區域治理的“中央統籌與地方負責”原則

葉必豐

區域協調發展已成為新時代治國方略的重要組成部分，是區域治理的中國方案。習近平總書記在黨的二十大報告中總結十年來的偉大成就時指出，我們“制定一系列具有全局性意義的區域重大戰略”；在描繪未來前景時強調要進一步“促進區域協調發展”。區域協調的一項重要原則是中央統籌與地方負責相結合。那么，這一原則是怎么發展起來的？基本內涵和任務是什么？有什么樣的法律意義？

一、我國區域治理問題的提出

新中國成立后，面臨的首要任務是如何維護國家的獨立和統一，同時面臨著如何建設社會主義、怎樣治理國家的問題。在第一個五年計劃實施三年半后的1956年，毛澤東主席作了《論十大關系》的重要講話，就其中的兩大關系專門闡述了中央與地方以及地方與地方之間的關系。①

毛澤東主席認為，處理中央與地方關系的前提是鞏固中央的統一領導。中央強有力的統一領導，全國統一的計劃和紀律是建設社會主義強國的需要。在這個前提下，不應把所有事權都集中在中央，而應給予地方必要的事權及自主權，以便地方獨立自主、因地制宜地處理地方事務。只有這樣，才能充分發揮中央和地方兩個積極性。毛澤東主席根據當時的實際狀況對央地事權的分工提出了初步意見，認為工業應屬于中央事務并由地方提供協助，農業和商業則主要是地方事務。

毛澤東主席認為，處理央地關系既需要工作原則又需要組織制度。在工作原則上，中央對地方實行統一領導并不意味著貿然下令指示，而應堅持與地方協商，在聽取地方意見后再作決策和指示。他的這一意見至今仍在發揮著重要重用。國家發布的區域規劃都是在集中地方意見的基礎上編制并實施的。在組織制度上，毛澤東主席認為某些中央主管部門“一竿子插到底”的做法影響了地方自主權，必須通過制度予以糾正和規范，指出對有些行政主管部門可以實行中央領導地方的制度，但對有些行政主管部門卻應實行中央指導地方的制度。

毛澤東主席認為，中央與地方關系中地方自主性的存在，必將發展出地方與地方的關系。地方各級都應當有相應的自主權，地方主體的上級不能把下級框得太死。除了地方的層級關系，他認為地方間的關系還包括省際關系和市際關系，認為省際、市際關系的性質應當是顧全大局、互助互讓。為此，他立足當時的國際形勢和國內問題，討論了沿海和內地的工業布局，主張中央應進行平衡。他認為，平衡既要考慮到內地的戰備優勢又要考慮到沿海的工業基礎和技術優勢，實現相互促進而不是相互掣肘。他所說的平衡，是中央直接投資地方的平衡，并非地方的自主性平衡。對省際、市際之類跨行政區地方關系，毛澤東主席雖然只是附帶性地分析，但這些分析卻彌足珍貴，對后來的區域合作至關重要。

毛澤東主席的上述主張并不是他的個人觀點，而是在調查研究基礎上經中央政治局集體討論而形成的中央政策。該政策明確了央地事權分工的必要性及充分發揮兩個積極性的意義、原則和組織制度，論述了央地關系與區域關系的形成邏輯以及區域治理的重要性，強調了央地事權分工和區域治理中中央的統一領導，表現出了建國初期的憲法意識。上述憲法意識雖然只是初步的，但重要的是提出了區域治理任務，并揭示了區域治理在國家治理體系和治理能力中的地位。

二、我國區域治理原則的形成

《論十大關系》所確立的央地政策，經過二十多年的實踐，有經驗也有教訓。鄧小平同志總結認為，教訓是過去的央地分權都沒有取得成功，權力仍然過分集中，“過分強調反對分散主義、鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權”。其中的原因不僅僅在于我們思想認識不足，還在于“法制很不完備，也很不受重視”。因此，我們既“要解決思想問題，也要解決制度問題”，在憲法上規定“不允許權力過分集中的原則”。①

