟制度，但公益訴訟制度真正通過司法實踐發揮重要作用，始于黨的十八屆四中全會部署的“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，而且是行政公益訴訟制度。2017年7月1日，新修《民事訴訟法》和《行政訴訟法》確立的檢察公益訴訟制度全面實施。到今天短短五年的時間里，修訂設立檢察公益訴訟制度的單行法數量已經達到9部之多，被稱為立法史上的奇觀或法治實施的典范。作為參與其中的一名新時代檢察官，深切地感受到檢察公益訴訟制度之所以能夠大行其道，并非偶然，是波瀾壯闊的新時代十年賦予了其獨特的價值和強大的生命力。

一、檢察公益訴訟制度的生命之源

如果要問檢察公益訴訟制度到底行不行、好不好，我想借用兩個重要國際會議上國外檢察官的評價來回答，應該更具有立場上的客觀性和說服力。2017年9月11日，國際檢察官聯合大會第22屆年會暨會員代表大會在北京召開。在其中一場“環境犯罪”專題會議上，筆者作為中方代表作主旨發言，介紹了國內環境犯罪刑事案件的司法實踐和致力于生態環境保護的檢察公益訴訟制度。在自由互動環節，一位來自北歐國家的檢察官問道：“有的國家經濟發展迅速，但嚴重破壞了生態環境，霧霾指數爆表，應該怎么評價這種現象？”主持人（時任加拿大司法部副部長）催問誰來回答。作為鄰座，筆者強烈感受到她希望我來回答這個問題，但我沒有主動迎合，真正的原因在于，我還沒有辯駁的底氣。當時，中國一年的大氣污染刑事犯罪案件只有20多件，公益訴訟試點兩年期間雖然處理了一些環境相關的公益訴訟案件，但沒有一起大氣污染案件，更缺乏有影響力的大案。四年后，2021年9月，第七屆世界自然保護大會在法國召開，中國檢察機關首次受邀出席“環境守法與執法挑戰”分論壇，筆者代表中國檢察機關在線上致開幕詞。大會主持人、世界自然保護聯盟環境法委員會主席安東尼奧·本杰明大法官隨后表示：“與世界上任何一個國家的檢察機關不同，中國的檢察機關可以綜合利用行政、民事、刑事手段，代表公眾的利益，敦促不同主體遵守環境法律。僅2020年一年，中國檢察機關辦理的環境公益訴訟案件便超過8萬件，這樣的數字令人驚嘆，中國檢察機關在環境保護中發揮的作用是其他國家所無法比擬的”，“中國檢察官的發言展示了中國正在把生態文明落到實處，而他提到的中國檢察機關正在探索氣候變化檢察公益訴訟更是鼓舞人心，可以想象中國將因此為全球應對氣候變化所作出的巨大貢獻，這樣的決心值得所有國家學習”。英國環境署首席環境檢察官、歐洲環境檢察官網絡主席安妮·布魯斯南女士則表示，“對中國檢察機關開展的環境公益訴訟所取得的成績感到非常震動和鼓勵”。

僅僅四年之隔，國外同仁對中國的生態環境治理和公益訴訟的評價幾乎天壤之別。公益訴訟為什么取得這么大的成就？根本原因是堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想包括習近平生態文明思想、習近平法治思想為指引，堅持以實際行動擁護、貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央作出的重大戰略部署。正因為堅持得牢、把握得好，我們才抓住了機遇，按照中央的頂層設計，把公益訴訟做成了經得起實踐檢驗的、深受人民認可的法治產品，才創造了把年輕的公益訴訟制度寫入黨的全國代表大會報告的“奇跡”。