以鄧小平理論為指導，1982年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第3條第1款規定將民主集中制作為國家機構的組織原則，第4款則以根本法的形式確立了央地事權分工原則：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”根據這一原則，我國進行了一系列“摸著石頭過河”式的擴大地方自主權改革。改革獲得了巨大成功，但也出現了地區間的行政壁壘或地方保護主義。為此，鄧小平同志指出，國家的改革開放是為了實行國土空間的梯度式發展，鼓勵部分地區先富裕起來，形成示范，帶動和幫助其他地區的發展，走向共同富裕。②為了加強中央的權威，規范地區協作，1986年開始實施的第七個五年計劃指出，“制訂協作計劃，使地區協作同國家計劃更好地銜接。地區協作實行中央和地方分級管理，以地方為主的原則”。根據這一區域治理原則，該計劃還將全國規劃為三級經濟合作區，即以上海經濟區為代表的全國一級經濟協作區，以省會城市和一批口岸與交通要道城市為中心的二級經濟協作區，以及以省轄市為中心的三級經濟協作區。

但在第七個五年計劃收官之前，我國一直實行計劃經濟體制，地方自主權仍比較有限，地方的積極性并沒有得到充分發揮。地區協作主要是社會主體間跨行政區的經濟往來，以及地方政府間的無償援助。1991年開始實施的第八個五年計劃將以往的地區協作發展成為區域合作，并提出了區域合作的互惠互利、風險共擔、發揮優勢原則。1993年，憲法修正案確立了市場經濟體制；2003年，中共中央決定進一步完善社會主義市場經濟體制。

同時，除憲法明確規定央地事權分工原則外，以往的擴大地方自主權改革往往是個別性的、就事論事式的措施和政策，甚至只是對個別地方的優待性政策和資金投入。1993年國家進行了具有重要憲法意義的分稅制改革，增加了地方的財政收入和財政自主權，逐漸形成了地方的利益主體身份。2016年，國務院再次進行了具有憲法意義的劃分央地財政事權及支付責任改革，實現了事權與財權的一致性。這兩次改革是全國性、普遍性的制度建設，而不只適用于部分地區和部分領域。

在上述市場經濟體制和央地事權分工改革的基礎上，總結實行央地分級管理、以地方為主原則的經驗，以習近平同志為核心的黨中央于2015年在關于“十三五”規劃的建議中提出了協調發展的新理念，要求實現區域協調發展。在2018年新發展理念人憲后，中共中央、國務院發布了《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，確立了區域協調發展的五大原則，即堅持市場主導與政府引導相結合，堅持中央統籌與地方負責相結合，堅持區別對待與公平競爭相結合，堅持繼承完善與改革創新相結合，以及堅持目標導向與問題導向相結合。如此，我國區域治理的原則得以正式確立，并形成了西部大開發、東北振興、京津冀協調、長三角一體化、大灣區建設、川渝城鄉融合和中部城市群的對接一帶一路戰略的區域治理格局。

三、中央統籌與地方負責的內涵

國家的行政區劃治理側重于對人的治理，主要在于實現公共秩序。區域治理則是以行政區劃治理為基礎，按經濟、文化或地理等聯系的緊密度，在空間結構上的組織和調控，旨在實現經濟發展上的目標或以經濟發展目標為基礎的特定治理任務。在區域治理中，“中央統籌”和“區域協調”的提法都源于2003年《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。早期的地方聯動是在計劃經濟體制下開展的，具有非對等性和非經濟性，是一方對另一方的援助。在確立央地分級管理、以地方為主的區域治理原則后不久，我國實行了市場經濟體制。雖然地區協作依然存在，但主流卻已經發展成為平等互利的經濟合作，因而第八個五年計劃開始將之命名為區域合作。上述決定中提出的區域協調，既包括地區協作又包括區域合作，既需要地方的主動協調發展又需要中央對區域發展的統一協調即統籌。

對國家治理活動既可以按決策、執行和監督進行分類，也可以按領導和執行進行分類。前一分類側重于國家治理活動的功能，不適合用于職責分工，因為每個主體往往既有決策又有執行和監督功能。領導與執行適用于治理主體的職責分工，也是我國組織法上所采用的分類，但難以充分體現執行者的主動性和積極性。統籌既體現了法律上的統一領導，又賦予了實施者較大的自主空間，在表現形式上更多是具有較大彈性的規劃和指導意見。

中央統籌原則與有些國家在地方分權中所實行的補充性原則具有相似性，但更加積極有為。補充性原則所強調的是上級只有在下級無力解決時才負責處理。它也表現為我國某些單行立法上的規定，即對區域治理事務應先經地方政府協商，經協商未能達成協議的才由中央政府解決。①中央統籌原則意味著中央可以積極謀劃區域發展戰略，在區域治理中可以進行積極調控，是憲法上民主集中制原則中集中的體現。

中央統籌并不是中央要直接處理具體的區域治理事務，而是要與地方負責相結合。地方負責中的“地方”，既包括地方人大又包括地方政府。地方負責也就是有些單行法所規定的屬地管理，是憲法和法律上所規定的地方行政機關在本行政區域內負責某項事務的具體落實。一方面，地方負責原則在行政區劃橫向關系上體現了地方主體對區域合作事務的地域管轄權及其范圍。另一方面，地方負責原則在行政區劃層級關系上體現了就近原則，即區域治理事權首先屬于與公眾聯系最密切、最近的地方主體，在超越該地方主體能力時才屬于上級主體。地方負責原則是憲法上民主集中制原則中民主的體現。

中央統籌與地方負責原則是區域治理原則的發展和創新。以往，我國雖然有區域治理的實踐，但缺乏區域治理的理念。治理主體僅僅是政府，因而治理原則僅僅有調整央地政府間關系的分級管理、以地方為主原則。按照這一原則，除由中央管理的區域治理事務外，其他都由地方管理。在市場經濟體制基本完善和事權分工框架大體形成后，我國形成了真正的區域治理理念即區域協調。區域協調是我國五大發展理念的重要組成部分，是中國特色區域治理實踐和成功經驗的高度概括和理論提升。基于區域協調治理理念，就有了政府、企事業組織以及個人等多方主體的參與，形成政府與市場、個人與組織、政府機關相互間、市場主體相互間等多重關系。這樣，區域治理的原則既包括處理政府與市場關系的原則又包括處理政府間關系的原則，既包括處理政府間層級關系的原則又包括調整政府間橫向關系的原則。中央統籌與地方負責原則是區域治理原則的有機組成部分，只是中央與地方關系上的一項指導原則。

四、中央統籌與地方負責的任務

中央統籌與地方負責原則明確了中央和地方在區域協調中各自的基本任務。

中央統籌意味著中央負責區域治理事務的頂層設計。這包括確立區域協調的指導思想、總體目標和基本原則，規劃重大區域協調發展戰略，構筑區域協調發展體系，推動各國家級重大區域戰略的融合發展以及國家級重大區域戰略與“一帶一路”倡議的融合發展，促進發達地區與欠發達地區以及陸海協調發展，實施城鄉一體化協調發展的重大舉措，明確區域協調發展的重要任務。

中央統籌原則意味著中央對所有區域治理事務都具有統一領導權，要總攬大局，積極作為。如疏解北京非首都功能，建設雄安新區；將安徽加入到長三角區域一體化發展；調整珠三角合作區為大灣區，在推動區域協調發展的同時促進香港和澳門盡快融人國家發展和民族復興的偉業。如果沒有中央統籌，則北京在河北建設雄安新區是難以想象的，安徽進入長三角區域是難以達到入門標準的，廣東省與香港、澳門特別行政區的合作很難取得實質性進展。

中央統籌意味著中央負責區域治理事務的制度建設。在地區協作階段，中央對地區平衡發展的布局并沒有制度化的努力。①在央地分級管理、以地方為主階段，中央雖然在少量單行法中規定了針對特定事項的區域合作制度，但并未重視提供系統性的制度供給；對區域合作具有現實需求的地方主體，卻基于立法權受限而無法創設區域治理制度。基于中央統籌原則，2022年修正的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》）創設了地方人大的區域協同立法制度，賦予了地方政府建立區域協同發展工作機制的職權，為區域合作提供了具有重要意義的一般性制度保障。相應地，立法法也將通過修正而賦予地方主體協同立法權。

中央統籌意味著中央對區域協調的保障。首先是政策支持，這不僅僅是指政策優惠，更重要的是中央各部門的政策協同。如為了疏解北京的非首都功能，在京的有關單位搬遷到雄安后，職工子女還能否在京完成義務教育，能否在京參加高考等，都需要中央統籌各部門的政策協同。其次是資金支持，這包括中央財政經費的支持，合理的轉移支付，以及對當事地方主體籌措資金的支持。

中央統籌意味著中央對區域合作事務的協調、指導和監督。對此，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第80條第2款明確規定：“上級人民政府應當對下級人民政府的區域合作工作進行指導、協調和監督。”在實踐中，中央的指導、協調和監督有多種形式，其中之一就是中央有關部門直接參與區域合作的磋商，指導區域合作協議的締結，對區域合作協議進行備案等。重要的是中央對區域合作爭議進行協調，推動區域合作的順利發展。