二、檢察公益訴訟制度的價值所在

有原創性的行政公益訴訟制度不僅適合中國國情，而且取得了公益司法保護的顛覆性效果，離不開檢察公益訴訟制度的獨特價值支撐。

一是恪守督促之訴的定位，促進依法行政，推動法治建設。習近平總書記在黨的十八屆四中全會上強調，探索檢察機關提起公益訴訟制度的目的是解決行政機關履職中的不作為、亂作為等問題。五年多來，全國檢察機關共辦理70多萬件公益訴訟案件，其中80%以上屬于行政公益訴訟案件。檢察機關按照立法的規定，以訴的方式督促行政機關糾正違法、依法履職，實事求是解決公益損害問題；通過磋商、制發檢察建議、提起訴訟等方式激活行政機關發揮監管功能。900-/0以上的行政公益訴訟案件在訴前解決，以少訴、不訴的方式解決了行政機關違法履職問題，實現了公益保護的目的，達到了公益保護的最佳司法狀態。實踐充分說明，檢察公益訴訟并沒有妨礙、影響行政機關的行政權。相反，其實踐效果完全符合促進依法行政、推動法治政府建設的制度設計初衷，打消了檢察公益訴訟制度出臺前后一段時期內，關于“干預司法權”或者“代替行政權”的種種顧慮。不僅如此，行政公益訴訟恪守督促之訴而非追責之訴的獨特定位和辦案目標，促使行政機關從最初的反感、抵觸逐步轉化到今天的接受乃至主動“結盟”，形成了監督雙方建立協作關系、協同解決公益問題的新格局，成為彰顯中國之治的一道風景線。2022年初，水利部主動邀請最高人民檢察院建立公益訴訟與水行政執法的協作關系，促進依法治水。目前，與檢察機關建立公益保護督促履職協同關系的部門己經覆蓋到生態環境、自然資源、農業農村、林業草原、市場監管、應急管理、國家稅務、交通運輸、網信管理、衛健疾控、藥品監管、郵政、教育等系統，以及婦聯、殘聯等社會團體。

二是彌補制度短板，促進國家治理體系和治理能力現代化。社會治理現代化的首要標準是看能否解決傳統體制下不能解決的突出問題。在能夠解決問題的基礎上，還要分析解決問題的成本代價和時間效率。一言蔽之，又好又快地解決問題才是治理現代化。自秦朝統一中國就開始實現井田制、郡縣制，各級政府劃界而治有其歷史淵源。新中國地方四級人民政府也基本沿襲屬地管轄的行政格局，因而一旦問題落到基層，就會因為各種利益矛盾或者思想認識差異出現執法標準不統一的亂象。比如，北方最大的淡水湖泊——南四湖，面積1266平方公里，由于全流域53條河流把3萬多平方公里內的工礦污染、農業污染、生活污染、船舶污染都匯聚到了南四湖，并且流域涉及山東省、江蘇省、安徽省、河南省的34個縣（市、區），執法標準不統一，以致南四湖邊治理邊污染，近年來成了中國最難治理的湖泊。2021年，生態環境部建議最高人民檢察院對此立案辦理公益訴訟。最高檢成立專案組，帶領三省檢察人員，督促三省相關政府依法履職，追究違法企業承擔法律責任。半年時間，南四湖水體水質出現了大幅好轉。2022年2月10日，南四湖公益訴訟專案首次以互聯網直播方式公開聽證，由第三方中國科學院空天信息創新研究院和國家環保監測總站向社會展示水質變化的客觀數據和影像資料。當時，直播在線收看人數1200萬，沒有一人對治理成效提出質疑和負面評價，被稱為治污成效的奇跡。

除了解決傳統行政體制不能解決的流域治理問題，公益訴訟還能解決傳統司法體制包括訴訟制度程序繁瑣、效率低下等固有弊病。在辦理南四湖專案過程中，只有一件行政公益訴訟訴至法院，沒有一人受到刑事責任追究。如果依靠普通的行政訴訟、民事訴訟，那得需要多少件訴訟、需要多少位法官檢察官、需要多少年才能走下來呢？所以，檢察公益訴訟制度體現了鮮明的“依法治國的中國式現代化”特征。

三、完善公益訴訟制度的新階段新使命

黨的二十大報告提出“完善公益訴訟制度”，給檢察機關和學界帶來了新的機遇和挑戰。接下來，檢察公益訴訟將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，加強體系化建設，著力構建完善行政公益訴訟督促履職體系、公益訴訟社會助力協同體系、公益訴訟理論體系等，特別是以檢察公益訴訟專門立法為契機，促進公益訴訟法律規范體系建設。在此，特別希望行政法學界和社會各界給予高度關注和有力支持，共同完善公益司法保護的“中國方案”，為推進中國式現代化一起努力。