地方負責意味著地方按照中央的區域發展戰略和相應制度，發揮主動性和積極性，實現區域協調發展目標，體現了區域協調事務配置的就近原則。地方負責不是地方按照中央的原則、制度和政策依樣畫瓢，而是要求地方應當以區域協調發展的目標為導向，在中央所確定的區域協調框架范圍內，創新區域合作的體制機制，探索區域治理的模式和方式，不斷總結出可復制可推廣的經驗。事實上，跨行政區協同立法、委托立法、共設機關、職員派遣、聯席會議、合作協議、職務協助．管轄權委托或職權委托等，都是區域合作實踐中地方在創新和探索的基礎上發展起來的。

五、中央統籌與地方負責的意義

黨的二十大報告指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”區域協調是依憲治國和依憲執政的偉大實踐，中央統籌與地方負責原則是憲法實施的重大成果。

（一）央地事權分工的成功實踐

《憲法》第3條規定了央地事權分工原則，即事權的層級分工，目的在于加強地方的積極性和主動性。這種事權分工是以行政區劃為單位的。但一方面地方事務往往具有外溢性，不可能完全局限于本行政區域；另一方面地方事權也可能導致行政壁壘，影響市場的統一。基于地方積極性和主動性而形成的地方競爭，客觀上拉大了地區發展的不平衡，還導致了產業布局的重構以及資源過度消耗的負擔。這就需要地方之間的合作，更需要中央的統一領導。中央統籌與地方負責原則就是憲法上央地事權分工原則的具體實施，是憲法上民主集中制原則的成功實踐。這也說明，我國憲法上的央地事權分工原則盡管沒有相配套的立法或制度，但中央卻在區域治理的實踐中探索出了實施路徑和有效方案。

我國的區域合作范圍有一個逐步擴大的過程。從初期的技術和物資援助到平等互利的區域合作，從旨在破除行政壁壘的市場流通到政府間共建產業園區、飛地經濟，從經濟事務到環境生態和社會事務，都是區域合作范圍不斷拓寬的過程。如長三角區域有關省市人大常委會同步通過的《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》和《推進長三角區域社會保障卡居民服務一卡通規定》，就在于推進生態環境和社會保障的跨行政區一體化發展。由此可見，中央統籌與地方負責所實踐的憲法上央地事權分工已經遠遠超出了純經濟事務的范圍，而發展到可持續發展、社會保障和精神文明建設等更廣闊的領域。這就意味著中央統籌與地方負責原則對實施憲法上的央地事權分工原則具有了整體性和全局性意義。

（二）一國兩制實施的創新發展

根據《憲法》第31條的規定，國家在香港和澳門設立了特別行政區，實行“一國兩制”。國家為此制定了《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，分別規定了香港和澳門特別行政區的高度自治權。除了眾所周知的歷史原因外，從法律上說國家賦予特別行政區的高度自治權也是以《憲法》第3條第4款的央地事權分工原則為依據的。國家賦予香港、澳門特別行政區高度自治權的本來目的，是促進其更加繁榮穩定。但一段時間以來，如何在香港特別行政區實施好“一國兩制”的“一國”卻成了問題，原因是個別反中亂港分子試圖里應外合，興風作浪。為此，中央通過法治手段實現了香港由亂而治，并以法治化市場化思維謀劃了大灣區戰略，目的之一就在于“支持香港、澳門融人國家發展大局”，“讓港澳同胞同祖國人民共擔民族復興的歷史責任、共享祖國繁榮富強的偉大榮光”，這為實施好“一國兩制”找到了成功的方案。

大灣區戰略的一個原則是“維護中央的全面管治權和保障特別行政區的高度自治權有機結合”。這一原則的根本依據仍然是《憲法》第3條第4款的央地事權分工原則。央地事權分工原則不僅指導權限的劃分而且指導權限的行使；憲法適用于我國的全部領域，包括特別行政區。①當然，大灣區戰略原則的形成，則是以中央統籌與地方負責相結合原則為直接母本，針對香港和澳門特別行政區的具體情況而進行的借鑒。這就意味著，中央統籌與地方負責相結合原則直接支持了大灣區戰略原則的形成。